民族地區城市社區治理：特征、困境及對策

[摘要]民族地區城市社區治理是構建社會主義和諧社會的重要內容，因發展水平的限制，民族地區城市社區建設在發展道路、文化、資源、工作及政策等方面都存在著特殊性，因此在實踐上表現出認識不足、職能缺位、制度缺失、人才缺乏以及資金困難等制約因素。當前應努力從社區理念、社區體制、社區制度、社區人才、社區文化、社區組．織和社區投入等方面加大建設力度，加快提高民族地區城市社區治理的整體水平。

[關鍵詞]民族地區；城市社區治理；特征；困境；對策

[中圖分類號]C912.8

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—7408(2007)05—0057—03

一、“治理”與社區治理

“治理”(Governance)相對于傳統的“統治”(Gov-ernment)而言，是20世紀后期西方學者基于市場經濟和福利國家政策相繼失靈，社會權力主體日益多元化而提出的一種公共管理新理念。^[1]“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效?！?sup>[2]“治理”概念的提出，與西方福利國家的管理危機，市場調節機制所發生的危機，以及許多社會組織集團的大量興起有關。但是治理不同于統治，“統治更強調權力的歸屬，強調治者與被治者不可僭越的關系；治理注重的是權力的配置與運作，強調政府權威與公民社會的共同治理過程。”^[3]因此，治理的內涵比統治更為寬泛。

社區治理是指一定地域范圍內政府、社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動。它強調政府、社區、企業、非營利組織、居民等之間的合作互動關系和在社區治理中政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動過程。我國改革開放以來，隨著經濟體制與社會體制改革的不斷深入，社會結構也發生巨大變化。城市單位制的大多數功能回歸，“建立在合作主義基礎上的新型政府與社會關系、社區制逐步取代單位制，以及城市街道制體制的改革，代表著我國社區發展與制度創新的基本思路?！?sup>[4]這對城市社區的發展意義重大。于此背景下，我國許多城市掀起了社區治理的熱潮，特別是東部地區或經濟發達地區，社區治理取得了顯著成效，先后探索出了“沈陽模式”、“上海模式”、“青島模式”和“江漢模式”等特色道路，社區治理水平不斷提高，社區地位和作用得到很好體現。然而，與中東部地區相比，西部民族地區在社區治理方面存在嚴重不足，與當地的社會發展需求不相適應。嚴重影響了和諧社會的建設步伐。

二、民族地區城市社區治理的基本特征

1、總體上的落后性。調查發現，民族地區城市社區建設起步晚，水平低，目前還處于初期階段，社區建設的體制、模式、組織結構等內容還不成熟。因經濟落后，許多地方還沒擺脫貧困狀況，人們把主要精力集中在發展經濟、城市化規模等方面，對社區的功能缺乏足夠的認識。新型的社區管理模式尚未形成，居民、企事業單位的參與意識不高，社區自治組織的自治能力不強，因而在城市社區建設上主要依賴于政府的強力推動。

2、文化上的復雜性。民族地區的城市往往都是多民族聚居區，一些人口較少的民族常常處于劣勢，其民族特征和正當權利容易被忽視，由此產生民族自卑感，不僅他們的文化得不到保護，還易形成社會不穩定因素。在不同民族的交往中，不同傳統、不同信仰等文化價值觀相互碰撞。不可避免地產生一些矛盾，造成民族關系的不和諧。例如曾發生于四川成都的“腦筋急轉彎”事件波及全國，引起成千上萬穆斯林群眾上街游行。^[5]P28同時，有些民族地區在推行城市化過程中，把經濟利益和政績工程放在首位，不尊重民族風俗和少數民族的信仰，導致干群關系緊張，人際關系淡薄。民族文化是民族地區的寶貴資源，民族地區的任何建設與發展都不能以犧牲民族文化為代價，相反只有尊重各民族的文化，才能更好地調動各民族的積極性。促進和諧社會的順利進行。

