探析金融結(jié)構(gòu)變遷背景下的區(qū)域金融安全網(wǎng)框架設(shè)計(jì)

摘要：國(guó)有四大銀行在我國(guó)區(qū)域金融結(jié)構(gòu)中的壟斷地位已被打破，以四大商業(yè)大銀行為主體、中小銀行機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)的銀行體系逐步形成，傳統(tǒng)的以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的區(qū)域金融安全網(wǎng)存在的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。當(dāng)前，應(yīng)逐步完善以中小銀行機(jī)構(gòu)為核心的新的區(qū)域金融安全網(wǎng)，將地方政府管理納入事前防范體系；重點(diǎn)構(gòu)建事后處理體系，建立同業(yè)救助基金制度、存款保險(xiǎn)制度和市場(chǎng)退出制度，以有效化解金融結(jié)構(gòu)變遷中的區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：金融結(jié)構(gòu)變遷；區(qū)域金融安全網(wǎng)；框架；設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F8303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-148X（2007）06-0116-04

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中非國(guó)有企業(yè)（中小企業(yè)）比重的逐步增大，區(qū)域金融結(jié)構(gòu)特別是銀行業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變遷［1］。以山東為例，截至2004 年末，山東省擁有國(guó)有商業(yè)銀行省級(jí)分行7 家，而城市商業(yè)銀行法人機(jī)構(gòu)9 家，城市信用社法人機(jī)構(gòu)5 家，農(nóng)村信用社法人機(jī)構(gòu)1 233 家，就銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量來(lái)說(shuō)，地方中小銀行①在迅速增加。在銀行機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模（主要指貸款額）方面，自2000年以來(lái)，四大國(guó)有銀行的貸款增加額呈大幅下降的趨勢(shì)，到2005年底，其在全省金融機(jī)構(gòu)貸款增加額中所占的比重從2000年的6353%下降到3905%②，表明地方中小銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額在逐步擴(kuò)大，已成為地方金融的強(qiáng)有力支持。這在一定程度上顯示：當(dāng)前的區(qū)域金融結(jié)構(gòu)正逐步由四大銀行壟斷的銀行體系變遷為以四大商業(yè)大銀行為主體、中小銀行機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)的銀行體系。

金融結(jié)構(gòu)變遷使得中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)成為威脅區(qū)域金融安全的主要來(lái)源。在傳統(tǒng)的壟斷體系下，金融風(fēng)險(xiǎn)主要集中在四大國(guó)有銀行，其基層分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)由系統(tǒng)內(nèi)的上級(jí)機(jī)構(gòu)承接和化解，且四大行的經(jīng)營(yíng)以國(guó)家信用為保證。而伴隨著金融結(jié)構(gòu)的演變，中小銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益突出。第一，地方中小銀行機(jī)構(gòu)主要以中小企業(yè)為服務(wù)對(duì)象，易于遭受中小企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)的危害，呈現(xiàn)出勞動(dòng)投入多、經(jīng)營(yíng)成本大、風(fēng)險(xiǎn)程度高的特點(diǎn)。第二，地方中小銀行機(jī)構(gòu)規(guī)模小、實(shí)力薄弱，資金回旋余地小，一旦發(fā)生險(xiǎn)情，若處置不當(dāng)，很容易誘發(fā)地方性的擠兌，從而陷入危機(jī)。近幾年發(fā)生的城市商業(yè)銀行和城市信用社危機(jī)足以證明這一點(diǎn)。第三，隨著金融結(jié)構(gòu)的變遷，中小銀行對(duì)地方金融的支持力度在不斷增加，一旦陷入危機(jī)，必定影響到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至使地方金融陷入癱瘓。因此，建立和完善以中小銀行為核心的區(qū)域金融安全網(wǎng)成為金融發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、現(xiàn)有區(qū)域金融安全網(wǎng)存在的問(wèn)題

區(qū)域金融安全網(wǎng)（regional financial safety net），是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，為防止金融業(yè)因不利沖擊導(dǎo)致的傳染性擠兌破壞，實(shí)現(xiàn)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)有效預(yù)防和控制而進(jìn)行的一系列制度安排。對(duì)區(qū)域范圍的界定是一個(gè)相對(duì)概念，相對(duì)于全球金融安全網(wǎng)而言，國(guó)家就是一個(gè)區(qū)域；相對(duì)于國(guó)家金融安全網(wǎng)而言，省級(jí)監(jiān)管部門或省級(jí)行政部門的轄區(qū)就是一個(gè)區(qū)域。筆者所研究的區(qū)域范疇是相對(duì)于國(guó)家層面，特指省級(jí)行政區(qū)。

