特許經營制度在我國城市生活垃圾處理行業中的運用研究

摘要：加快城市生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理，是改善城市生態環境，發展循環經濟的重要環節之一。在城市生活垃圾處理行業中實施特許經營制度，有利于減輕政府財政壓力，加快行業市場化改革，增進社會福利。結合城市生活垃圾處理行業的特點，完善特許經營制度的運用，更好地促進我國城市生活垃圾處理行業的發展。

關鍵詞：特許經營;城市生活垃圾處理;市政公用事業

中圖分類號：F271 文獻標識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）06-0069-03

為了解決因自然壟斷而出現的低效率和資金不足的問題，吸引社會資本廣泛參與市政公共基礎設施的建設、運營和管理，特許經營是目前被廣泛使用且行之有效的運作方式之一。近年來，隨著我國城鎮化進程速度加快，城市生活垃圾的數量也隨之迅猛增加，超出了傳統的由政府部門提供的城市生活垃圾處理能力。因此，引入和完善特許經營制度，結合城市生活垃圾處理行業的特點，發揮其在城市生活垃圾處理行業中的優勢，加快城市生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理，具有重要的應用價值。

一、市政公用事業與特許經營制度

在我國，市政公用事業一般包括城市供水、供電、供氣、供熱、排水、垃圾處理、污水處理、公共交通、市容環境衛生以及園林綠化等。這些行業具有以下顯著特點：（1）自然壟斷特征明顯。產品和服務的地域特征明顯，規模性強，投資額大，投資回報期長。（2）是城市經濟社會發展的基礎。產品和服務的需求彈性極小，與居民生活息息相關，一旦停止供應，將會引起城市秩序的混亂。（3）提供的產品和服務差異性較小，價格供給彈性小?；谏鲜鎏攸c，市政公用事業的投資、建設與運營一般被國家相關部門所壟斷。［1］

公共選擇理論認為，政府提供公共產品和服務，由于缺乏競爭，造成提供產品和服務的成本高而效率低，因此，有必要引入市場競爭機制，達到降低成本和提高效率的目的。這一理論為市政公用事業的市場化改革提供了基礎。

鑒于國外市政公用事業改革的經驗和我國市政公用事業所存在的問題，2002年12月27日，建設部發出《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出開放市政公用事業領域，允許跨地區、跨行業參與市政公用事業的經營，鼓勵采用公開招標的形式選擇市政公用事業的運營單位，建立特許經營制度等。

特許經營的定義至今尚未明確，因為在理論上，特許經營可以從不同的角度去理解；在實踐中，特許經營的運作方式又是多種多樣的。較為常見的觀點有“資本籌集說”、“風險分擔說”、“信息搜索說”、“信號發送說”、“單向道德風險說”、“雙向道德風險說”等。［2］綜合國內外理論和實踐的研究成果，我們將市政公用事業的特許經營定義為：政府將某項公用事業的經營權利在一定時間和范圍內授予特許經營者，由特許經營者對該項公用事業進行投資、建設、運營與維護，從公用事業的市場化運作中獲得報酬，并獨自承擔相應的風險，是一種市政公用產品或服務的市場化供給模式。

在市政公用事業中實施特許經營制度，對政府而言，可以緩解財政壓力，開辟公共基礎設施融資的新渠道，滿足公眾對公用事業日益增長的需求，同時能夠自由選擇經營效益好、帶來最大化社會福利的特許經營者；對特許經營者而言，在合同期內，取得了獨家經營權，能夠獲取與其投資和運營成本相對應的回報。此外，特許經營企業在項目經營中獲得的經驗和專有技術，是其日后對外擴展業務的良好基礎。［1］

二、我國城市生活垃圾處理的緊迫局面，為什么要采用特許經營制度

改革開放以來，我國經濟保持了持續和快速發展，城鎮化進程也隨之加快發展。城鎮化迅猛發展，一方面，充分發揮了城市的聚集效應，推動社會經濟、文化等領域的不斷發展；但另一方面，由于人口眾多，在城市相對狹小的空間內消耗了大量的物質和資源，產生了大量的城市生活垃圾，帶來了一系列城市生態環境問題?！笆晃濉币巹澗V要中指出：要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，積極穩妥地推進城鎮化，力爭“十一五”期間的城鎮化率提高到47%。由此可見，“十一五”期間我國城市生活垃圾處理行業將繼續面臨較大的壓力。

與近年來城市生活垃圾產生量日益增長局面截然相反的是，我國城市生活垃圾處理設施的建設卻進展緩慢。以2004年為例，全國城市清運垃圾量達155億噸，已建成運營的城市生活垃圾無害化處理廠559座，其中衛生填埋場444座，堆肥廠61座，焚燒發電廠54座，全年的垃圾無害化處理量為08億噸，無害化處理率僅為521%。［3］