3、資源上的依賴性。受發展程度的影響。民族地區城市社區建設在很大程度上難以實現社區“自治”，究其原因。主要是目前用于社區建設的許多資源都依賴政府，社區自身還無力提供。比如資金來源、政策法規、機構設置、人員選調、社區劃分等問題，離開了政府就難以做好。尤其是缺乏社區自治的經濟基礎，這就勢必使得社區居委會活動中缺乏獨立性和創造性，不自覺地成為行政系統的附庸。^[6]P8而社區服務收取的管理費和一些經營性收入主要用于困難居民和社區工作者的補貼，資源上的依賴性決定了社區“自治”程度不高，社區功效難以發揮。

4、工作上的行政性。毫無疑問，政府在城市社區建設中發揮著重要作用，但政府過度地干預又會使社區失去自治的本質特征，關鍵的問題是如何處理好政府與社區的關系。而實際上，民族地區城市社區建設目前還沒有達到離開政府的程度：一方面，居委會主要任務是完成上級(主要是街道辦事處)下達的任務，涉及居民切身利益的事情卻無暇顧及，工作人員更樂意把自己當作政府的一員。另一方面，街道辦事處的行政管理與社區自治管理職能集于一身。常把居委會當成自己的“腳”，幫助他們完成相關的行政任務。可以說，民族地區城市社區建設的行政性。既是社區建設初期實際工作的需要，又是人們感情的寄托，還將持續相當長的一段時間。

5、政策上的滯后性。國外經驗表明，在缺乏系統、合理、合法的規范的情況下，社區建設難免走入誤區。目前，指導我國社區建設最新的法規是1989年頒布的《中華人民共和國居民委員會組織法》，顯然已不能滿足當前社會發展的需要。民族地區的法規建設更加滯后，許多方面既無政策指導，又無法律可依，工作隨意性大。

三、民族地區城市社區治理的困境

1、政府對社區的認識存在偏差?，F代意義的社區建設在我國的時間并不很長，民族地區因思想和觀念更加保守，許多人對什么是社區、什么是社區治理、社區治理的功能等問題不甚了解，甚至存在認識上的誤區。比如有人把街道等同于社區，不能正確區分街道作為政府派出機構的行政職能和社區作為社會基層的整合服務功能；還有的認為社區就是為辦事處服務的，甚至把它當成辦事處的派出機構，直接安排任務或干預居委會的工作，從而在實踐中出現政府職能經常錯位和越位等現象，影響社區建設。

2、政府職能轉變難，習慣于安排工作。民族地區城市社區建設的行政性和依賴性決定了以政府為主導的治理方式。受傳統慣性的影響，政府習慣于將非政府組織作為依附于自己的下屬單位，直接干預這些組織的工作。政府、街道、居委會的管理職能界限模糊，責權不明，社區居委會被視為街道辦事處組織的延伸，街道辦事處常把自己的行政目標責任分解下達到各社區居委會，責令各居委會必須完成。由于政府任務安排過多，居委會沒有精力解決社區群眾的困難，使社區功能難以有效發揮。從服務性政府理念和社區自治的性質分析，政府應及時轉變職能，下放部分權力，給社區更大的自由空間和自主權，以便社區真正實現自我教育、自我管理、自我服務。

3、制度供給與組織結構安排不到位。首先，民族地區社區建設的制度不健全。發達地區的經驗表明，制度的健全程度與當地的經濟發展水平、政治民主、民眾素質等因素緊密相關，而民族地區相關條件都很有限，不可能在短時間內達到上述要求，困擾著社區的發展。調查得知，許多地方社區建設沒有整體規劃。缺乏制度保障，對如何規范各類人員和組織的關系、如何界定他們的社會責任、如何評價人們的行為等方面都沒有具體的制度來規范和引導。其次，未形成有效的社區組織運行機制。可以說，目前社區組織的運行仍屬于政府運行模式，以政府的號召和組織為主。社區內的黨組織、政府、自治組織、企事業單位的關系沒能理順，特別是其權利和義務沒有明確規定，致使黨的領導、政府支持與社區自治不能有效融合，社區服務工作要么出現重疊，要么出現缺位，制約了社區和諧發展。

