香港特區政府控制房地產價格的經驗與啟示

摘要：在房地產價格的大幅度波動時，香港特區政府主動參與房地產價格調控，及時推出有力的政策措施，著力實施兩條腿走路的房屋開發政策，準確定位政府在房地產市場中的角色，對我國調控當前房地產價格的非理性上漲具有借鑒意義。

關鍵詞：香港政府；房地產價格；經驗；啟示

中圖分類號:F29335 文獻標識碼:B

一、香港特區政府控制房地產價格的經驗

(一)主動參與房地產價格調控，及時推出有力的政策措施

回歸以前，港英政府一直采取非飽和的土地供給政策，土地供應量受到嚴格的限制，土地資源的稀缺與對住宅樓房與日俱增需求相矛盾，使得建成可供出售的樓宇價格因供求矛盾的尖銳而迅速被抬高。資料顯示，香港的中小型住宅樓宇的平均售價由1989年的14 6228港元/平方米上升至1996年的50 20616港元/平方米（見表1）。

1997年10月8日，香港特區政府面對當時房地產價格的高漲提出：在未來10年，每年興建不少于85 000個房屋單位；于2007年底前全港七成的住戶可以擁有自己的物業；把輪候租住公屋的平均時間縮短至三年，達到七成家庭自置居所。推出配套政策：租者置其屋；首次置業貸款計劃；及薪俸稅扣稅項目。加快土地審批程序、增加建屋用地、改善基礎設施和售賣公屋。

亞洲金融風暴對房地產市場的資金來源造成很大影響。香港房地產市場的資金與其他國家和地區一樣，主要來源于銀行貸款。其中，以日本和德國為主的外資銀行占了很大的比例。由于亞洲金融風暴的影響，外資銀行紛紛在1998年初收回房地產貸款，調走大量資金，造成銀根緊縮，利率高企，給香港房地產市場帶來巨大沖擊，部分樓房價格下跌達40%-59%，成交量大幅下跌。整體宏觀經濟環境的惡化，使得香港房地產市場急轉直下。而1997年房地產政策目標的提出，令特區政府因此提供足夠的土地，讓公營及私營機構大量建屋以及出售公營房屋，樓房的供給量大幅上升，也使得樓價節節下滑。以香港島的永久住宅為例，其價格高峰在1997年達到78 640港元/平方米，而至2001年則下降到37 008港元/平方米，與1997年相比，跌幅達到五成多（見表2）。

2002年11月，針對近年不斷下滑、對香港經濟造成沉重壓力的樓市，特區政府一口氣推出了九項房屋政策措施以穩定樓市。這九項房屋政策措施如下：（1）政府停止定期賣地，同時暫停土地儲備表勾地至2003年底，今后新土地只會通過勾地供應;（2）暫停鐵路沿線土地招標，直至2003年底都不會在鐵路沿線上蓋物業;（3）政府將繼續提供出租公屋，但實際數量將按照具體情況逐年調整;（4）政府將停建及停售居屋;（5）政府將繼續通過提供置業貸款，協助有意置業人士在私人市場購買;（6）政府將全面停止由房委會、房屋協會及私人發展商合作的混合發展計劃;（7）政府將終止發售公屋;（8）政府將放寬私樓租務管制;（9）政府將取消兩項防止炒樓的措施，即不再限制私樓內部認購單位數目，以及取消每名買家只可購買一個單位及兩個單位的限制。

