論新形勢(shì)下東北地方政府的行政職能轉(zhuǎn)變

[摘要]在東北老工業(yè)基地的振興中，東北地方政府在職能方面仍然存在很多問(wèn)題，沒(méi)有能夠充分地發(fā)揮其應(yīng)有的職能和作用。因此，只有進(jìn)一步轉(zhuǎn)變東北地方政府的職能，才能調(diào)動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，才能真正實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地的振興。

[關(guān)鍵詞]東北老工業(yè)基地；政府職能；轉(zhuǎn)變

[中圖分類號(hào)]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2007)05-0039-02

黨的十六大明確提出東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略。振興東北地區(qū)老工業(yè)基地，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時(shí)度勢(shì)，謀劃全局，全面建設(shè)小康社會(huì)的又一重大戰(zhàn)略部署，是繼沿海發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后的又一重大的戰(zhàn)略決策。

一、當(dāng)前東北地方政府行政職能存在的主要問(wèn)題

在東北老工業(yè)基地振興的過(guò)程中，東北地方政府在履行行政職能時(shí)還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.思想觀念滯后，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，市場(chǎng)意識(shí)淡薄。與東南沿海地區(qū)相比，東北地區(qū)最根本的缺陷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制和意識(shí)影響較深，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深刻洗禮，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育不夠完善，先進(jìn)的技術(shù)、管理、營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)等要素不足、市場(chǎng)化的融資渠道較少。大多企業(yè)沒(méi)有成為真正意義的市場(chǎng)主體。民營(yíng)企業(yè)發(fā)展不快，具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的民營(yíng)企業(yè)較少，外資企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，尤其是生產(chǎn)型企業(yè)不多。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏持續(xù)的內(nèi)在動(dòng)力。究其深層次原因，主要還在于觀念落后。

2.國(guó)有資產(chǎn)管理體制改制力度不大。東北老工業(yè)基地八九成左右的資產(chǎn)控制在政府手中，政府是最大的資本所有者，國(guó)企改革的根本在于政府。政府只有加大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置的力度，形成國(guó)有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)的機(jī)制，才能促進(jìn)國(guó)企改革，實(shí)現(xiàn)所有制結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。東北地方政府的財(cái)政主要依靠國(guó)有企業(yè)的利稅做支持，使得政府本身以及政府機(jī)構(gòu)中的個(gè)人都本能的抓住國(guó)有企業(yè)不放松。加上長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃行政管理的結(jié)果，對(duì)政府機(jī)構(gòu)中的個(gè)人而言，這種權(quán)利的存在使“尋租”有了可能。2/3的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)存在辦社會(huì)的職能，企業(yè)負(fù)債率高、富余人員多，改組改制的負(fù)擔(dān)重，改革難度大，自我積累與發(fā)展能力嚴(yán)重不足。

3.政府的行政職能范圍過(guò)大。東北老工業(yè)基地受傳統(tǒng)體制的影響程度較深，審批項(xiàng)目過(guò)多、審批范圍過(guò)廣，政府管了許多不該管的事情，審批的權(quán)力主體過(guò)多，同一件事“多頭有責(zé)”與“無(wú)人負(fù)責(zé)”并存，“多頭審批”與“實(shí)際上的一個(gè)人說(shuō)了算”并存，審批的條件、內(nèi)容、環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、程序不規(guī)范，不明確，公開(kāi)性、透明度不夠，效率低下。重事前審批，輕事后監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，重收費(fèi)輕服務(wù)等等。這些過(guò)多、過(guò)濫、不規(guī)范的行政審批，已成為推進(jìn)政企分開(kāi)和轉(zhuǎn)變政府職能的主要障礙，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)體系的正常發(fā)育和有序運(yùn)行，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗行為和社會(huì)不公。

4.事業(yè)單位改革緩慢，加重政府負(fù)擔(dān)。“事業(yè)單位”是我國(guó)特有的提法，是對(duì)非政府機(jī)關(guān)、企業(yè)組織和群眾團(tuán)體的社會(huì)公共服務(wù)型組織的一種約定俗成的稱謂，是在我國(guó)長(zhǎng)期的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中形成的。事業(yè)單位作為政府管理部門的下屬機(jī)構(gòu)，由于形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會(huì)事務(wù)管理模式，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的今天，尤其在深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)思維習(xí)慣影響的東北地區(qū)，愈益顯露出其政事不分、事業(yè)單位行政化、事業(yè)單位缺乏市場(chǎng)意識(shí)、“吃皇糧”意識(shí)較濃，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)等弊端。遼寧省事業(yè)單位改革已經(jīng)啟動(dòng)了四五年，但因牽涉的利益過(guò)多，改革遲遲不能到位，使得政府的規(guī)模過(guò)大，加重了政府支持和財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了政府應(yīng)盡職能的發(fā)揮，加大了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換的難度。

