服務型政府建設中存在的問題及解決思路

[摘要]隨著當前我國社會公共需求全面快速地增長，如何進行政府公共服務體制改革、加快服務型政府建設已經成為當前公眾關注的熱點。但總體來說，在服務型政府建設的理論建構和具體實踐過程中也出現了一些疑惑和問題，與人們的最初預想還存在一定距離，而解決此類問題的主要思路是統一規劃、加強公共參與和提升公共服務能力。

[關鍵詞]服務型政府；突出問題；解決思路

[中圖分類號]D60

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2007)05-0036-02

一、當前服務型政府建設中存在的突出問題

所謂服務型政府，也就是為公眾服務的政府。它是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執法為標志，并承擔著相應責任的政府。服務型政府的重點是以公民為中心，以滿足公民不斷增長的、日益多元化的公共需求為目標的新的治理模式。建設服務型政府，就是要實現政府本位向社會本位的轉變，由官本位向民本位的轉變，由管制向社會管理和公共服務轉變這三個根本轉變過程。建設服務型政府是我國政府改革的目標和基本方向，也是我國現階段市場化改革的客觀要求，它標志著公共行政價值的根本轉變。

正是由于具有如此重要的戰略地位，當前服務型政府建設已經成為我國各級政府行政改革的熱門話題。但是，在服務型政府建設的理論建構和具體實踐過程中也出現了一些疑惑和問題，與人們的最初預想還存在一定距離，具體表現如下：

1.缺乏統一規劃。目前各級政府均進行了服務型政府建設實踐，也采取了很多措施，但這些措施大都處于比較表面的層次，有不少措施就是簡單的便民措施，離真正的服務型政府的要求還有很大的距離。服務型政府的實踐缺乏，比較盲目，只能走摸著石頭過河，走一步看一步，發現問題，解決問題，再發現問題，再解決問題這一模式。歸納起來就是一邊實踐、一邊探索、一邊總結。此外有些服務型政府建設的實踐則是由個別領導起重要推動作用，一旦領導人工作調整或因其他事情，則服務型政府建設進程就將受到重大影響。總的問題就是上述行為僅局限在具體的操作層面和技術層面上，未上升到制度層面。理論不清，導致實踐效果不夠滿意。

實際上，服務型政府是一種全新的理念，從某種程度上講又是一場新的革命，是全新的政府職能配置、機構重組、管理方式方法和行為模式的革命，它要求從根本上改變中國數千年來的管制行政傳統，從根本上改變政府的角色和政府官員的角色。不是修修補補，小打小鬧，而是涉及行政理念、體制、流程、人員的全面變革。這樣一項復雜且艱巨的任務如果沒有一項全面、深刻理論的支撐，沒有一個總體、統一、清晰、合理、具有可操作性的實施規劃或建設方案，很難達到預想效果。

2.公眾參與不足。除了缺乏統一規劃之外，在服務型政府建設過程中另外一個比較突出的問題是公眾參與不足，具體表現為政府提供公共參與的途徑不足、體制外力量激勵缺乏、部分公眾參與愿望不強烈。導致這種局面的原因主要是國家民主參與體制的不健全。眾所周知，中央集權的專制體制在中國存留了大約兩千多年，雖然從1949年至今，我國不僅確立了社會主義民主制度，而且隨著時間的延續，這種民主制度得到了不斷的健全與發展，但是總的說來封建專制制度所留下來的遺毒并沒有徹底清除干凈，一些領導干部的官本位思想依然比較嚴重。這種負面因素，直接導致了我國公共政策制定的水平維度并不是很高，不僅一些重大的宏觀決策得不到公民的直接參與，甚至一些事關城市建設、社區規劃的局部政策，也很難做到征求最大多數的意見。

3.公眾對公共服務提供情況不滿意。在服務型政府建設過程中，也許公眾反響最強烈、意見最大的就是政府提供公共服務方面存在的問題了。雖然許多政府部門都貼著“為人民服務”的標語并提出建設服務型政府的目標，但將以上宣傳的口號落到實處，各級政府仍有很長的路要走。根據零點研究集團旗下的零點調查與零點指標數據網于2004年完成的中國居民對政府公共服務評價的多年跟蹤研究顯示，相當多的公眾對政府的公共服務提供情況不滿意。具體來說，在零點對全國公眾的調查中，有37.9%的受訪者認為當地政府及其基層政府很“冷漠”，另有24.9%的人拒絕回答或表示說不清楚，僅有37.2%認為政府是“親切”的。

總體來講，城鄉居民對公共服務不滿意的原因主要有兩點，一點是政府工作人員個人因素，另一點為制度原因。個人因素主要包括：(1)個別工作人員利用職權要錢、要物；(2)個別工作人員不一次性告知，讓服務對象反復跑路；(3)有些工作人員缺乏時間觀念，總是拖到審批時限的最后才完成工作；(4)有些工作人員欠缺學習新知識、新技術的壓力和意愿，導致完成本職工作有困難。

導致公眾不滿意的制度因素主要為：(1)部門林立，工作程序復雜冗長、多頭管理，缺乏協調；(2)政策法規嚴重落后現實，大量過時法規未及時清理；(3)組織龐大，但決策權過于集中于領導。

此外，由于受上述個人因素及體制因素的影響，一些單位在工作中表現為依然存在小打小鬧、自滿自足、故步自封的保守思想，唯書、唯上、因循守舊、墨守成規、亦步亦趨的思維慣性，等、靠、要思想和悲觀失望、無所作為的情緒，局部利益第一、條條規則至上的狹隘思想觀念依然存在，在一定程度上制約了服務型政府建設的核心目標——提供公共服務的順利實現。

