上海市Ｒ＆Ｄ資源投入分析及相關政策建議

摘要：對上海市的RD投入情況與國際上的主要發達國家的RD投入情況進行了對比分析，發現目前上海市的RD投入強度的增長趨勢和國際RD強度的增長的一般規律基本相符，但投入水平仍處于相對落后的狀態。針對這一狀況，對如何提高上海市的RD投入水平提出了相應的政策建議。

關鍵詞：RD投入;RD強度;政策建議

中圖分類號：F1243 文獻標識碼:A

文章編號：1001-148X（2007）06-0083-04

現代經濟理論認為科技進步已經成為經濟增長的內生動力，而增加 R＆D的投入是這種內生動力的源泉。國內外大量研究表明政府對企業R＆D投入的資助政策會刺激其研發活動的開展，從而增強企業的創新能力。運用RD指標體系分析國家（區域）科技競爭力及經濟發展潛力，并進一步作為制定國家（地區）科技和經濟發展戰略的重要參考依據，已經在國家社會越來越多國家得到廣泛采用。對上海市RD投入進行分析，有利于其鞏固已取得的成績，針對性地解決存在問題，對上海市保持良好的科技進步態勢，以及“科教興市”戰略的實施以及戰略目標的實現奠定堅實基礎，也為其他省市的RD投入決策提供參考。 

一、各國RD資源投入的一般分析

經合組織（OECD）曾按照RD投入情況將其成員國分為研發大國、研發中等國、研發小國和研發弱國四類。經合組織成員國基本包含了國際社會中主要的發達國家和新型工業化國家，考察這些國家RD投入發展的歷史規律，對我們制定相應的科技政策有較好的參考價值。筆者研究選取的比較對象主要是經合組織確定的研發大國。 

聯合國教科文組織在1971年出版的《科學應用與發展》中把各國工業化發展的過程分為四個階段：工業化前階段、工業化第一階段、工業化第二階段和工業化后階段。

從國際上主要發達國家和新型工業化國家來看，各國經歷工業化發展階段的時間是不一致的，但處于同一發展階段的國家其RD資金投入的規模和結構卻有較大的相似性，呈現一定的規律性。表1、2、3給出了不同發展階段各國的RD投入的規模和結構。

在工業化第一階段，政府占據投入結構的絕對主體地位。在主要發達國家（除日本外）的RD資金投入中，政府資金投入比例都在50%以上或接近50%。由于政府大規模的資金投入，形成了強有力的先導作用(見表1)。 

在工業化的第二個階段，各國根據本國國情對經濟發展戰略進行了調整。從投入結構看，美國在這個階段政府RD經費投入增加，在總投入中的比例上升，達到60%以上。而聯邦德國、英國則顯示政府投入的比例下降。這一時期，已經出現了從政府主導型向企業主導型過渡的趨勢，各研發大國政府投入在其投入結構中的主體位置多略有下降。從投入強度看，各國的RD的投入強度一般為15%-25%；（見表2）。

進入工業化后階段，從投入結構看，政府RD資金投入的比例出現明顯下降。該階段末期，政府RD投入所占比例大多在1/3以下，說明RD投入模式已經完成了從過渡模式到企業主導的模式的轉變。工業后階段RD的投入強度大致范圍在20%-30%（見表3）。

以上所述清晰地描述了發達國家RD投入模式的變遷軌跡：在工業化的第一階段，RD經費的投入在GDP中的比重，一般在1.5%左右，政府在投入總量和比例上作為主導。在這一階段，企業投入的RD資金十分有限，政府作為RD投入主體，引導和支持企業的RD活動，有助于企業快速成長，也有利于國家的工業化推進。進入工業化發展的第二階段，各國對RD經費的投入繼續增大，從總的投入規模上看，RD資金的投入一般都占GDP的20%左右，但在增長的速度上有所減緩。［1］ 這個時期，雖然政府的總量投入還在增加，但相對投入比例下降；而企業作為投入主體的基礎并沒有完全形成。進入工業化后階段，主要發達國家RD資金投入占GDP的比例達到或接近3%，企業作為投入主體的環境和能力都得到了根本的改善，特別是以大跨國公司為核心的RD集群的發展，使發達國家的RD活動的總量和質量都有了明顯提高，隨著工業化水平的提高，由政府主導的投入模式已無法滿足企業技術創新的需求。企業RD投入已成為其競爭與戰略發展的重要組成部分，政府主導演變為企業主導型模式就成為必然。