5.地方政府能力相對(duì)弱，有效防范各類社會(huì)危機(jī)的準(zhǔn)備不足。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在改革進(jìn)入成熟期后，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以提供公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)為主的職能，而東北地區(qū)的部分地方政府仍然在強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)職能而忽略了政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中加強(qiáng)服務(wù)型政府的能力建設(shè)、提高有效防范和化解社會(huì)危機(jī)的能力。就業(yè)和再就業(yè)矛盾在東北地區(qū)相對(duì)突出，社會(huì)保障能力也較弱。

二、東北地方政府在行政職能轉(zhuǎn)變中應(yīng)注意的事項(xiàng)

在東北地方政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我們應(yīng)該從東北地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)，有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。在東北地方政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中應(yīng)該注意：

1.職能轉(zhuǎn)變要與機(jī)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，過(guò)去長(zhǎng)期的做法是強(qiáng)調(diào)政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整，可是效果并不很理想。因此，機(jī)構(gòu)調(diào)整必須和職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，而且要把職能轉(zhuǎn)變放在首位，以職能定機(jī)構(gòu)。目前東北的情況是，不注重職能轉(zhuǎn)變或者轉(zhuǎn)變不到位，只在表面上調(diào)整機(jī)構(gòu)，人減少了，但隨著時(shí)間推移，各類人員或明或暗又會(huì)增加，機(jī)構(gòu)也會(huì)逐步膨脹起來(lái)。正確的做法應(yīng)是先確定職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，再根據(jù)新的職能設(shè)置來(lái)確定機(jī)構(gòu)和人員編制，在二者之間達(dá)到高效率平衡，以機(jī)構(gòu)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)和保證政府的職能轉(zhuǎn)變。

2.政府職能轉(zhuǎn)變要考慮東北地區(qū)的實(shí)際情況。東北是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最早，而且最為徹底的地區(qū)，國(guó)有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)工人也最為集中，是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大的地區(qū)，也是下崗職工和失業(yè)工人比例最高、困難群體增速最快的地區(qū)。相對(duì)于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，東北每前進(jìn)一步，都面臨著更為沉重的體制性和機(jī)制性障礙。所以我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變的過(guò)程中，要充分考慮到東北的這些實(shí)際情況，不能完全照抄、照搬東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的模式。

三、東北地方政府行政職能轉(zhuǎn)變的主要措施

應(yīng)對(duì)上述地方政府在職能方面存在的不足，只有切實(shí)地轉(zhuǎn)變政府的職能，建立公共服務(wù)型政府，才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也才能更進(jìn)一步地促進(jìn)東北老工業(yè)基地的振興。在東北地方政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中不能忽略東北的現(xiàn)實(shí)，因此，東北地方政府在職能轉(zhuǎn)變中應(yīng)該做到：

1.轉(zhuǎn)變觀念，加快由“全能”型向“服務(wù)”型政府的轉(zhuǎn)化。東北振興首先要解決的就是觀念問(wèn)題。按照“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開(kāi)放要有新舉措，各項(xiàng)工作要有新局面”的要求，與時(shí)俱進(jìn)，不斷理清發(fā)展思路。堅(jiān)決破除小農(nóng)意識(shí)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想和“官本位”觀念，牢固樹(shù)立主要靠改革開(kāi)放、靠市場(chǎng)機(jī)制、靠自力更生振興老工業(yè)基地的思想觀念。東北地區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)服務(wù)型政府，構(gòu)筑一個(gè)真正的小政府、大社會(huì)的發(fā)展環(huán)境。服務(wù)型政府應(yīng)該是對(duì)社會(huì)的全方位服務(wù)，最主要的職能是給未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，構(gòu)建一個(gè)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。

2.繼續(xù)深化行政審批制度改革，創(chuàng)造有利的市場(chǎng)環(huán)境。《行政許可法》頒布實(shí)施以來(lái)，東北地方政府在行政審批制度改革方面取得了一定的成績(jī)，但是仍存在一些問(wèn)題。在振興東北老工業(yè)基地的背景下，東北地方政府要鞏固已有的成果，繼續(xù)深化對(duì)行政審批制度的改革。要進(jìn)一步達(dá)到行政審批的制度化、規(guī)范化和法制化。同時(shí)，強(qiáng)化行政審批的社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府行政職能的社會(huì)監(jiān)督，否則，不受監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。