4、人才培訓不足，社工人員嚴重缺乏。民族地區的城市社區建設是在新的歷史條件下對城市進行管理的重要內容，它需要眾多的專業人才參與建設與管理。調查發現，很多地方的工作人員主要由退休干部、退伍軍人、下崗職工等組成，遠遠不能滿足群眾的需要?！吨泄仓醒腙P于構建和諧社會若干重大問題的決定》提出，造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍，是構建社會主義和諧社會的迫切需要。政府應高度重視社工人員的教育和培訓工作，提高人才素質，從根本上解決社區低水平建設的現狀。

5、政府財力支持嚴重不足。從調查的資料來看，經費不足是困擾當前城市社區建設與發展的重要因素。由于民族地區城市社區建設主要依賴于政府，一旦政府撥款不足，居委會的工作就要大打折扣。由于財力不足，辦公條件有限，基礎設施落后，社區治理效果不佳。同時，人員工資不足。福利待遇不高。影響了工作人員的積極性。

四、民族地區城市社區治理的對策

針對以上關于民族地區城市社區治理的基本特征和困境，筆者認為，要在治理的理念下進行社區治理的改革，“實現城市社區治理主體由單一化(政府)轉變為多元化(政府、社區組織、其它非營利組織、轄區單位、居民)，治理過程由行政控制轉為民主協商，治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構。治理關系由依附與庇護關系轉變為信任與互惠關系?！?sup>[7]當然，在社區治理的過程中，不能僵化地照搬別人的理論及經驗。民族地區城市社區建設應立足于在政府的主導下，建立人民群眾自我教育、自我管理、自我服務的社會管理機制，才能從根本上改變目前社會管理部分失控的狀態，并可有效地扭轉某些局部“非國家空間”的現象。^[8]另外，政府應努力從以下方面推進民族地區城市社區建設：

1、培育社區理念。要提高人們對社區重要性的認識，通過學習與宣傳，增強人們的社區意識，正確認識社區功能。首先，強化干部與工作人員的社區意識。通過培訓學習。使干部對社區、社區治理等內容有全方位的了解，做到思想重視，行動落實，形成強烈的社區責任意識。其次，強化群眾的社區觀念。通過各種輿論工具和有效載體，進行廣泛、持久的政策宣傳、道德規范宣傳、社會新風宣傳等。不斷提高群眾的社區意識、環境意識、衛生意識和思想道德素質，增強群眾的社區認同感、歸屬感，從而提高群眾的社區責任意識，把政府的管理工作與群眾的自愿參與有機結合起來。

2、創新社區體制。政府應努力在社區內建立一個科學化、民主化、規范化的城市社區管理體制，才能保證各項目標的順利實現。一是要切實轉變政府職能，政府在社區建設中必須堅持“有所為，有所不為”的原則。對經濟組織實行政企分開，運用經濟和法律手段為社區經濟建設創造穩定的經濟環境，在社區建設、文化服務、衛生保障等方面發揮政府主導作用。二是逐步拓展和完善居委會的職能，充分體現“自治”的性質，使他們真正代表社區群眾的利益，為社區群眾服務。三是堅持宏觀管理與微觀管理相結合。政府負責社區的整體規劃、政策法規、資金保障、部門協調等方面的工作，操作層面的事情由社區其他主體完成。四是引導和發揮居民團體的作用，尤其是發揮工會、婦聯、共青團、文化團體等組織的作用，以更好地滿足居民自愿參與社區活動的愿望。

