拆遷人主體：“叫停”開發商

2007年3月29日，浙江省十屆人大常委會第三十一次會議通過了《關于修改<浙江省城市房屋拆遷管理條例>的決定》。新條例集中體現了“以人為本”、科學補償的理念，尤其是在拆遷主體的確定、補償價格標準的界定等方面，比以往有較大改變。

隨著社會經濟的發展，城市化進程的加快，居民對城市基礎設施的配套需求日益增強，對解決交通擁擠、美化城市環境的愿望也日益強烈，這必然要求政府合理配置日益稀缺的城市土地資源，實現城市規劃目標，實施城市房屋拆遷。

但是多年來，房屋拆遷，這部城市建設進程中的“都市劇”，因為其法律屬性的撲朔迷離、補償安置的紛紛擾擾，不僅在理論界引起無休止的爭論，而且在實踐中也讓利益各方都備感“受傷”。

拆遷，一直被譽為“天下第一難”的工作。重慶市，一個已經被挖成大坑的工地中間，孤零零地佇立著一幢小樓，四周被挖成了“懸崖”，猶如一個大海中的孤島…….近期，號稱“史上最牛釘子戶”成為了全國各大媒體追逐的焦點。

秉持“規范拆遷，立法為民促和諧”的宗旨，省人大常委會總結城市房屋拆遷領域存在的問題和經驗，對2001年11月2日公布施行的《浙江省城市房屋拆遷管理條例》進行了部分條款修改。

拆遷人主體：“叫停”開發商

在各國憲法中，絕對的財產自由理念早已被摒棄，人們普遍認為財產負有社會義務，特別是因公共利益需要為國家征收、征用的義務。美國憲法第五條修正案規定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”盡管修正案是從保護公民權利角度規定的，但透過條文規定，還是可以解讀出國家對公民財產征收征用的保留。美國上世紀六十年代的世貿中心征地拆遷案和最近在美國國內引起巨大反響的凱洛訴新倫敦市案，都屬于國家對公民所擁有的土地實行征收的典型。

我國憲法規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！毙骂C布的物權法也規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！?/p>

國家征收與商業收購是兩種不同法律性質的行為。國家征收盡管也要補償，雙方對于補償金額也可以協商，但征收屬于行政命令，征收方和被征收方法律地位并不平等，只要主體適格、程序正當，征收決定一旦生效，即具有法律效力。物權法第32條對此也作了相關規定。而商業收購完全是民事主體之間根據平等、自愿、等價有償的原則達成協議，只要一方不同意，收購就無法進行。由于國務院條例和我省原條例都對城市房屋拆遷規定了行政強制拆遷和司法強制拆遷，以國家公權力作為后盾，因此，條例所規定的城市房屋拆遷顯然屬于國家征收性質，只能由國家動用征收權，在依法補償后才能行使。

在拆遷主體認定問題上，早在2004年年底，省人大常委會盧文舸副主任在寧波、慈溪調研省條例貫徹實施情況時就強調指出，按照省條例規定，開發商可以作為拆遷人，在住房產權制度改革后，這不符合憲法保護公民財產的精神。拆遷的實質是政府代表國家行使征收權，對被拆遷人進行補償、安置理應是政府的責任，讓開發商成為拆遷人并由其直接對被拆遷人進行補償、安置實際上是政府在回避這個責任。

上世紀八十年代中期開始，舊城改造在各大城市逐步開始，到八十年代末和九十年代初已在比較大范圍內展開。由于當時尚未實行住房制度和土地使用制度改革，城市住房基本上屬于房管部門直管公房和機關、事業單位以及國有、集體企業自管公房，土地使用實行行政劃撥，在“吃飯財政”窘境之下，政府追求“無錢也要辦事”的理念，推行“借雞生蛋”，“土地批租、毛地出讓”做法應運而生。開發商既要拆除批租地塊上房屋，又要遷居安置房屋使用人，開發商自然成了拆遷人。由于此時房屋的所有權屬于公家單位，該房屋所占用土地的使用權從法律上說也是國家的，政府直接將該地塊土地使用權出讓給開發商，在法律上尚無障礙。但是住房制度改革后，原使用人已成為產權人，成為該房屋所占用地塊的土地使用權人，如果要收回其土地使用權，必須適用國家征收程序，應當由政府對被拆遷人進行補償安置，由開發商作為拆遷人并由其進行補償安置的規定不僅不利于明確政府責任，保護被拆遷人合法權益，并且也不符合國家征收的法律關系。為了更好地厘清國家征收和商業收購的區別，理順拆遷法律關系。

新條例規定：“本條例所稱房屋拆遷，是指因實施城市規劃或者因其他公共利益需要，依法收回國有土地使用權而拆遷該地塊上房屋的行為?！薄氨緱l例所稱拆遷人，是指政府設立的具體實施收回國有土地使用權并依法取得拆遷許可證的單位。”