3.積極發(fā)展社會(huì)中介組織。積極培育、健全和完善社會(huì)中介組織，是政府向社會(huì)分化職能、向市場(chǎng)分化職能的客觀需要。東北地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政企難分的一個(gè)重要原因，就是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的不健全、不完善。因此，大力支持和鼓勵(lì)中介行業(yè)組織的發(fā)展，是規(guī)范政府行為、轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的極為重要的條件。當(dāng)務(wù)之急，東北地方政府要做好以下幾個(gè)方面的工作：一是政府法制部門要加快中介組織的法制建設(shè)，首先是加快立法建設(shè)，同時(shí)執(zhí)法部門要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介組織從業(yè)人員的政策法規(guī)培訓(xùn)，增強(qiáng)其遵紀(jì)守法的自覺(jué)性。二是要規(guī)范政府與中介組織之間的關(guān)系，保持中介組織的獨(dú)立性。三是對(duì)中介組織的發(fā)展要統(tǒng)一規(guī)劃，做到有計(jì)劃、有重點(diǎn)、健康地發(fā)展。要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)現(xiàn)已存在的中介組織進(jìn)行改造和優(yōu)化，有層次、有重點(diǎn)、分步驟地規(guī)劃發(fā)展，避免一哄而起。四是建立中介組織的自律機(jī)制，通過(guò)建立和完善自律機(jī)制，使中介組織的內(nèi)部管理制度化、具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、合法化。五是要加快對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的改組和改革步伐，東北地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)多是由部門脫胎而來(lái)的，大部分體制內(nèi)產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會(huì)覆蓋面過(guò)窄，帶有較濃厚的行政色彩，不少協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很不適應(yīng)，服務(wù)意識(shí)淡薄，因此，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)必須要轉(zhuǎn)變觀念、擺正位置、強(qiáng)化服務(wù)功能，向民間性、服務(wù)性、自律性和國(guó)際化方向發(fā)展。

4.加快電子政府建設(shè)，降低服務(wù)的成本。一是加快電子政務(wù)建設(shè)。電子政務(wù)的實(shí)施對(duì)政府的行政組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生很大的影響，可以縮減甚至取消中間管理層，無(wú)疑將大大簡(jiǎn)化行政工作的環(huán)節(jié)和程序，特別是有些原本屬于中間環(huán)節(jié)的管理層將被完全取消，這有助于形成政府系統(tǒng)的新型格局，減少政府各環(huán)節(jié)的工作量。同時(shí)，電子政務(wù)能夠使信息傳播實(shí)現(xiàn)從單向到交互的質(zhì)變，真正實(shí)現(xiàn)信息的雙向溝通，使得政府與公眾之間形成平等的關(guān)系，公眾不再是政府信息的被動(dòng)接受者，政府不再是公眾行為的單向控制者，政府與公眾將建立新型的合作協(xié)同關(guān)系，更好地適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的需要。二是推進(jìn)網(wǎng)上辦公。以此強(qiáng)化政府辦公的透明度和規(guī)范性，加上績(jī)效評(píng)估、質(zhì)量管理和公務(wù)員考核，就可提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率。三是實(shí)現(xiàn)在線服務(wù)。我國(guó)政府部門掌握著社會(huì)信息中80%的有價(jià)信息，但只有20%是公開(kāi)的，絕大部分信息資源沒(méi)有得到充分開(kāi)發(fā)和有效利用。因此，政府應(yīng)把能夠拿到網(wǎng)上辦公的內(nèi)容、信息盡快地拿到互聯(lián)網(wǎng)上，向公民和各類社會(huì)主體提供公共信息，方便民眾生產(chǎn)生活、為民眾參與政府過(guò)程提供快捷途徑。

總之，振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略為東北提供了一個(gè)難得的發(fā)展機(jī)遇，對(duì)于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響、市場(chǎng)化改革滯后、“官本位”思想濃厚的東北來(lái)說(shuō)，要真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的難度還很大，但這一過(guò)程已經(jīng)展開(kāi)，并將對(duì)東北老工業(yè)基地的振興起著強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。

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責(zé)任編輯 宋桂祝