香港特區政府對房地產市場的調控著眼于宏觀經濟的穩定，把房地產價格的非正常波動被視為經濟運行不健康的標志。政府穩定了房地產的價格也就是穩定了漂浮不定的香港經濟。

(二)堅持兩條腿走路，發展二元住房模式

香港政府干預房地產市場是從1954年開始，當時在石硤尾大火中有5萬名災民無家可歸，政府不得不出面進行安置。同年香港房屋委員會成立，建立和發展與商品房市場并行的公共經濟房系統。房屋委員會由官員和社會各界人士組成，負責對公共房屋的籌劃、建造、改建、出租和管理等所有事項。1972年，房屋委員會制定了公共房發展規則，耗資54億元；1987年制定了香港公共經濟房的15年發展戰略。現在香港的公共住房包括約19萬個單位的房產權和67余萬個單位的出租公屋。大約有300萬人，占總人數697萬的43%的居民住在政府提供的公屋中，形成房地產市場兩條腿走路的格局，徹底打破了商品房市場的壟斷，讓廣大消費者有了選擇的機會。在1997年的宏觀調控中，政府又一次明確提出公營及私營房屋混合發展。而且商品房市場與經濟公共保障體系是完全不同的運作模式，兩者經營界限分明，采用不同的調控手段。這是香港政府在房地產價格調控中最為成功的因素。

香港的經濟公住房體系，在政府的直接干預中發展。政府對于屬于公住房所需要的土地采取無償撥付和低廉租金的形式給予補貼。2005-2006年的資金支出額達50億元。龐大的政府支出和政策上的優惠使房屋委員會得以有效地推行公共住房計劃。房屋委員會不直接建設和開發，通過招標和合同的形式，將工程項目承包給專業建筑商。承包商必須具有IS09000標準證書，以保證工程質量。委員會通過注冊會員制有效地將這些建筑商納入自己的管理范圍，并與他們建立長期穩定的合作伙伴關系。香港的公屋擴張迅速，每年新增5萬個住宅單位。公共房的價格比私人住宅價格低20%-40%。租金大約占低收入家庭的8%－15%，而私人住房的租金占家庭收入的25%。

(三)找準政府的角色位置，不簡單干預商品房市場

從上文中香港政府對房地產市場的調控可以看出，當房地產市場脫離經濟發展的實際時，政府成為積極參與者，實實在在地為公眾提供廉價房屋，讓消費者在面對高房價而不能擁有住房時有一個適合自己經濟能力的選擇。當市場蕭條，宏觀經濟不景氣，房價快速下跌時，而轉變為以市場為主導，主要靠市場機制來調節房地產市場。與此相應，政府在樓市發展方向上也做出了九十度的轉變，從公營房屋為主導，轉至為私營房屋為主導。政府在對房地產市場進行調控時，不但關注市民的經濟能力與樓價的漲跌，更著眼營造一個健康的、能令市場充分發揮作用的環境。所以政府在整個房地產市場中，既考慮到廣大消費者的利益又考慮到了房地產市場價格波動對宏觀經濟的影響。政府把國家（地區）的功能體現得相當充分，既重視國家（地區）的利益，又不忽視國民（市民）的微觀利益。

商品房市場是以房屋不商品的市場，應按商品交換的規律和游戲規則來運行，以價格信號為導向調節市場供求關系。政府的作用只是建立完善的市場運行機制包括完善信息制度和法律制度來打擊房地產交易中的欺騙行為，保證市場的公平公正。香港政府不為商品房市場的價格波動負責，更不為誰埋單。從1995年到1997年香港房價暴漲，1998年金融危機之后形勢急轉直下，房地產泡沬破滅。市民與政府的心態都很平和，他們都知道房地產市場和其他任何市場一樣，價格的上漲和下跌是再也正常不過的事，投資風險市場，既要分享價格上漲帶來的巨大利潤，也要承擔因價格下跌造成的風險損失。在房地產市場，香港政府緊緊抓住土地供給權，力爭減少土地供給量的變化給市場造成沖擊，政府實行定期公布計劃和拍賣制度。

香港現在盛行“勾地表”制度，即定期（一年）發布計劃出讓土地的清單，由開發商從中“勾”出看中的地塊，提出價格。一旦價格符合政府的要求，便進入公開部標程序，除非有出價更高的競標者，“勾”地開發商將以原價獲得該塊土地。這個制度讓開發商按其發展戰略和對市場需求的估計，來確定自己對土地的需求，政府的角色是提供足夠的土地供應，保持市場平衡有效地運作，并通過土地規劃，引導私人房地產公司，實現其發展目標。

