立法的溝通與協調

現代社會的立法是一把雙刃劍，對于實現公平正義、構建和諧社會而言，立法既可以為善，又可以為惡，還可以不作為。如何保證立法的正向作用，積極發揮立法的社會功能，最大限度地防止其負面作用，從而為構建社會主義和諧社會提供堅實的法治基石，是擺在立法工作者面前的一個重要課題。

民主立法的困境

□立法權的基本功能是人民意志的表達和匯集，實質上是通過表現為法律的人大代表的意志來分配利益和正義。您也曾提出，相對于執法、司法、守法、普法、法律監督等法治的環節而言，社會的和諧有序狀態首先是由民主立法決定的。您認為，當前我國的立法工作與構建和諧社會的要求相對照，還有哪些需要改進的？

■十一屆三中全會以來，我國的立法工作取得了舉世矚目的成就，無法可依的問題已基本解決，但用構建和諧社會和建設法治國家的高標準來衡量和要求，還存在著一些不盡如人意的現象。例如，立法的地方保護主義和部門保護主義，“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，以及“借立法擴權諉責”等不正常現象；由于立法的觀念、態度、經驗、體制、能力、資源、技術等多種原因造成的立法質量不高的現象；由于立法不善而導致某些法律規范相互沖突、法律存在漏洞、法律偏私不公、法律虛置難以實施等現象；由于立法不夠科學民主等原因，使立法本身成為制造利益沖突和社會矛盾的根源的現象，等等。

□現代社會的立法是一把雙刃劍，對于實現公平正義、構建和諧社會而言，立法既可以為善，又可以為惡，還可以不作為。如何保證立法的正向作用，最大限度地防止其負面作用，避免其形同虛設，您有什么看法？

■我國社會主義民主立法的本質，是保障和實現人民民主。人民最大限度地有序參與立法過程，通過多種形式和渠道充分有效地表達自己的意志和愿望，從宏觀上看，這是社會主義民主立法的內在要求，是立法實現人民當家作主、確保黨的主張和人民意志相統一的重要體現；從微觀上看，這是不同利益群體、不同階層代表、不同意志訴求、不同期望值表達的各種聲音，需要在立法過程中加以匯集，成為立法決策者做出決斷的重要依據。一般來講，如果民眾通過法律制度和程序使自己的意志在立法上表達得越充分、匯集得越完整，立法就越能夠充分體現人民當家作主的民主價值，那么，民眾也越愿意選擇通過法律制度和程序的方式來表達意志、追求利益，而更少地采用非法的、有可能付出極大代價的極端方式來尋求自己利益的實現。

特別需要指出的是，對于弱勢群體、邊緣群體、立法信息不對稱的群體、缺乏立法資源的群體、缺乏立法參與專門知識群體等的意志表達和利益訴求問題，要特別注意從制度上、機制上加以解決。由政黨、社團、工會、律師、專家學者等接受有關群體的委托，作為他們的利益代表和立法代言人參與立法過程，就是現代民主立法解決上述問題的重要方式之一。

立法的溝通與妥協

□由于現代社會利益的多元化、公眾需求的差異性、人們認識的多樣性等原因，民主立法必然面對錯綜復雜的問題或矛盾，面對公眾多種意見和不同利益訴求，立法機關應如何應對？

■當存在公眾多樣化利益意志表達和立法沒有統一標準的矛盾的情況下，立法作為體現民主、公平、正義的一種解決問題和矛盾的藝術，就不僅需要立法機關與立法涉及的利害關系人進行溝通，以便了解公眾的需求，解釋立法機關的考慮，而且特別需要讓立法涉及的各方面利害關系人進行溝通，讓大家充分陳述各自的觀點和理由，表明對立法的意見和要求。在充分發揚民主、彼此進行溝通的基礎上，尋求相互妥協的方案。不僅利害關系人之間要尋求妥協，立法機關與利害關系人之間在非原則問題上也要尋求妥協。在構建和諧社會的目標下，在社會主義民主立法中，應當盡快樹立沒有溝通和妥協就沒有立法與和諧的觀念。

□一些人提出，要從制度上保障民主立法的溝通與妥協，對此您有什么考慮？

■可以考慮的制度化安排：一是實行利害關系人的立法參與制度，保證他們從立法調研階段起就能夠以不同方式關注和參與立法；二是實行立法信息公開制度，用這種制度既保證利害關系人對相關立法的知情權和參與權，又保證社會公眾對于立法的了解和監督；三是實行立法協商與對話制度，由立法機關、社會中介組織、學術團體來組織，或由媒體提供平臺展開討論；四是實行公民立法訴求的民意調查制度，以便立法機關根據統計和量化的數據做出立法分析和決策。