到目前為止，我國(guó)已建立起來(lái)的區(qū)域金融安全網(wǎng)主要由監(jiān)控制度和最后貸款人制度兩大部分構(gòu)成。其中，監(jiān)控制度是一種危機(jī)防范的制度安排，具體包括內(nèi)部控制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督四大機(jī)制，它從各個(gè)方面限制金融機(jī)構(gòu)本身經(jīng)營(yíng)管理不善而引起的各類風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)區(qū)域金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。最后貸款人制度是銀行危機(jī)的應(yīng)急管理制度，有助于穩(wěn)定存款人信心，避免有個(gè)別銀行倒閉而引致的系統(tǒng)性危機(jī)。

我國(guó)區(qū)域金融安全網(wǎng)形成的時(shí)間較短，而且基本上是以四大國(guó)有銀行為核心建立的，對(duì)于地方中小銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置，無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上都存在諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：

（一）內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制是一項(xiàng)內(nèi)部的自律管理機(jī)制，是中小銀行機(jī)構(gòu)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的核心力量，也是實(shí)現(xiàn)金融安全的第一道防線。建立良好的內(nèi)部控制，可以使防范金融風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到事半功倍的效果。

由于制度和體制的原因，目前地方中小銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制比較薄弱，對(duì)區(qū)域金融安全構(gòu)成嚴(yán)重的威脅，主要體現(xiàn)在：（1）市場(chǎng)定位不準(zhǔn)確。不能客觀分析所在區(qū)域市場(chǎng)狀況及自身的優(yōu)勢(shì)和不足，使市場(chǎng)定位與當(dāng)?shù)貙?shí)際和自身實(shí)際相適應(yīng)，而是盲目進(jìn)行擴(kuò)張，與四大商業(yè)大銀行爭(zhēng)項(xiàng)目、搶地盤，造成大量的貸款沉淀，特別是農(nóng)村信用社背離為“三農(nóng)” 服務(wù)的宗旨，把過(guò)多的資金投向了非農(nóng)領(lǐng)域，不僅造成了自身經(jīng)營(yíng)困難， 而且還給違規(guī)金融業(yè)務(wù)提供了可乘之機(jī)。（2）風(fēng)險(xiǎn)管理滯后。部分中小銀行機(jī)構(gòu)雖成立風(fēng)險(xiǎn)管理部門，但僅限于資料的收集和傳遞，未真正發(fā)揮與其管理職能相應(yīng)的作用。（3）內(nèi)部稽核弱化。稽核部門缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，降低了自我糾錯(cuò)的能力，同時(shí)，非現(xiàn)場(chǎng)稽核手段落后，僅看看報(bào)表而已，沒(méi)有計(jì)算機(jī)軟件、沒(méi)有非現(xiàn)場(chǎng)分析系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法及時(shí)掌握，削弱了風(fēng)險(xiǎn)控制的能力。（4）風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰。內(nèi)部崗位職責(zé)劃分不明確，一旦發(fā)生案件，無(wú)法進(jìn)行責(zé)任追究。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管

監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管是中小銀行機(jī)構(gòu)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要外部力量，是實(shí)現(xiàn)金融安全的第二道防線。目前區(qū)域范圍內(nèi)銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是省級(jí)銀行監(jiān)管局和地市級(jí)銀行監(jiān)管辦事處。

長(zhǎng)期以來(lái)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管一直把主要精力放在四大商業(yè)大銀行的發(fā)展方面，對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題重視不夠，只是遵循“先發(fā)展、后規(guī)范、再完善” 的思路，掩蓋了若干潛在的矛盾和問(wèn)題，這也是導(dǎo)致目前地方性金融風(fēng)險(xiǎn)日益積聚的重要原因。當(dāng)前對(duì)于中小銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：（1）指導(dǎo)思想存在偏差。對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)需求數(shù)量沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)分析和評(píng)估，發(fā)展思路帶有一定的盲目性。（2）市場(chǎng)準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)。沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入機(jī)制，造成地方中小銀行數(shù)量上發(fā)展過(guò)濫，資本金不足、不實(shí)的情況大量存在，而且對(duì)高級(jí)管理人員的準(zhǔn)入把關(guān)也很不嚴(yán)格，造成決策失誤、管理混亂。（3）監(jiān)管模式一刀切。未能建立適合中小銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警指標(biāo)體系，從而不能實(shí)現(xiàn)差別監(jiān)管，弱化了監(jiān)管的預(yù)警性和超前性，使中央銀行處于被動(dòng)應(yīng)付的地位，極易陷于問(wèn)題的事后處理之中。