二、上海市RD資源投入分析

20世紀后期，我國逐漸開始仿效國際慣例，運用RD指標分析國家（或區域）科技競爭力及經濟發展潛力。2000年全國全社會RD資源清查，第一次將調查覆蓋至全社會，在指標統計方面實現我國RD統計與國際規范的全面接軌，上海市也從那時開始逐漸完善了RD的統計工作，表4給出了上海市主要年份RD資源投入情況。

目前，現有的政府RD數據很少，經常用于分析的指標常常是從財政科技撥款看政府對科技的投入，但是，這兩個指標內涵并不一致，數據值也存在較大差異。2000年全社會RD數據清查，對政府RD數據進行了重點調查，獲得了比較明確的政府RD數據，以及政府RD占財政科技撥款的比例。但是，由于RD統計與現行財政預算的口徑并不一致，在分離政府RD經費支出時，存在操作上的困難，不易獲得準確的政府RD經費支出數據。尤其是從政府財政支出中分離出地方財政支出幾乎是不可能，因此下表中的財政支出是中央政府和地方政府支出總和。表2是政府資金①與R＆D經費總支出經費支出情況。

從增長趨勢看，上海市的RD資源投入基本符合典型發達國家和新興國家的RD強度增長趨勢（如圖1所示），即從總的趨勢看RD強度的發展軌跡是一條類'S'曲線（亦稱邏輯斯蒂曲線（logistic curve）。［2］從表5可以看出，上海市2000-2003年R＆D經費總支出中的政府資金所占比重逐年降低，到2002年政府投入比重為26.07%，而企業資金穩步提高，企業投入主體地位一直保持，2002年，企業RD投入仍然占全社會RD的45.36%。企業已經成為R＆D的中堅力量，國外資金的比重逐年提高，國外資金來源的快速增長十分可喜。 根據三個產業之間的比重，人均國民生產總值、高新技術產業發展狀況和科技投資的重點，上海目前大體處于工業化的第三階段的初期。但上海市RD活動中政府資金占GDP的比重最近三年接近和達到發達國家20世紀80年代的水平，上海市的RD投入水平滯后經濟發展水平幾乎一個階段。因此，上海市要想加快科技經濟發展，必須加大研發投入力度。

三、 提高RD投入的相關政策建議

從上面的分析可知，上海市的RD增長趨勢和國際一般規律相符，但是投入水平與上海市的經濟發展水平不相適應。政府對R＆D的資助目前還處于較低的水平。這種低水平的RD投入難以滿足上海市科技經濟跨越式的發展。因此，繼續加大對RD的投入勢在必行。 

(一) 加大政府引導RD投入的力度 

必須特別強調，即使一國或一個地區政府RD投入比重很高，但并沒有形成全社會RD投入多元化集聚的新機制，依然可能會使社會科技投入規模嚴重偏低。社會其它行為主體對科技投入需求還是十分低下，社會科技創新資源仍很短缺；只有當財政科技投入成為政府引導科技投入的重要杠桿時，財政科技投入才成為政府引導科技投入的有機組成部分，成為政府引導社會科技投入的內在變量。發達國家都不約而同地提高社會RD投入( 而不單是財政RD投入)占國內生產總值中的比重就是一個證明。

要做到這一點需要全社會的力量，除了財政科技撥款外，必須形成多渠道、全方位的科技投資局面。應該通過制定相應的稅收、金融、信貸等政策機制來調動工業界，科研院所等民間部門投資的積極性，逐步建立起國家、工業界、科研院所等多元的投資格局。

另外，要設立能夠全面反映科技投入以及RD投入情況的科目，引導全社會重視對RD活動的投入。主要進行兩方面的改革，其一，從宏觀思路上，實施以部門預算分類和功能分類相結合的預算科目，在具體操作中仿照會計科目設置，建立起能夠反映科技投入總量以及政府RD投入總量的預算科目。其二，在企業財務報表中，仿照國際經驗，更明顯反映出RD對企業業績的貢獻，推動企業加大對RD的投入。

（二）發掘新的政府支持RD投入途徑，利用政府采購等多種手段引導推動RD投入向現實生產力的轉化

中國已經加入WTO，根據WTO的有關規定，政府對企業RD的資助受到限制。在WTO關于“補貼和補償措施的協議”中規定，政府對“工業研究活動”的支持不得超過75%，對“競爭前開發活動”的支持不得超過50%，不允許對企業的研究開發活動以及高校中企業委托的合同研究給以支持（上述規定對人均收入1 000美元以下的發展中國家可以有所松動）。積極發掘政府支持研發活動的新途徑已經刻不容緩。