此外，我要補充的是，與法律有關的社會不和諧問題，有些是因為公眾的立法期待過高造成的。例如，對于有關憲法基本權利的立法，如果人們脫離我國實際情況和現有條件，立法期待過高，就會對該立法失望甚至發展到抵觸和反對，以至于采取某些違法的過激行為。因此，我們應當重視民主立法的導向作用和宣傳作用，實事求是地公開介紹某項立法的意圖、作用、局限、實施條件和要求等情況，讓公眾在了解和參與立法的同時，也能夠對立法的困難和局限有正確認識，對立法可能帶來的權利、利益等“好處”，有正確的心理認知和合理的價值期待。

社會立法的滯后

□社會主義和諧社會是在科學發展觀指導下，實現“五個統籌”的社會。以立法統籌經濟社會協調發展，是建設和諧社會的題中應有之義。人民代表大會制度通過立法統籌經濟社會協調發展，應注意哪些問題？

■改革開放以來，我們的立法工作要服從和服務于經濟建設這個中心。這一立法原則和立法觀念完全符合黨和國家的路線方針政策，體現了“發展是硬道理”的思想。但是，在具體的立法工作中，我們不能教條主義地理解、機械地強調“立法以經濟建設為中心”。

□在我們過去改革發展的實踐中，存在著只重視經濟增長，而忽視社會發展的現象，存在著經濟與社會發展“一條腿長、一條腿短”的失衡現象。這種現象在立法領域同樣存在。您認為，產生這些問題的原因是什么？

■產生以上問題的原因是多方面的，從立法角度看，可能有以下一些：第一，在以經濟建設為中心的立法思想指導下，存在重經濟發展、輕社會保障的立法觀念。第二，經濟立法在總體上可以直接保障和促進生產力發展，產生明顯的經濟效益，立法投入少而產出多，執法成本低而經濟效益高。且經濟立法可以產生GDP，可以出政績，立法者容易對經濟立法產生積極性。第三，社會立法在總體上需要政府付出經濟、服務、管理等資源，在我國經濟發展水平還不高、政府全心全意發展經濟的情況下，大力發展社會立法缺乏相應的物質基礎和經濟資源，政府缺乏相應的動力和積極性。第四，客觀上，需要經濟立法調整的經濟關系、規范的經濟行為和經濟秩序等在總量上繁多復雜，因此對經濟立法的需求量較大，而需要由社會立法調整、規范和保障的社會關系在總量上相對要少，加之某些社會法特征不太明顯的社會性立法在統計時可能被歸入了經濟法、行政法等法律部門，因此，我們看到社會立法的統計數字要明顯少于經濟立法。

□以立法統籌經濟社會發展與經濟社會權利保障，建設和諧社會，您認為可以從幾個方面入手？

■可從兩方面入手。一方面，在國家立法規劃中，應增加促進就業法、平等就業保障法、勞工權利保護法、住房法、醫療保健法、福利保障法、兒童與青少年福利法、社會救助法、慈善事業法等社會立法。國家制定有關社會立法時，應盡可能把農民納入法律調整和保障的范圍，應更多地關注弱勢群體的權利保護。另一方面，應按照統籌經濟社會發展與建設和諧社會的要求，對既有的經濟社會立法進行重新審視和梳理，對其中需要補充、修改、解釋和廢止的，及時通過立法程序來完成。應當特別注意發現和解決由于經濟社會立法導致或可能導致侵犯人權、引發社會沖突和群體性事件等問題。

□在我國法治建設中，有法不依、執法不嚴、違法不究是法治發展中的主要矛盾。與我國法治發展的整體狀況相比，統籌經濟社會法治建設，既面臨著無法可依的立法問題，也面臨著立法與法律實施的協調發展問題。

■我國一些法律法規得不到實施，或者不能有效實施，與立法有直接關系。例如，在實踐中，某些地方關于禁止燃放煙花炮竹、限制養犬等立法之所以難以實施，之所以遭到群眾抵制，很大程度上還是由立法本身造成的。

制定保障經濟社會權利的經濟社會立法時，要注意以下問題：第一，防止政府部門對經濟社會立法的不作為、懈怠或者拖延。防止政府部門利用起草法案的權力，弱化或者推卸法律實施的責任，特別要防止政府部門在起草經濟社會立法中濫設、多設或者不設執法主體，避免把應當由本部門代表政府提供各項資源的責任，分攤到其他部門、社會、單位甚至公民個人身上。第二，防止經濟社會立法脫離實際、違背社情民意，不考慮執法條件、不顧及執法成本，閉門造法、與法律實施相脫節，避免法律在頒布之日就是其生命終結之時的現象。第三，采取有效措施，進一步提高立法質量，保證經濟社會立法公正順利地進行。

（李林：中國社會科學院法學研究所所長，研究員、博士生導師。主要研究領域：法理學、立法學、憲法學、憲政與民主理論等。）