3、完善社區制度。一是進一步加強制度建設。社區建設制度應堅持指導性、實用性的原則，不同社區雖各有特點，但發展的總體目標應是一致的。因此，根本性的制度應由政府統一制定。二是用制度促落實。要求工作重心下移，政府工作領導到位；加強管理，社區服務指導到位；管干分離，放權到位；職能明確，責權到位。這些具體工作必須有明確的制度安排，才能理順社區各類管理主體的關系，真正實現社區“自己的事情自己做，自己的難題自己解，自己的財務自己理”的良好局面。

4、培養社區人才。政府應把培養職業化的社區工作隊伍作為一項系統工程，納入經濟和社會發展的整體規劃。首先，優化隊伍結構。一方面，要選拔優秀人才擔任社區管理者，可從行政機關、企事業單位中選拔經驗豐富的干部去任職。另一方面，積極培訓居委會干部。通過短期進修、參觀學習、專題講座等形式提高居委會干部素質。使他們適應社區發展的新形勢。與此同時，拓寬人才選拔渠道，可從應屆畢業生、退伍軍人中擇優選聘，有利于優化年齡結構。其次，提高隊伍素質。政府應建立可行的培訓方案，重點培訓社區管理者的政策理論水平、法律意識、道德修養、責任意識、管理知識等，并有針對性地提高他們的社交，寫作、口才等能力。第三，建立合理的考核機制，一是居民代表對社區組織及社區工作者的考評機制；二是社區組織、居民代表對政府工作人員的考評監督機制；三是社區組織、居民代表對區政府有關職能部門和街道辦事處及其相關科室的考評監督機制。

5、扶持社區組織。目前，民族地區城市社區建設中主要應抓好三類組織的建設，即社區黨組織、居委會和第三部門。首先，加強社區黨組織建設。社區黨建有兩大任務：一是發揮黨組織的政治領導作用，確保社區發展符合黨的政策與法律；二是發揮共產黨員先鋒模范作用，引導大家樹立良好的社區風尚，積極參與社區建設。居委會作為基層群眾自治性組織，主要靠組織的凝聚力和群眾的信任來開展工作，不能靠行政命令的方式來推行管理。因此，關鍵的問題是加大民主建設力度，使居委會成為老百姓利益的代表，自主決策，民主管理。第三部門是指具有非營利性、非黨派性、一定志愿性、自主管理的致力于社會問題解決的社會組織。^[9]P120第三部門具有貼近基層、靈活機動、辦事高效等優勢，對擴大就業、協調關系等方面有積極的作用。政府應在法律的框架內，給予優惠政策，扶持第三部門健康快速發展。

6、建設社區文化。保護和開發民族文化、維護民族文化的多樣性、體現民族文化的價值是民族地區城市社區建設的重要目標和任務。由于政績觀的偏向，有些地方政府常常只抓經濟而忽視文化建設，致使民族文化“在轟隆隆的機器聲中被脆弱地碾碎了”。當前，政府應將民族文化的開發與保護納入社區文化建設的重要內容：首先要提高認識，尊重各民族風俗習慣和文化傳統。其次，制定相關政策保護和開發民族文化。第三，培養文化藝人，讓他們成為繁榮社區文化的排頭兵。第四，加強基礎設施建設，為社區文化活動提供載體與陣地。

7、增加社區投入。資金不足是困擾民族地區城市社區建設的核心問題，由于民族地區的社區建設還處于初級階段，根本無法實現“自治”，必須依靠政府的支持才能正常運行。政府應從以下幾方面解決資金問題：一是政府加大財政撥款力度，確保社區建設的主體資金到位；二是發展社區產業，增強社區經濟實力；三是引導社區建立社區發展資金，凡社區內的單位和組織都有責任和義務為社區作貢獻，按相應的規定繳納一定的社區建設費用。

[本文系湖北民族學院社科項目“民族地區城市社區治理問題研究”成果之一。]

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[責任編輯：秦玉珍]