定點采購存在的問題與對策分析

摘要：“定點采購”方式在全國各地使用的比較普遍，將其作為政府采購的一種重要補充形式，也很有適用價值。本文分析了定點采購中存在的一些亟待解決的突出問題，并提出了“二次競爭”機制、“采購卡”約束機制、“背靠背”評審機制等切實可行的對策，對定點采購的規范運作提供了思路。

關鍵詞：政府采購；定點采購；機制

中圖分類號：F253.2文獻標識碼：A

文章編號：1002-3100(2007)06-0183-03

Abstract: The“fixed-supplier purchase”， an important complement of government purchase，is used for generally everywhere in the whole country and displays its value. After analyzing the main problems of“fixed-supplier purchase”， this article points out“second competition”mechanism，“purchase-card”mechanism，“back to back”mechanism. These provide some new ideas to the canonical progress of“fixed-supplier purchase”.

Key words: government purchase; fixed-supplier purchase; mechanism

1定點采購存在的主要問題

由于“定點采購”是大家在實際工作中邊實踐、邊探索、邊總結出來的一種采購方式，沒有現成的操作管理制度，因而很容易被一些不法分子所利用，從而滋生出各種各樣的舞弊行為或隱性腐敗問題，既影響了定點采購的效果，又損害了政府采購的形象，突出地表現在以下幾個方面。

1.1尋租問題嚴重

政府采購中采購人是采購業務的具體經辦人，從采購物品的確定、供應商的選擇到采購過程的具體實施都在掌握之中，其手中的權力備受定點供應商的青睞；監管機構是采購活動的“裁判員”，對采購結果有著舉足輕重的作用，不良供應商總是窺視監管人員手中緊握的“裁判權”，盤算著如何為己所用。在交易之外，供應商以回扣、促銷費、宣傳費、勞務費、報銷各種費用、提供鏡內外旅游等各種名義直接或間接給付采購各環節人員以現金、實物、購物卡、有價證券和其他利益，使采購成為腐敗的又一大“溫床”。

1.2變相壟斷經營，缺乏競爭

第一，在采購的實踐中，定點供應商的確定往往是在本行政區域內，這必然導致定點單位與采購單位和政府有著這樣或者那樣的聯系，定點單位之間也存在著難以割舍的關系，為采購人與定點單位之間及其定點單位之間的串通、勾結提供了便利；第二，在具體操作中，一些領導通過延長定點簽約期限甚至于使用長期定點的辦法，變相造成獨家供應的局面，或者采取減少定點單位數量的方法，使定點單位之間避免競爭甚至相互合作，直接形成壟斷經營。

1.3采購人員混亂，監督不力

第一，在定點采購中，很多項目的實施從頭到尾都是由一個人來具體負責的，效果可想而知。第二，采購單位經辦人利用瞞報、欺報等手段，與定點單位勾結，弄虛作假，騙取報銷憑證，中飽私囊。第三，經辦人或者不具有資格的政府工作人員可以隨意購買不屬于定點范圍內的物品，簽單時照樣簽上定點物品，定點單位本來就是追求利益最大化的集團，肯定樂于應付采購人的需求，想要借供應商的力量將不具采購資格的人員拒之門外只是一種理想，這無形當中也擴大了“定點采購范圍”，給定點單位贏得了更大利益空間，所謂制度上的控制在此已顯得蒼白無力。

1.4采購資金的結算存在制度缺陷

在定點采購中，存在財政集中支付與采購單位自行支付兩種支付方式，而這兩種支付方式都存在著缺陷。首先，集中支付一般要經過一段時間后才能結算，從程序上說就給某些人留下了暗箱操作、腐敗的時間和空間。其次，在集中支付的情況下，財政部門也是監督部門，這時它有相當大的審核的權利，可以直接繞過采購部門而直接進行所謂的對供應商的監管，伸手太遠，失去了工作本分。再次，采購單位自行支付使財政部門對定點單位的監管力度大為下降。最后，眾多的采購資金分散在各采購人的賬面上，使財政資金喪失了被集中利用的機會，從而又降低了資金的使用效率。

