我國農民合作經濟組織發展困境、成因及對策

摘要：農民專業合作組織的興起對于加快我國農業產業化進程，提高農業的綜合生產能力和增加農民收入方面發揮了非常重要的作用，其發展受到了理論界和實際工作部門的高度關注。然而從總體上看，各地農民專業合作組織的發展現狀并不盡如人意，暴露出了不少問題，這些問題的出現妨礙了合作組織的進一步發展。

關鍵詞：中國;農民合作經濟組織;困境;成因;對策

中圖分類號:F32142 文獻標識碼:B

當前，越來越多的人們認識到：加快我國農業產業化進程和現代化，解決好“三農”問題有兩個關鍵：一是提高農業綜合生產能力，二是持續增加農民收入。解決好這兩個問題都需要提高農民進入市場的組織化程度，都需要大力發展農民合作經濟組織。從目前各國的經驗來看，不同類型的合作社組織已經成為所在國農民最受歡迎的組織方式，是農民應對市場競爭的主要組織手段。以美國為例，農民組織的合作社在農產品產銷一體化經營中占據著重要的地位，美國的農場主80%以上都是各種類型合作社的成員。1995年美國4663個合作社組織的營業額達77266億美元，由合作社營銷的奶制品的市場份額占85%，谷物和花生占到42%以上。在西歐、日本、韓國等發達以及發展中國家和地區，農民合作經濟組織在農業產業一體化經營中也發揮著舉足輕重的作用。

一、 農民合作經濟組織發展的困境

近年來，在農業和農村經濟發展中涌現出一批以專業合作社和專業協會為主要形式的農村新型合作經濟組織，它們在連接生產與市場、保障農民利益、提高農業產業化水平和農民組織化程度方面發揮了顯著的作用。當前，越來越多的人們認識到：相對于農民社區合作組織而言，農民專業合作組織不僅符合世界上大多數國家農業發展的歷史趨勢，而且更是加快我國推進農業產業化進程和現代化的現實選擇。特別是糧食流通體制改革后，產業結構的調整，多種經營的發展，農業競爭力的提高，都必然涉及到農民進入市場的問題。而提高農民組織化程度，發展農民專業合作組織，使農民整體進入市場，無疑是在現有制度框架下最為有效的應對措施。然而，從總體上看，各地農民專業合作組織的發展現狀并不如人意，也暴露出不少問題。

（一）從組織發展看，發展速度較快，但涉及的范圍窄覆蓋面較低

20世紀90年代后期以來，各地農民專業合作組織呈現出較快的發展勢頭，目前的大部分農民專業合作組織都是在這一時期發展起來的。據統計，目前我國運作比較規范的農民合作經濟組織已經超過15萬個。從涉及的領域看，大部分集中在種養業，加工運輸業所占比重小，基本停留在初級農產品的銷售領域，在農民合作經濟組織中，種植業占40%，養殖業占27%，加工運輸業占18%，其它行業占15%；從組建的地域范圍來看，鄉鎮范圍內組建的占84%，縣級范圍內組建的占10%；跨縣組建的只有6%；從參與的農戶總數來看，全國參與的農戶總數為2 363萬戶，只占全國農戶總數的98%。

（二）從產業分布看，以種養業居多

就產品特性而言，農民專業合作組織通常率先興起于農產品商品率較高、農業剩余較多、市場風險較大、單個農戶博弈弱勢明顯的情況下。同時，興起于具有較明顯的季節性或時間約束、易損性較強的農產品領域內，以及規模經濟較顯著、專業化程度較高的專業領域。因為種養業的商品率較高，農戶承擔的風險較大，因而合作的需求動機較強。而從事加工和運輸的專業組織較少，這說明農民專業合作組織的分布更多的停留在初級產品上，在加工業上合作較少，這主要由于加工業對資金、設備、技術等要求較高，同時也說明農民對農產品加工方面的需求還不是很強烈。

（三）從組織創建看，其他力量介入的較多，農民自己組建的較少

農民專業合作組織的創建或者依托于供銷社，或者依托于農業部門或政府其他部門，或者依托于企業，或者不同依托同時存在。每一種依托的介入都有其特定的利益動機，這在一定程度上影響農民專業合作組織與農戶之間的聯系度的疏密以及組織生命力的強弱。