二、解決問題的基本思路

1.統一規劃。首先，服務型政府建設必須要有一個明確的、具有代表性的、可操作性強的總體規劃。從建設服務型政府的總體規劃內容來看，該規劃必須包括服務型政府具有哪些目標、如何實施、如何衡量、評價，以上內容均應有一個統一的標準。此外，服務型政府建設總體規劃也應有一明確的制定主體。筆者認為，從掌握的資源及在國內的影響的角度來說，我國中央政府應責無旁貸。雖然當前各地各級政府均在進行服務型政府建設理論與實踐的探索，但沒有一個統一的標準勢必給服務型政府建設帶來不便，畢竟服務型政府建設事關全局而不是僅限局部地區。

其次，在制定全面規劃的統一標準之前中央政府應制定一個基本標準，即基本公共服務的標準，也就是說明確什么是基本的公共服務。比如教育的基本標準，醫療的基本標準等，必須要有一個明確的量化，應該通過立法確定這種最低標準。如果不能以立法形式出現，至少也應該以行政規章的形式明確，在先確立基本標準這樣一個前提下，中央政府應制訂相應的措施使得地方政府能夠提供這樣的服務，使服務型政府建設切實可行，也確能有所成效。

最后，在總體規劃過程中應及時總結各地經驗教訓。規劃的制定是一個艱巨、復雜的過程。由于今天我國的服務型政府建設是史無前例的，國內外均無前例可循，且由于我國各地區發展的極不均衡的現狀，導致我國服務型政府建設在理論上正處于一個不斷探索的階段，而探索自然會有失誤、有挫折，但至少我們積累了經驗，總結了教訓，對我國服務型政府建設總體規劃是一個必要的補充。而實際上公共管理也有一定規律可循，經過這么多各級政府的實踐，很多證明切實可行的政策措施完全可以以制度的形式明確下來。中央政府應該做的是及時將這些有益經驗充實到總體規劃中，將其推廣至全國。

2.加強公眾參與。公眾參與是憲法賦予公民的神圣權利，而同時公眾參與的深度與廣度也是衡量一個國家民主化進程的重要標志。公眾參與有兩個隱含的前提，即每個人不論男女都可以主宰自己的生活，二是相信每個人都有能力改變自己的命運。與以往政府相比，我國的服務型政府不是凌駕于社會之上的官僚機構，而是受公眾利益驅動，從公眾需要出發，以公眾滿意為根本目的的全新型政府。從某種程度來說，服務型政府追求的一個重要目標就是幫助公眾實現主宰自己生活和改變個人命運的夢想，這也是服務型政府之所以存在的合法性來源之一。

而在另一方面，要建設服務型政府、提供公共服務就必須建立一個公民社會，這是我國民主化進程的必然要求。在此應該著重指出的是服務型政府建設不僅僅是政府自己的事，服務型政府建設必須建立在公眾參與的基礎上，應該充分發揮公共的熱情與力量。梁啟超之孫、著名民間環保主義者梁從誡先生在一次演講中曾經打過這樣一個比喻：“如果我們全國相當于一個大家庭，政府就好比是家庭主婦。但打掃這個家，保持整潔，光是家庭主婦的事嗎?如果所有家庭成員都不管，只有家庭主婦在那兒打掃，其他人亂丟瓜子皮、塑料袋，隨地吐痰，亂扔煙頭，那么這個家庭主婦就算一天24小時不休息也打掃不干凈。我們作為家庭成員——公民，起碼應該做到：你不洗衣服，但別把臟衣服扔得滿屋子都是，都放在洗衣機里可以嗎?你吃完飯不洗碗，但把碗收一收，放到水池里可以嗎?就算政府是一個完全盡責的家庭主婦，也需要老百姓的共同參與。”

在一個健全的社會里，公眾參與一方面可以提供諸多有價值的意見和建議，另一方面也是對政府的外在監督，總體來說公眾參與是服務型政府建設的一個重要方面。

3.提高公共服務能力。建設服務型政府的一個最基本的要求就是提高政府公務人員的公共服務能力。而提高公共服務能力，首先就要轉變傳統的錯誤觀念。服務型政府是一種全新的政府理念，也是全新的政府職能配置、機構重組、管理方式方法和行為模式的革命，它要求各級公務人員真正樹立為公眾服務的思想觀念。由于當前政府官員長期壟斷性地控制和掌握社會資源分配的現實及對自身角色的定位，這種思想上的轉變相當困難，官本位和官大于民的思想仍然存在。必須在根本上使所有政府公務人員摒棄傳統的“官貴民輕”思想，確實認同為公眾服務的思想。

其次，吸收借鑒工商管理部門業已卓有成效的經驗，從工作流程、績效評估、法律規章制定與修改、人員激勵、業務培訓等方面結合服務型政府建設和公共服務提供的實踐，在組織結構、制度、具體行為過程、公務人員自身素質與能力等部分進行有針對性、可操作的變革，提升各級政府部門公共服務的效率。

總之，建設服務型政府，加強社會管理和公共服務將是我國政府長期面臨的一項艱巨任務。建設服務型政府的過程同時也是行政改革的過程。只有各級政府公務人員真正以公共利益為旨歸，在服務型政府建設的實踐中能夠不斷提升自身素質與能力、積極與公眾溝通、廣泛創造公民參與機制、認真履行職責、廉潔自律、創新機制，建設服務型政府、加強社會管理和公共服務才有實現的可能。

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責任編輯 宋桂祝