綜上所述，我國現有的城市生活垃圾處理水平和能力還十分低下，究其原因，主要可以歸結為以下三個方面：

1.城市生活垃圾處理設施投入的資金供需比例失調。隨著城市生活垃圾產生量的日益增多，城建環衛部門所面臨的垃圾處理壓力增大：一是現有的城市生活垃圾處理設施數量不足，質量低下或者設備老化，造成一部分垃圾得不到及時和有效的處理；二是基于環保和再利用等因素的考慮，城市生活垃圾處理設施的成本和技術要求越來越高；三是用于城市生活垃圾處理的政府財政資金有限，不能興建足夠數量和足夠標準的垃圾處理設施。

2.城市生活垃圾處理行業體制僵化，外部缺乏競爭壓力，內部缺乏發展動力。目前，我國的城市生活垃圾處理采用區域性垂直一體化管理結構，政府城建環衛部門既是投資者、建設者，也是管理者，由此形成了政府部門在該行業的壟斷地位，造成政企不分，政資不分，政事不分的局面。由于缺乏必要有效的約束監督和激勵競爭機制，大部分城市生活垃圾處理設施因為資金短缺和管理不善，一直處于低水平維護和低效率運轉的狀態。

3.社會資本對進入城市生活垃圾處理行業持觀望態度。前面已經提到，城市生活垃圾處理行業投資主體單一，建設資金供給短缺，不能滿足設施建設的需求，導致城市生活垃圾處理缺乏持續發展的后勁。目前，雖然社會資本將城市生活垃圾處理視為具有廣闊發展前景的“朝陽產業”，然而，由于缺乏可操作性強的優惠政策或可借鑒的市場化改革模式，導致社會資本投資于城市生活垃圾處理行業的積極性不高。

基于以上分析，筆者認為：逐步在城市生活垃圾處理行業中實行特許經營制度，由政府部門通過選拔評優，將城市生活垃圾處理的部分投資權、建設權和經營權讓渡給社會資本，充分發揮特許經營制度在引進資金和技術方面的優勢，廣泛吸引包括民營資本和外資在內的社會資本進入城市生活垃圾處理行業，是緩解城建環衛部門資金和技術壓力的迫切要求。

三、特許經營制度在城市生活垃圾處理中運用的適用性分析

特許經營制度在城市生活垃圾處理行業中的優勢我們不再贅述，城市生活垃圾處理行業有其自身的特點和規律，如果照搬特許經營在其它市政公用事業中的做法，可能會適得其反。如何趨利避害，探索特許經營制度在城市生活垃圾處理行業中的新運用，是本文重點關注的問題之一。

（一）讓特許經營者獲取利潤是特許經營制度在城市生活垃圾處理中成功運用的必要前提

城市生活垃圾處理設施的建設、運營和維護所需的投資額巨大（如表1所示）。目前我國城市生活垃圾填埋處理的運行費用大約為30元/噸，焚燒、堆肥處理的運行費用要高一些，如果考慮垃圾處理設施的建設投資，則每噸垃圾的處理費用會更高。［4］不僅如此，城市生活垃圾處理行業的投資回報期長，投資回報率低，也是影響特許經營者進入該行業的障礙之一。為了激發社會資本進入城市生活垃圾處理行業的積極性，在特許經營企業發展的初期階段，政府相關部門不僅要予以稅收、土地等方面的優惠政策，還要有直接的財政資金進行幫扶和補貼，進入穩定的經營期后，可逐步將資金補貼轉向企業發展軟環境的培育上。

表1中國城市生活垃圾無害化處理建設工程造價表 單位：萬元

資金組成[][ZB（]處理方法[BHDG2，WK12。3W]衛生填埋[]堆肥[]焚燒

全部國內資金[]800-1 000[]500-800[]3 500-5 000

60%內資+40%國外貸款[]1 200-1 600[]3 500-4 500[]6 000-8 000[BG）F]

資料來源：國家環境保護總局污染控制司.城市固體廢物管理與處理處置技術.北京：中國石化出版社，2000年.（二）拓寬行業的盈利渠道是特許經營制度在城市生活垃圾處理行業中成功運用的保證

從國外實施的效果來看，城市生活垃圾處理行業的盈利主要來源于政府補貼、資源轉化和居民繳費，其中居民收費占絕大部分比重，而在我國，不同于自來水等行業，居民沒有繳費的習慣。雖然國內主要大中城市逐漸開始對城市生活垃圾處理收費，由于管理體制等原因，城市生活垃圾的收費情況并不樂觀。因此，要在明確政府補貼的合理額度與年限基礎上，做好城市生活垃圾處理費用的征收工作，同時，特許經營企業要利用自身在資金和技術方面的優勢，最大限度地進行資源轉化再利用，從而增加特許經營企業的發展前景。