為了更好地保護被拆遷人的合法權益，立法工作者認為，實踐中還應當注意兩個問題：一是城市規劃的制定和調整必須遵守嚴格的程序規范，接受社會公眾的監督，避免隨意性；二是對政府的征收行為，應當保證被征收人有權尋求司法救濟。

尋求市場價補償

原條例規定，房地產市場評估價格由房地產評估機構以房屋拆遷許可證核發時政府公布的貨幣補償基準價為基本依據，結合該房屋具體區位、成新等因素評估確定，基準價由市、縣房屋拆遷管理部門會同價格、國土資源、規劃等行政管理部門按照當地上一年度同類地段、同類用途新建房屋的市場平均價格分別確定，報同級人民政府批準后每年3月底前公布。

省人大常委會法工委的同志表示，當初之所以規定基準價制度，主要是考慮到當時房地產評估市場尚不健全，評估行為也不夠規范，尚未形成開發、競爭、有序的市場機制，因而設立評估基準價制度，以此規范和約束評估機構的評估行為，切實保護被拆遷人的合法權益。

在這幾年的實踐執行中，由于房地產市場迅速發展，城市房價節節攀升等各種原因，一年公布一次的基準價已經不能適應當前的形勢，全省各市、縣公布的基準價已經不能真實反映房地產的市場價格。如杭州市自2002年上半年發布杭州市區國有土地城市房屋拆遷住宅房屋貨幣補償基準價后，一直到2005年才進行相應調整。

調查顯示，2005年年初，杭州市區一級土地及西湖風景名勝區住宅貨幣補償基準價為5900元/平方米，而該地段二手房均價已達到每平方米8000至9000元/平方米。2005年下半年，杭州市雖然將該標準調整為7200元/平方米，但此時，該地段二手房均價已經過萬。顯然，再沿用基準價制度已經不合適。

為此，新條例參考國家房地產估價規范，作出規定：“評估被拆遷房屋的市場價格評估確定，應當采用市場比較法，不具備市場比較法評估條件評估非住宅房屋的，可以采用其他評估方法，并在評估報告中說明原因。”

“采用市場比較法評估被拆遷房屋價格的，由房地產評估機構根據評估比準價格，結合該房屋具體區位、建筑結構、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評估確定?！薄霸u估比準價格由房地產評估機構根據交易價從高原則從類似房地產中選取三個以上可比實例，進行交易情況、交易日期、區域因素和個別因素修正后確定?！?/p>

評估“基準價格”和“比準價格”雖一字之差，但其意義完全不同。確定基準價是政府主導行為，而比準價格完全由房地產評估機構選取房地產市場交易價格修正確定，其科學性和合理性可見一斑。

先安置再拆遷

安置用房建設是拆遷工作的重要組成部分，但是，目前浙江一些地方還存在著“重拆遷進度，輕安置落實”的做法。老百姓房子被拆，幾年見不到安置房的現象時有發生。

據統計，2004年底前，杭州市無法安置的拆遷戶5961戶，大量的安置遺留問題毫無疑問地成為拆遷糾紛矛盾的焦點。

為保證被拆遷人及時妥善得到安置，條例規定：縣級以上人民政府在組織制定拆遷計劃的同時應當制定安置用房建設計劃，并應當監督安置用房建設；需要新建安置用房的，拆遷人在申領拆遷許可證時還應當提供安置用地批準文件。

在舊城改造拆遷項目中，特別是在老城區，居民住房普遍較小，居住擁擠，是弱勢群體相對集中的地區，“下崗職工多、低保對象多、生活困難多、違章搭建多”，這部分被拆遷戶普遍無經濟能力重新購置新房。

為此，新條例擴大了拆遷安置最低保障政策的適用范圍。條例規定，被拆遷人屬于低收入家庭，其被拆遷住宅用房每戶建筑面積小于三十六平方米（在同一城市規劃區內有其他住宅用房的，合并計算），并實行產權調換的，拆遷人應當提供建筑面積不小于三十六平方米的成套住宅作為安置用房。被拆遷房屋和安置用房互不結算產權調換的差價。市、縣人民政府可以規定高于三十六平方米的按戶最低安置面積。低收入家庭的具體標準由市、縣人民政府根據當地實際確定。

相關鏈接

新條例規定：房地產評估機構由拆遷人與被拆遷人共同選定，不能共同選定的，由房屋拆遷管理部門隨機確定，并由公證機構現場公證；房地產評估機構應當嚴格按照國家房地產估價規范和標準進行房地產市場價格評估，在確定被拆遷房屋評估價格之前應當聽取被拆遷人的意見；當事人對評估結果有異議的，可以要求評估機構作出解釋。