（三）行業(yè)自律

銀行業(yè)自律組織是通過(guò)協(xié)商制定自律性條款對(duì)會(huì)員銀行的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行一定限度的規(guī)范和約束，有助于減少過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引起的內(nèi)耗和規(guī)避系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，是中小銀行機(jī)構(gòu)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要力量和有益補(bǔ)充。

截止到2005年2月，我國(guó)有全國(guó)性銀行業(yè)協(xié)會(huì)（中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)）1家，省級(jí)協(xié)會(huì)30家，地市級(jí)協(xié)會(huì)42家。總體上看，各級(jí)銀行業(yè)協(xié)會(huì)自2000年組建以來(lái)，圍繞履行自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，做了大量富有成效的工作。但也要看到，銀行業(yè)協(xié)會(huì)組建僅六年多的時(shí)間，還有很多不盡完善之處：（1）定位不準(zhǔn)確。各級(jí)銀行業(yè)協(xié)會(huì)帶有濃厚的地方政府色彩，缺乏自治和獨(dú)立性，弱化了其應(yīng)有職能的發(fā)揮。（2）內(nèi)部機(jī)制不健全。不僅必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有，而且激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制都很缺乏，使得功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。（3）支持保障不到位。特別是對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的債權(quán)維護(hù)、信息溝通、中介協(xié)調(diào)等方面的支持力度不夠。（4）缺乏權(quán)威性。對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的約束有限，很大程度流于形式，影響功能的實(shí)際效果。

（四）社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督就是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，共同維護(hù)金融安全和穩(wěn)定。通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，可以降低信息不對(duì)稱以及由信息不對(duì)稱造成的道德風(fēng)險(xiǎn)，及早地遏制引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的不良行為。

目前各地對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督極為欠缺，規(guī)范的制度尚未形成，極大地降低了外部約束，主要表現(xiàn)在：(1)審計(jì)機(jī)構(gòu)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)未能充分地引入銀行業(yè)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，而且對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)沒(méi)有強(qiáng)制要求進(jìn)行外部審計(jì)。(2)中小銀行機(jī)構(gòu)信息紕漏透明度低，社會(huì)公眾在不知情的情況下無(wú)法對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)督。

（五）最后貸款人制度

最后貸款人制度是向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的銀行提供緊急援助的一種制度安排。其目的是通過(guò)提供緊急流動(dòng)性貸款，使暫時(shí)陷入困境的銀行走出困境，防止暫時(shí)流動(dòng)性危機(jī)向清償危機(jī)和系統(tǒng)性危機(jī)轉(zhuǎn)化。

在我國(guó)，當(dāng)?shù)胤姐y行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后，經(jīng)總行審批地方人民銀行分支行將通過(guò)提供再貸款對(duì)陷入流動(dòng)性危機(jī)的銀行進(jìn)行救助。從立法與實(shí)踐看，我國(guó)的最后貸款人制度發(fā)揮了一定的作用，但仍存在一定的缺陷：（1）對(duì)銀行是流動(dòng)性不足還是清償力不足，缺乏判斷的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。（2）審批效率較低，往往延誤了救助的最好時(shí)機(jī)。

三、區(qū)域金融安全網(wǎng)的框架新設(shè)計(jì)

在金融結(jié)構(gòu)變遷的大背景下，區(qū)域金融安全網(wǎng)必須進(jìn)行相應(yīng)的改革和完善。其總體要求是以地方中小銀行機(jī)構(gòu)為核心建立區(qū)域金融安全網(wǎng)，同時(shí)依據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不同環(huán)節(jié)對(duì)區(qū)域金融安全網(wǎng)重新進(jìn)行框架設(shè)計(jì)（見(jiàn)圖1）。

圖1 區(qū)域金融安全網(wǎng)的框架新設(shè)計(jì)

注：空白方框內(nèi)為現(xiàn)有的制度安排；陰影方框內(nèi)為新設(shè)立的制度安排。

與原有體系相比，新的區(qū)域金融安全網(wǎng)框架設(shè)計(jì)重點(diǎn)體現(xiàn)在兩方面:第一，事前體系中，著重強(qiáng)調(diào)政府管理體系的納入。第二，對(duì)事后處置體系進(jìn)行重新規(guī)劃，在完善最后貸款人制度的基礎(chǔ)上建立了支付救助基金制度、存款保險(xiǎn)制度和市場(chǎng)退出制度。這樣，通過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)事前和事后的嚴(yán)格控制，更好地防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域金融安全。

（一）事前防范體系設(shè)計(jì)