完全由農民自己組建的，沒有任何外界力量的介入的合作經濟組織較少，多數以股份形式組建。

（四）從農戶分布看，區域跨度較小

專業合作組織較多的集中在鄉的范圍內，說明傳統的區域界限尚未打破，它依然是農民專業合作組織發展的潛在制約因素之一。專業合作組織發展的區域性，也在一定程度上反映其帶動性還不是很強，其示范性及輻射性還局限在原有的行政區域內。

（五）規模不大，經濟實力較弱

目前全市農民專業合作經濟組織普遍規模太小，自身經濟實力不強，經營規模、管理水平、加工能力、運輸手段、交易方式等以及從業人員文化素質都還不能適應現代市場的要求，工作手段落后，掌握信息的面和量較小，不同程度制約了自身的發展。

（六）運作機制不完善

農民專業合作組織的注冊登記不夠規范， 多數沒有登記，法人資格不確定。大部分合作經濟組織沒有規范的章程，有章程的也沒有嚴格按章程辦事。合作組織的機構不健全，沒有按要求設立董事會、理事會、監事會等組織機構，組織不規范，制度不健全，缺乏有效地監督機制加上成員素質低，市場意識淡薄，導致有的專業合作經濟組織雖然成立，但只限于掛牌，在農業生產中沒有真正發揮作用。

多數農民專業合作經濟組織沒有興辦實體，以低成本的技術、信息服務為主，提供加工、運銷、儲藏服務的很少，吸引力和凝聚力不強。組織與成員(會)的利益關系還不夠緊密，基本上處于松散狀態，對農民的帶動作用不明顯，組織處于隨機性運作狀態。

（七）從資金來源看，主要以農民自籌資金和各種混合形式的出資為主

專業合作組織的資金來源的主要狀況，既說明了當前農民專業合作組織的發展主要受到農民自有資金規模的制約，同時也預示著混合出資所組成的合作組織因其資金構成的復雜性，將導致其穩定性的減弱，其發展將受到更多的內外因素的制約。

二、農民合作組織發展困境的成因

（一）農民合作組織法律地位不明確

農民專業合作組織作為“民辦、民管、民受益”的專業合作組織，其法律地位沒有被明確，在法人登記、征繳賦稅等方面缺乏必要的法律依據，這不僅給其經營活動帶來種種不便，而且使其合法權益難以得到保護。就法人登記方面，合作組織具有法人地位是勿庸置疑的，但究竟是按企業法人還是按社團法人對待，至今還沒有明確的法律界定，這使得其在登記受阻后，不得不走迂回的道路。目前，我國的農民合作經濟組織一部分作為企業法人在工商部門登記，一部分作為社團法人在民政部門登記，其余很多還沒有核準登記，從而不具有法律地位。世界上大多數國家都有完備的合作組織的法律法規，對農業合作組織通常是以合作社法人對待，并在注冊稅收等方面給予優惠。而我國還沒有一部有關農民合作組織的法律，組織難以依法成立、運行。而且，由于缺乏必要的法律保障，在既定的制度框架下，合作經濟組織往往會尋求政府或其它社會力量的保護，其獨立性會受到影響。從根本上說，合作組織的法律地位得不到解決，發展就難以步入正軌。

（二）多頭管理

作為一種政府主導性制度創新，專業合作組織從一開始就與各級政府部門發生了十分復雜的關系，與西方國家以寬松的政策環境鼓勵和支持合作組織的發展不同，我國各級政府更多地采取行政介入方式。一方面，農委、科協、農機站、供銷社等職能部門和實體往往通過興辦合作組織以有效行使其職責；另一方面，組織也通過依托或掛靠這些部門尋求庇護和支持。其實，由于我國農村社會經濟發展的歷史現實，行政組織的介入也是正常的，關鍵是政府部門對自己在合作組織創建和發展過程中的角色定位和介入方式把握不準，存在對政府角色定位不適當的問題。如在扶持過程中行政介入過多，力度過大，在管理上沒有充分尊重農民的意愿，從而事與愿違；或者因精力有限，政府牽頭組建后就無暇顧及，使組織處于松散狀態，難以發揮應有的作用；或者是不管不顧，任其自生自滅。多部門參與合作社的管理，體制不順，事權不明，農民不能真正享受到民主管理的權利。