（三）選取恰當的經營方式是特許經營制度在城市生活垃圾處理行業中成功運用的關鍵

特許經營方式主要有三種：（1）TOT(Transfer-Operate-Transfer) 方式。政府將其投資形成的經營權，在一定期限內出讓給特許經營者，由其進行經營管理并獲得收益，合同期滿收回經營權。（2）BOT(Build-Operate-Transfer) 方式。它與TOT方式的區別在于需要特許經營者自己投資建設公共基礎設施。（3）BOO(Build-Operate-Own)方式。它與BOT方式的區別在于合同期滿后，由特許經營者繼續占有和保留所投資資產。［5］從我國目前的發展實際來看，政府部門在城市生活垃圾處理設施方面的投資能力明顯不足，因此，要鼓勵特許經營企業投資進行興建，至于合同期滿后的設施歸屬問題，則可以根據合同的實施效果，由政府和特許經營者進行協商解決。

（四）安排合理的經營期是特許經營制度在城市生活垃圾處理行業中成功運用的基礎

一般而言，選擇合理的特許經營期需要考慮到以下因素：（1）特許權的招投標需要花費較高的成本；（2）由于擔心特許經營期內的投資無法完全收回，經營者會盡量減少投資，期限越短，投資越省，但過長的特許經營期會減少經營者的競爭壓力，會降低其改進效率的追求；（3）要結合產品和服務的特點，尋求在保證特許經營者能夠獲得合適的投資回報基礎上的特許經營期。［6］從城市生活垃圾處理行業的特殊性來考慮，政府引入特許經營制度的目的是緩解項目投資資金緊張，吸引社會資本進入該行業，因此，可以安排較長的特許經營期，以保證特許經營者獲得合理的投資回報率，以增加其投資信心。

四、完善特許經營制度在城市生活垃圾處理中運用的對策

除了根據城市生活垃圾處理行業的特點，對特許經營制度的相關內容進行考慮外，還要從宏觀的角度對特許經營制度在城市生活垃圾處理行業中的運用加以完善，以便能更好地發揮特許經營制度在市政公用事業改革中的優勢，加快城市生活垃圾處理行業的發展。

（一）強化理論指導，加大宣傳力度

由于特許經營制度在我國城市生活垃圾處理行業中運用與發展的時間不長，包括政府官員、企事業單位職工在內的廣大人員對特許經營制度的實質、運行機制以及簽訂合同雙方的“權、責、利”等并不熟悉，難免會在實際運作中誤入歧途或產生糾紛。因此，理論界和媒體輿論都應該就特許經營制度的相關理論和實踐知識展開宣傳推介，讓更多的人了較特許經營的實質、特征和優越性等，就國內外特許經營制度成功與失敗運用的案例展開分析，以便為特許經營制度的順利實施奠定良好的理論基礎。

（二）政府加強引導和規范，建立與本地城市生活垃圾處理行業發展特點相符合的特許經營制度

實施特許經營制度不能一刀切，更不能動用行政手段強制執行，要因勢利導，循序漸進，對特許經營的經營方式、經營期限以及特許經營企業的資質進行嚴謹的論證和考查，杜絕任何形式的尋租腐敗行為。簽訂特許經營合同以后，政府有關部門要認真履行承諾，對特許經營企業的日常運營進行積極幫扶，做好各方面的服務工作，使得城市生活垃圾處理行業盡早出現“雙贏”局面。

（三）特許經營企業運作規范化，努力提升自身產品和服務的競爭力

在城市生活垃圾處理行業中，特許經營企業應該而且必須成為同行中的佼佼者，這就要求特許經營企業時刻樹立危機意識，通過強化自身的規范化運作，努力提升產品和服務的核心競爭力；此外，還要依托在本行業中資本和技術等方面的領先優勢，積極開拓新的產品和服務市場，使之成為城市生活垃圾處理行業中的龍頭企業。

（四）以實施特許經營制度為契機，推動城市生活垃圾處理行業的產業化發展

特許經營制度在城市生活垃圾處理行業中發展到一定程度之后，要以市場需求為導向，以經濟效益和社會效益為中心，以有效競爭為目標，優化資源配置，采用多種特許經營方式，對城市生活垃圾處理設施的投資、建設和運營實行多元化投資、區域化布局、專業化生產、企業化經營、規模化發展和社會化服務，推動城市生活垃圾處理行業的市場化、規模化和產業化發展，實現經濟效益和社會效益的雙贏。

五、結論

特許經營制度是目前世界上公認的能夠有效解決市政公用設施建設與運營困境的商業化模式之一，在市政公用設施市場化改革方面具有明顯的優勢，將其引入城市生活垃圾處理行業勢在必然。因此，要結合城市生活垃圾處理行業的特點，對特許經營制度進行相應的完善，揚長避短，使得特許經營者能夠更好地對城市生活垃圾處理設施進行投資、建設和運營，促進城市生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理，最終達到美化城市生態環境、減輕政府財政壓力、增進社會福利的目的。當然，各地經濟社會發展狀況不盡一致，因地制宜地在城市生活垃圾處理行業中實施特許經營制度，也是我們今后研究的重點方向。

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