在區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)防范中，除進(jìn)一步加強(qiáng)地方中小銀行機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部控制、完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督之外，還要特別強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府管理。

在金融結(jié)構(gòu)變遷的背景下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府的金融管理職能。其理由在于：（1）地方中小銀行機(jī)構(gòu)帶有濃厚的地方性特色，其資金來(lái)源、資金運(yùn)用和客戶資源主要集中在地方經(jīng)濟(jì)中的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)或中小企業(yè)，與地方經(jīng)濟(jì)存在先天性的紐帶關(guān)系，因此在防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，必須充分考慮代表地方經(jīng)濟(jì)利益的地方政府所扮演的角色。（2）縱觀多起中小銀行機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)案件的處理，地方政府都進(jìn)行了財(cái)政援助，確保了地方金融安全和社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等原則，地方政府在承擔(dān)化解風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)的同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮其對(duì)地方金融的管理職能，做到分散風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與分散決策相結(jié)合。此外，中央也早已明確，地方政府要對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)改革、發(fā)展和化解風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任。并特別地規(guī)定，將農(nóng)村信用社的管理責(zé)任交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，并按照政企分開(kāi)的原則，實(shí)施宏觀的、間接的管理。

因此，在已有的監(jiān)控制度框架下，應(yīng)注重發(fā)揮地方政府對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的金融管理職能，并將職能定位于對(duì)地方金融的協(xié)調(diào)和服務(wù)，為中小銀行機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好的區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境。具體建議有：（1）地方政府成立專門辦事機(jī)構(gòu)，建立區(qū)域金融安全網(wǎng)建設(shè)工作機(jī)制，研究解決區(qū)域金融安全網(wǎng)建設(shè)工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。（2）建立防范金融風(fēng)險(xiǎn)的政府目標(biāo)責(zé)任制，把區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的防范直接與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)直接掛鉤。（3）建立和完善地方信用體系。從聯(lián)合征信平臺(tái)和失信懲罰機(jī)制著手，逐步向輿論環(huán)境、法律保障、信用評(píng)級(jí)、人才培養(yǎng)等多方面鋪開(kāi)，最終形成一個(gè)覆蓋全省的、有地方特色的、全面發(fā)展的信用環(huán)境。（4）建立與銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系制度，加強(qiáng)信息溝通和金融協(xié)調(diào)。 

（二）事后處理體系設(shè)計(jì)

事后處理制度的預(yù)先安排，在一定程度上對(duì)金融機(jī)構(gòu)和存款人有鎮(zhèn)定效應(yīng)，從而減弱存款人參與擠兌的心理動(dòng)機(jī)，給公眾以信心，更有利于金融穩(wěn)定。在完善已有的最后貸款人制度外，還應(yīng)建立特別針對(duì)地方中小銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置制度。

1．建立同業(yè)支付救助基金制度

銀行同業(yè)之間的廣泛聯(lián)系及支付風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)和擴(kuò)散效應(yīng)，特別是中小銀行機(jī)構(gòu)的低風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，使得中小銀行機(jī)構(gòu)之間應(yīng)需要相互扶持，在危機(jī)發(fā)生時(shí)首先對(duì)危機(jī)銀行進(jìn)行救助。

建議當(dāng)?shù)刂行°y行機(jī)構(gòu)共同出資形成一個(gè)公開(kāi)的、實(shí)力雄厚的同業(yè)銀行危機(jī)救助基金，由銀行同業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行全面組織管理。當(dāng)中小銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生支付危機(jī)時(shí)，由銀行業(yè)協(xié)會(huì)按一定原則向其提供貸款救助，幫助危機(jī)銀行擺脫困境，同時(shí)，在一定程度上減輕中央銀行過(guò)度投放再貸款救助對(duì)幣值穩(wěn)定帶來(lái)的壓力。當(dāng)然，救助危機(jī)銀行的救助資金必須要嚴(yán)格管理，必須設(shè)立專門的賬戶專款專用，必須向有關(guān)部門及時(shí)報(bào)告救助資金的使用狀況，監(jiān)管當(dāng)局還必須不定期進(jìn)行檢查和管理。

2.建立存款保險(xiǎn)制度

由于地方中小銀行機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，資金實(shí)力弱，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力差，社會(huì)信譽(yù)不高，很容易陷入支付危機(jī)。存款保險(xiǎn)制度的建立一方面可以增強(qiáng)公眾對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的信心，有效地穩(wěn)定金融體系，另一方面可以通過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)支付、資金援助等手段的運(yùn)用，幫助危機(jī)中小金融機(jī)構(gòu)走出困境。