（三）組織化程度不高，帶動力不強

目前，我國農民專業合作組織規模普遍較小，地區間差距較大，發展不平衡，科技含量低，輻射帶動能力不強。由于自身實力不強，導致服務功能較弱，有的合作組織僅起到單一的生產合作作用，對會員的服務僅停留在技術指導、生產資料的供應、簽訂定單和提供信息等低層次服務上，龍頭企業、生產基地和農戶之間還沒有形成一種真正的利益共同體，多數是一種產品的買賣關系，難以形成產供銷一體化的經營格局，無法按照國家產品質量標準組織生產和參與市場競爭。

（四）組織機構不健全、管理不規范

農民合作經濟組織沒有設立財務管理和監事機構，缺乏有效的監督機制；制度不健全，缺乏明確的管理制度，如成員大會的召開、議事規則、財務管理和利潤分配等制度。經營決策中少數人（大戶）控制，主要是少量核心會員，他們都是村里的能人或精英，能夠在利益聯結機制下參與合作組織的運作并分享利益；聯系會員對合作組織的參與程度極低，而大量的聯系會員常因為所在村組或鄉鎮被納入某一項目區或生產基地而被動地參與進來，與組織并不存在實質上的利益聯系。此外，合作組織內部運行不規范，農戶參與度過低。因為會員很少參與決策和管理，加上大部分合作經濟組織的經濟效益不好，未實行二次利潤分配，導致許多人不關心組織的發展，合作意識不強，難以形成真正的利益共同體。

（五）會員的綜合素質較低，人才缺乏

成員的素質及結構在很大程度上影響著組織的創建水平和發展水平。作為介于市場和科層之間的制度安排，盡管合作組織強調“民管”原則，但還是存在著關鍵成員與普通成員之分，這些關鍵成員無論是在最初的制度的制訂還是日常的管理和決策中都有突出的影響力。因此這些成員的素質、水平甚至個性都直接影響到合作組織的創建和發展?，F階段合作組織中的農民帶頭人大多綜合素質不高，適應市場經濟的意識和能力不強，既懂技術又會管理、市場開拓能力強的復合型人才更是缺乏，使合作組織對政府部門的依賴性增強，制約了合作經濟組織的創新和進一步發展。因此，有學者認為，合作社建立的可能性不會直接轉化為現實性，沒有合作社企業家就不會有合作社（國魯來，2001）。

（六）資金短缺，信息服務手段落后，使組織缺乏持續發展的后勁

在很多地區，組織發展的最大瓶頸就是資金匱乏。因為組織的法律地位還沒有確立， 無法順利得到信貸支持，大多數組織的運作資金來源比較單一，主要靠農民自籌。合作組織的信息來源和傳遞主要依靠當地政府和農業部門，沒有先進的信息傳遞手段，只能靠電話和報紙了解，信息反應慢，影響產品交易的時效性。

三、 促進農民合作組織健康發展的對策

（一）加快制訂相關法律，營造良好的外部環境

合作組織的健康發展離不開法律的支撐和保障，因此，要盡快制定相關法律，如《農民專業合作組織促進法》等。在目前國家正式法律未制訂的情況下，要盡快出臺有關發展扶持政策的暫行辦法，各地可根據合作組織發展的具體情況制訂地方性政策法規，為合作組織的發展創造寬松的外部環境。主要明確：農民合作組織的法人地位及注冊登記機關；對審批、注冊的扶持措施；稅收扶持；財政、信貸支持；用地、用水、用電上的支持；交通運輸上的扶持；管理體制的理順和主管部門等。

（二）堅持民辦性質，減少行政干預

加強政府對農民專業合作經濟組織的宏觀管理和自我管理，進一步明確農民專業合作經濟組織的業務指導部門，促進其健康發展，真正使其成為“民辦、民管、民受益”的新型農民合作經濟組織。政府對自身角色要正確定位，對合作組織既要推動又不強迫，扶持而不干預，參與而不包辦。各級政府和有關部門要切實轉變職能， 為農民專業合作經濟組織提供優質的服務，引導、幫助支持各種農民專業合作經濟組織的建立。協調組織與各方面的關系，搞好信息服務和標準化建設，為農民提供及時、可靠的科技、經濟和市場信息，幫助建立健全一些企業管理的制度。在幫助引進資金與人才的同時，要著重培養一批“懂技術、善經營、會管理”的帶頭人和對農民進行必要的素質培訓，提高農業中介服務組織的自我完善、自我管理、自我發展的能力。要進一步建立和完善農業社會化服務體系，改造和整合傳統的服務設施和服務網絡，進一步拓展服務領域和服務內容。政府可以采取經濟手段進行適當的支持與調控，但不能代替合作組織決策，不任命其負責人。使合作組織的發展體制順暢，事權明確。