二、香港特區政府控制房地產價格的啟示

(一)房地產市場是一個不完全市場，需要政府及時進行調控

政府對于市場經濟的作用歷來都有許多爭論。 亞當·斯密說政府應扮演守夜人的角色， 作用越小越好。可是，凱恩斯卻主張現實中的市場失靈應由政府干預來代替。接下來哈耶克又再一次強烈反對國家干預，聲稱個人自由高于一切。具體到現實，正如學者高國舫所言，政府的角色定位從來都不能用一個絕對的標準去框定。法國創業投資與英美等發達國家相比 雖然起步稍晚，但卻朝氣蓬勃，最主要的原因正是政府的積極推動和大力支持。

在房地產市場，由于土地資源的稀缺性和壟斷性，市場信息的不完全性等，房地產市場是一個不完全市場，受到很多因素的影響。為了保證其穩定健康地發展，需要政府運用各種經濟政策手段通過各種形式對其進行調控，進而維護社會的穩定性和公平性，保證消費者的利益。同時房地產市場作為國民經濟的重要組成部分，其健康穩定地發展對整個國民經濟的健康穩定發展具有十分重要的意義，這就更需要政府對其進行干預和調控，協調其發展。

房地產市場聯系著鋼鐵、水泥、電解鋁、建材等產業，聯系著國家經濟發展的瓶頸產業能源、電力、運輸、水等行業，其運行健康與否直接關系到整個經濟是否能持續發展。例如北京2003年GDP增長30%以上來自房地產、北京2005年固定資產投資50%以上來自房地產。然而我國政府不但要看到房地產在推動中國GDP增長的重要力量，更要看到商品房價格非理性上漲、金融風險、地方政府扭曲的業績觀以及買不起房屋的百姓。

(二)政府在房地產市場發展中要正確進行角色定位

政府正確的定位應該是：不做運動員，只當裁判員；樹立服務政府的行政理念，提供高效的行政服務；該管的要管好，不該管的堅決不管。實現這樣一個角色定位，關鍵是恪守依法行政、公平行政、透明行政、高效行政的原則。目前中央的宏觀調控政策是積極的，為什么難以奏效？與地方政府的局部利益有關。現在地方政府把房地產價格看成一個地區經濟發展的象征，更重要的是房價高企可以為地方政府、銀行和開發商帶來共同的利益。有的政府部門在巨大利益的誘惑下，也參以房地產開發。或者低價從農民、破產企業手中購置土地，然后再高價出售，成為賣地政府。所以，一定要改革我國土地供給制度。國有土地使用權的出讓，要做到透明行政，各個環節也要接受公眾的監督，減少房地產市場的官商勾結、共同損害公眾利益的現象，減少尋租的空間。

加強我國經濟適用房和廉租房的供給力度，這是政府的責任。政府可直接應用它擁有的土地資源、財力和行政手段，幫助沒有能力租住私人牧業的低收入家庭。設立專門職能機構，資金列入政府預算，由政府主要官員人權負責住房的規劃、工程和租售管理。同時，我國金融機構的國有性質，也增加了它追求利潤，無視風險的勇氣。嚴格控制金融機構對房地產商的貸款力度，防止金融風險，也是政府必須正視的問題。

(三）減少政府對商品房市場的干預，應用經濟手段間接調控

現在的房地產制度是從完全的福利分房體系過渡到完全的商品化體系，沒有形成健全的經濟適用房體系。我國的房地產市場處于發展的初級階段，地產商的欺詐，操縱市場和哄抬價格的行為大行其道。在這種形勢下政府對商品房市場的行政打擊是暫時有效的，但是想用政策的手段在商品房市場推行政府大有作為的經濟廉價房政策是不合實際的幻想，商人的本性決定了他不可能成為無房戶的救世主。政府唯一可行的辦法是盡快建立和健全經濟廉價房體系。

政府對商品房市場的調控更多的是使用信貸、利率和稅收政策，不要進行直接的價格控制，建立良性的市場機制，提供公平、透明的交易環境。減少土地供給對商品房市場的影響，政府要盡力保持清晰可預見的土地供應鏈，不能設立政府賣地目標，影響市場價格的穩定。

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