到目前為止，明確的存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)尚未建立，主要是因?yàn)樵诮鹑诮Y(jié)構(gòu)變遷之前，金融體系由以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的國(guó)有大銀行壟斷，建立存款保險(xiǎn)制度的必要性不大。但隨著金融結(jié)構(gòu)的變遷，中小銀行機(jī)構(gòu)的地位在上升，它的推出已是大勢(shì)所趨。考慮到存款保險(xiǎn)的政策性特點(diǎn)，建議由地方政府牽頭，建立地方政府和各類中小銀行機(jī)構(gòu)共同出資、共同管理的股份有限責(zé)任存款保險(xiǎn)公司，并賦予其金融監(jiān)管、危機(jī)救助和破產(chǎn)處理三大綜合職能。這樣，地方政府作為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的重要股東，以法律形式被賦予了協(xié)助監(jiān)管當(dāng)局管理金融的權(quán)利和職能，但其管理權(quán)是間接的，僅是在股東大會(huì)行使自己的權(quán)利，具體的資金安排和救助都是通過(guò)專業(yè)化、市場(chǎng)化的手段來(lái)處理，并不能直接對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，從而保證了地方政府行為的規(guī)范化。

3．規(guī)范市場(chǎng)退出制度

在金融結(jié)構(gòu)變遷之前，國(guó)有大銀行的退出存在“大而不倒”的問(wèn)題，使得退出制度難以有效實(shí)施。隨著金融結(jié)構(gòu)的變遷，通過(guò)合理安排陷入困境的中小銀行機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)，有利于強(qiáng)化對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束，維護(hù)金融業(yè)的有序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)金融業(yè)的資源優(yōu)化配置。

建議在處置有問(wèn)題中小銀行機(jī)構(gòu)時(shí)，要考慮到銀行機(jī)構(gòu)具有不同于一般企業(yè)的特殊性，對(duì)因流動(dòng)性問(wèn)題出現(xiàn)危機(jī)的中小銀行機(jī)構(gòu)采取適度救助的方式，包括股東注資自救、同業(yè)基金救助、中央銀行救助、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)救助等；對(duì)于嚴(yán)重資不抵債、陷入支付危機(jī)甚至信用危機(jī)、救助無(wú)望的問(wèn)題銀行，采取接管、并購(gòu)甚至破產(chǎn)令其退出市場(chǎng)，此時(shí)，地方政府不能行政干預(yù)，監(jiān)管當(dāng)局也不能越俎代庖。此外，在具體選擇救助和處置手段時(shí)，要在各種手段之間進(jìn)行相機(jī)抉擇，堅(jiān)持可行條件下的成本最小性原則，從而對(duì)處置主體的權(quán)限進(jìn)行一定約束。

四、政策建議

根據(jù)上述對(duì)我國(guó)區(qū)域金融安全網(wǎng)框架的初步設(shè)計(jì)，作為地方政府，當(dāng)前的緊迫任務(wù)是：

第一，分意識(shí)到建立區(qū)域金融安全網(wǎng)的必要性和迫切性，并將建立以地方中小銀行機(jī)構(gòu)為核心的區(qū)域金融安全網(wǎng)提上工作日程，啟動(dòng)有地方特色的區(qū)域金融安全網(wǎng)建設(shè)工作機(jī)制。建議建立區(qū)域金融安全網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組，初步制定《區(qū)域金融安全網(wǎng)指引》，并召集區(qū)域內(nèi)各中小銀行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同參與討論。

第二，作為中小銀行機(jī)構(gòu)的管理者之一，地方政府應(yīng)加強(qiáng)與其他各部門的溝通、交流和協(xié)調(diào)，確保分工明確，職責(zé)分明。建議建立區(qū)域金融安全協(xié)作小組，由地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)出任組長(zhǎng)，成員包括地方銀監(jiān)局、地方人民銀行、省農(nóng)村信用社聯(lián)社、地方銀行業(yè)協(xié)會(huì)等部門的主要負(fù)責(zé)人，交流工作信息；對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解問(wèn)題進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)；建立工作責(zé)任制，將監(jiān)管責(zé)任在不同部門間進(jìn)行明確合理地劃分，嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任追究。

第三，加快建立由地方政府牽頭的股份制存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。建議股東責(zé)任以其出資額為限，以避免地方政府信用兜底的問(wèn)題；強(qiáng)制要求各類中小銀行機(jī)構(gòu)投保，并根據(jù)中小銀行機(jī)構(gòu)的不同信用等級(jí)實(shí)行差別費(fèi)率，以降低道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分監(jiān)管職能，與銀監(jiān)分局保持緊密聯(lián)系，定期對(duì)中小銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息披露。

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