（三）建立和完善多種形式的合作經濟組織，典型示范，加快發展

農民專業合作經濟組織的興起，是一項探索性的工作。從抓典型入手，靠典型引路，是在市場經濟條件下發展農民專業合作經濟組織的有效手段。按照“可看、可學、有效益”原則，圍繞本地區農業的重點和特色產業，有意識地創建或完善一批專業合作組織。各地區要選擇一些產業特色明顯、有一定工作基礎的合作經濟組織進行試點示范，制訂規范章程、完善運行機制、強化民主管理和利益分配制度，不斷總結經驗，積極加以宣傳和推廣，帶動更多的農民走向聯合和合作。對現有的專業合作經濟組織要在分析研究的基礎上，加以分類指導，可以將同一地區不同類型的專業合作組織聯合起來，成立橫向的合作組織，增加產品品種和數量，擴大合作組織的規模，或將不同地區共性較強的專業合作組織聯合起來建立按產品類別的專業合作組織，使合作組織的服務向縱深發展，提高產品的技術含量和增值能力，促進我國農產品從國內市場走向國際市場。

（四）健全內部機構，加強內部管理

農民合作組織要建立健全“三會三部”的內部機構，即成員（代表）大會、理事會、監事會、財務部、技術部、營銷部。成員（代表）大會為最高權利機構，由成員直接選舉產生；理事會為執行機構，由成員（代表）大會選舉產生；監事會為檢察機構，由成員（代表）大會選舉產生，理事和其他管理人員及其直系親屬不得兼任或擔任；三部為理事會下設機構，負責具體業務，其成員由理事會研究決定。

合作組織應建立健全各項規章制度，加強組織的內部管理。如財務管理制度、成員管理制度、決算分配制度、民主管理制度等。財務管理制度應對借支的審批、費用開支、票據管理、帳目的登記與核對等方面做出嚴格的規定，以嚴肅財經紀律；成員管理制度應對成員加入的條件和程序、入社退社的時間及債權債務的處理、享受的權利與義務、違背章程和規定的處罰、股權的轉讓等進行規范；決算分配制度應對公積金、公益金、風險保證金的提取比例、社員分配的比例、分配的時間及兌現的方式做出具體規定；民主管理制度應對重大問題的決策、生產經營的情況、財務收支情況等廣泛地聽取會員的意見，要保證在關系到組織的生存與發展的重大問題上成員的知情權和發言權，并對組織機構進行監督，以維護成員的合法權益，促進合作組織規范管理。

（五）加強培訓，提高成員的綜合素質

農民專業合作組織作為市場經濟中的新事物，其創建、運營和發展不同于一般企業，而農民通常都缺乏有關合作經濟組織的知識，對其認識需要一個過程，而培訓是加深認識的重要手段。政府部門要對合作組織的負責人和組織成員分期分批進行培訓。培訓的內容包括合作組織的性質、作用和功能、創建的方式、組織的管理和業務的開展等，通過培訓培養出一批有合作思想又懂得指導組織發展的領導干部和具體管理組織的負責人和參與合作的農戶。通過他們的切身體驗和傳播，使更多的基層干部和農民了解什么是專業合作組織，為什么要興辦以及怎樣辦好合作組織。

（六）加大政策扶持力度，形成滿足合作組織發展的資金投入體系

農民專業合作組織是新生事物，還處于探索階段，需要積極引導和扶持。政府部門在財政支付、稅收、信貸等方面，扶持農村新型合作經濟組織的發展壯大。農村合作經濟組織要發展社員股金，吸納供銷社和其它涉農組織的投入，積極爭取銀行貸款，爭取財政支農資金和農業發展銀行的項目資金，不斷提高合作組織自身的積累能力和水平，形成滿足合作組織發展需要的資金投入體系，保證合作經濟組織可持續發展。

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