2解決問題的幾點措施

2.1擴大“點”的范圍，以“點”帶“面”，打破壟斷

《政府采購法》規定，招標采購供應商必須達到三家以上，而目的就是為了讓供應商之間展開充分的競爭。同樣的道理，在定點采購中“點”定少了，在供應商本地化的情況下更有可能形成壟斷，沒有競爭性可言。實踐表明，定點單位的數量少了，不僅不利于引起相互之間的競爭意識，反而會使少數定點單位包攬了有關采購項目的供給，形成了獨家經營的變相壟斷行為，從而不但排斥了正常市場競爭機制的引入，還會滋生出各種各樣的腐敗行為，等等。為此，必須要區別不同的定點采購項目，根據地區供應商的分布情況等，分別選定出多少不等的定點單位，這樣，既能體現出定點采購活動的優越性，又能激發起定點單位的積極性，從而達到了采購與供應雙方共贏的目的。

2.1.1打破區域的限制，采取“走出去”的策略。我們知道，在長期的政府活動中，政府部門與本地企業之間存在著微妙的關系，有的甚至是互利的關系，在采購中難免會出現問題，因此，在選擇點的時候，我們必須將視角擴大，不局限于本行政區域，將外地有實力的供應商納入到點的范圍中來，這樣既有利于提高采購部門、監督部門工作的透明性和公正性，也加大尋租的成本，降低尋租行為帶來的不利影響；同時，也能夠加強外地供應商和本地供應商之間的競爭和相互監督，為供應商之間的勾結、串通設置門檻。

2.1.2增加點的數量，擴大競爭主體。制定《政府采購法》的目的是為了約束政府采購各方的行為，提高采購的效率。充分的競爭是實現這一目的的有效手段。然而，如果參與競爭的供應商的數量不夠多，就會導致法律規定的競爭機制流于形式，難以發揮它應有的作用。因此，在定點采購中必須將更多的供應商吸引進來，既擴大競爭，又拓展采購部門的可選擇性。

2.2實行“二次競爭”機制

《政府采購法》中只規定了五種采購方式，現行的定點采購不是一種采購方式，而是通過招標等規范方式確定供應商后的具體操作形式。在定點采購的前期階段，主要是制定集中采購目錄時，明確規定達到何等數額的采購項目必須公開招標，其他沒有達到招標標準的實行什么樣的采購方式應該由執行機關按法律的要求運作。在這一階段中，往往通過公開招標，使采購工作保持最大的競爭環境，應該稱之為“一次”競爭，但是在確定了“點”之后，由于法律的不完善使采購的進一步開展變得模糊起來，圖謀不軌者占盡漏洞，損壞國家利益。為了有效制約定點采購，我們可以考慮建立“二次競爭”的模式，對大宗的定點采購業務通過再競爭的方式采購，將采購部門對定點供應商的自主選擇性控制在一定限度內，以激發定點單位的再競爭意識。為了有效地“打破”定點單位變相壟斷采購項目的念頭，可將大宗的定點采購業務再次在定點單位之間進行競爭采購，使定點單位能夠清醒地認識到獲得了定點采購資格并不一定就獲得了定點采購的業務，從而使他們提高了憂患意識，促使他們進一步增強競爭能力，提高服務質量。在具體的實施過程中，制定集中采購目錄時可對一次性結算價格超過一定限額標準的大宗定點采購業務，規定由政府采購中心組織各個定點供應商，通過再次競價采購的辦法，擇優確定最終承辦的“定點”供應商，這樣就會極大地提高定點單位的再競爭意識。