通過政府購買，對推動RD投入向現實生產力的轉化有積極的作用，能有效地保護社會科技投入的需求和熱情。例如，在歷史上，美國為扶持起高技術企業發展，高技術產品的早期階段市場基本上是由政府采購培育的。美國硅谷的迅速崛起與美國的政府購買所形成的對電子產品、導彈產品、計算機產品等的需求創造是密不可分的。從現實看，20世紀70年代以來世界通信產業的高速增長與政府購買政策也是互為因果的。計算機產品是這方面的典型，在計算機產品發展的初期，正是國家特別是政府有關部門的科技需求、商業需求、管理需求、國防需求和軍事需求等所形成的政府購買有力地拉動了計算機產品的市場化，進而縮短了計算機產品走向家庭化周期。

政府應在國際協議允許范圍內，運用各種政府采購手段對企業研發活動給予支持。通過前采購對企業的研發投人進行宏觀引導，通過后采購為企業科技成果產業化創造一個穩定的市場空間，降低新產品進人市場的風險，進而推動企業對新技術、新工藝和新產品的研發。 

（三）繼續完善科技稅收激勵政策體系，提高企業的RD投入 

在財政科技投入資助領域內，除了政府的直接財政撥款，很大一部分是通過減免稅收等方式進行間接資助的。因此，需要進一步完善關注科技稅收激勵體系以促進創新，并提高科技投入的績效。

很多國家都制定了多種支持企業增加研發投入的稅收激勵政策，如企業研發投入的稅前抵免、創業投資機構的資本利得稅減免、高新技術產業所得稅減免等，對企業增加研發投入起到了積極的推動作用。甚至有的國家為鼓勵企業從事科技研發和使用國產技術，還開征了技術開發專項稅。早在1986年，印度政府就積極鼓勵企業界從事技術研發和使用國產技術，政府制定的《關于征收研究與開發稅的條例》中規定，對企業界引進國外技術征收占引進費用5%的稅，并用這項稅收建立創業投資基金，通過印度工業發展銀行資助國內企業從事國內科技成果轉化和引進技術的消化吸收活動。到1994年，印度財政部將這部分稅收劃歸科技部支配，用以創建技術開發和應用基金，促進和加速國產技術的開發和應用。上海市可借鑒國外的成功經驗，進一步完善科技稅收激勵政策體系。

在實際的稅收優惠操作中，首先，稅收政策要有重點，分層次，區別行業對待。對符合國家產業重點發展的高新技術領域，必須充分予以支持，但支持的幅度要適宜。不能因為稅收政策的支持而限制市場機制的作用，破壞市場對科技發展的基礎性作用，不能使被支持者產生某種依賴性和特權思想。其次，稅收優惠政策的制定要注重科技創新、知識擴散、應用開發以及產業化等各環節的整體協調。注意把科技稅收優惠著力點適度前移；更多地著眼于對企業或科研機構實際科研項目投入的鼓勵；在手段上，技術發展不同階段的科技稅收優惠政策方式也不應相同；在優惠對象上，要注意WTO的相關規定。

（四）明確投入重點，調整投入方向

各地的情況、發展戰略不同， 政府所支持的研發優先發展領域也就有所不同。隨著科技不斷向深度和廣度發展， 任何國家和地區都無力對所有的科研領域投入巨大的人力和物力。正如美國總統科技顧問馬伯格所說：科研經費的“缺口”總是存在的， 無論何時， 機遇總是超越資源， 這是不可避免的現實。因此， 根據各國國情選擇重點， 實施有所為有所不為的戰略， 是各國政府的共識。上海市也應該選擇適合于上海國情的， 對提高城市競爭力具有戰略意義的尖端或基礎研究進行重點支持。

政府財政科技投入在科技活動中主要應該起引導、啟動、扶持等基礎性作用，財政科技經費應主要用于基礎研究、戰略高技術以及衛生與健康、資源與環境、農業等公共領域，用于支撐創新活動的科技基礎設施的建設。增強整個科技活動的知識源；對影響面大、帶動性強的科技創新基地和基礎設施進行長期投資，培育全市科技發展的增長點；對企業技術開發中的重點項目提供啟動經費，促進新知識、新技術向新產品的轉換。要研究制定相應的科技資源配置規劃，在保證面上工作經費的同時，集中經費，有計劃、有步驟地辦成事關經濟和社會發展全局的科技大事。要逐步提高基礎研究經費的投入比例，加強對公益類科研機構的支持力度，加大對科技基礎設施的投入，以穩定一支服務于國家目標和公眾要求的公益性研究隊伍，改善科技創新的社會環境。

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