2.3建立“背靠背”評審機制

在定點采購中，采購物品一般都是經常性的零星、分散消費物品，鑒于招標采購的高成本，因此除了很少一部分商品可以采用招標采購外，定點詢價、邀請招標、競爭性談判也就成了定點采購“二次競爭”中主要采購方式。要利用上述幾種采購方式就要建立詢價小組、競爭性談判小組等，這些小組一般由采購單位代表、集中采購機構代表、有關專家等三方面人員組成，成員人數為三人以上的單數，其中專家人數應占三分之二以上?！墩少徳u審專家管理辦法》第五條規定評審專家應當通過政府采購專家庫進行管理。各級財政部門可以根據本地區實際和資源整合要求，統一建立政府采購專家庫，也可以借助采購人、采購代理機構已有的專家資源建庫。小組主要負責對各供應商提供的報價按照詢價書、招標書等的規定進行獨立評價，但是在采購中，由于《辦法》中專家的分級管理的規定和采購單位代表的參與，特別是在有些時候專家都是被“指定”的，與政府采購改革“采購、使用、支付”三分離的目標不符，這就難以保證評審過程真正的公平、公開、公正。為了解決這個問題，我們必須將專家納入到國家統一管理的范疇，“統一條件，統一管理，資源共享，隨機選取、管用分離”：第一，建立專家組數據庫，在全國范圍內收集專家成員；第二，專家組的成員從數據庫中隨機選擇，減少“本地”專家，杜絕“指定”專家的現象，也防止定點單位與專家的不正當關系帶來的負面影響；第三，每次采購任務完成后即解散，有新的采購任務時重新組建，曾經參與過一個采購階段任務的不能再參加另外的階段，比如參加過詢價階段的專家就不能參加驗收階段的專家組，防止“先入為主”，即“階段成員背靠背”；第四，將采購單位代表從小組的組成人員中去除，使采購單位與小組成員分離，減少采購單位對小組的控制和影響，即“采用人員背靠背”；第五，可以采取召開電視電話會議的形式進行，進一步減少采購人員與小組成員的接觸，做到“物理”隔絕，保證采購評審的有序進行。

2.4完善“采購卡”約束機制。

在政府采購的實踐中，為了制約采購人員越權采購和非采購人員濫用職權介入采購的情況，一些單位建立“采購證”制度，將“采購證”作為憑證識別采購人，未持“采購證”采購的，定點供應商可拒絕其享有政府采購價格。但事實上，定點單位追求利益的動機使這種制度應有的作用發揮得不明顯，定點單位無證放貨或者采購人超越采購證的權限的現象經常發生。由此看來，單靠采購單位或者定點單位自覺遵守規則是不可能的，我們一定要引入外部制約機制，而建立和完善“采購卡”機制是實現這一目標的有效途徑。首先，開發定點采購管理信息系統，建立基礎數據庫，連接采購單位、定點單位和財務部門，系統只完成對定點采購的信息流的監督和管理，采購人員采購時必須持“采購卡”，采購完成以后在定點單位刷卡，此時信息系統將商品、數量、供應商的基礎采購數據傳輸到數據庫，財務部門對采購結果進行評價與監督，完成采購。對于沒有刷卡的采購商品，財務部門將不予支付。當系統完善以后，將銀行納入到系統當中，定點采購管理系統與銀行資金支付系統相結合，以定點采購管理系統管理定點采購的信息流；以資金支付系統管理定點采購的資金流，做到對定點采購的全面實時監管，實現實時監管、采購資料實時集中、公開管理，通過劃卡，資金實時支付，銀行負責結算，做到“一卡在手，采購全有”。實行“采購卡”采購，既實現了財務部門對采購的實時監督，減輕了財務部門階段審核的壓力，降低了采購部門事后操作的可能性，增強監督的及時性和有效性，又簡化付款程序，減少資金流轉環節，縮短付款時間，有效地維護定點供應商的合法利益，也能夠將資金集中使用，提高使用效率。

3結束語

財政部《2005年政府采購工作要點》中明確要求，要圍繞“上規模、建機制、抓規范”這個中心工作，進一步深化政府采購制度改革；2006年《要點》明確提出了將政府采購政策功能落到實處的要求，提高了對電子化政府采購，加大了政府采購監督檢查的力度，常抓不懈地擴大采購規模方面也有了新的要求。這對實際工作中的“定點采購”來說，就顯得非常及時與必要，因為“定點”采購雖然能以其獨特的采購模式，全面有效地規范不少特殊項目的支出行為，被公認為是一種行之有效的采購方式，但，由于這種“好”的采購方式缺乏有效的監管制度，因而導致在實際工作中，不但出現了一些變相的壟斷苗頭，還時常發生一些舞弊行為，甚至于違法亂紀問題，等等。因此，針對這種“定點采購”方式，必須要制定出一套專門的管理制度，以進一步完善、規范、約束實際工作中的定點采購行為，確?！昂玫牟少彿绞健蹦軌蚴盏健昂玫牟少徯Ч薄?/p>

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