績(jī)效審計(jì)的理論與實(shí)踐淺探

[摘要]績(jī)效審計(jì)是依法治國(guó)、依法行政，全面履行政府法定責(zé)任的需要，是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約、推進(jìn)民主法制建設(shè)的需要，也是深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的需要，現(xiàn)階段開(kāi)展績(jī)效審計(jì)就是要“揭露問(wèn)題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革，完善法制，制約權(quán)力、提高效益”。

[關(guān)鍵詞]績(jī)效審計(jì)；委托責(zé)任

[中圖分類號(hào)]D630.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002—7408(2007)05—0060—02

一、我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的重要性和緊迫性

績(jī)效審計(jì)是全面履行法定職責(zé)的需要。依法治國(guó)、依法行政是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族文明的象征。而依法治國(guó)、依法行政最重要的就是全面履行法定職責(zé)、嚴(yán)格依法辦事。審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)是對(duì)國(guó)家“財(cái)政財(cái)務(wù)收支”的“真實(shí)合法效益”進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。多年來(lái)，由于種種原因，我們主要履行了一些但很不夠。因此，全面貫徹審計(jì)法，全面履行法定職責(zé)，必須開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

績(jī)效審計(jì)是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約、推進(jìn)民主法制建設(shè)的需要。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，使之在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依法公開(kāi)透明地行使權(quán)力，完成委托人交給的任務(wù)，是民主法制建設(shè)的集中體現(xiàn)。所以，黨的十六大要求審計(jì)機(jī)關(guān)要在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮職能作用。這是時(shí)代賦予的光榮使命。當(dāng)前公共資源配置失當(dāng)、管理不善、利用率低，在很大程度上是權(quán)力失控乃至濫用權(quán)力、不作為、亂作為所致。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)就是要將其“業(yè)績(jī)”與責(zé)任聯(lián)系考量，使其責(zé)任人格化，正確反映權(quán)力運(yùn)用情況和結(jié)果。

績(jī)效審計(jì)是深化改革、提高效能的需要。當(dāng)前機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效能低下的現(xiàn)象還比較普遍，有的地方還比較嚴(yán)重。突出的表現(xiàn)是政府職能界定模糊。一是政府與市場(chǎng)職能，互相越位和缺位的現(xiàn)象十分突出，政府行使了許多市場(chǎng)職能。例如多年來(lái)國(guó)家財(cái)政支出中用于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”均在30％以上，有時(shí)高達(dá)40％，其中相當(dāng)部分用在了應(yīng)由市場(chǎng)職能履行的事項(xiàng)，而許多社會(huì)公共事業(yè)卻因財(cái)政拮據(jù)而無(wú)法實(shí)施。二是各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不清晰、不統(tǒng)一。目前相當(dāng)部分縣沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)源，上級(jí)政府經(jīng)常出臺(tái)政策而不拿錢(qián)，致使一些地方政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)困難；上級(jí)政府實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)不明確，專項(xiàng)支付資金中相當(dāng)部分又用于競(jìng)爭(zhēng)性或市場(chǎng)職能可解決事項(xiàng)。三是某些行政行為不公開(kāi)、不透明，例如某些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一些投資項(xiàng)目大案審批等待，“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。四是行政成本高，資源浪費(fèi)大，行政效率低。這就客觀上要求開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，揭示問(wèn)題，提出建議，為深化改革、精兵簡(jiǎn)政、提高效能提供信息。

績(jī)效審計(jì)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的需要。這是我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)最深層次的動(dòng)因。所謂經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，也就是要以人為本，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)、高效發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成效。而且趨勢(shì)很好。但現(xiàn)實(shí)中一些影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，這些風(fēng)險(xiǎn)很大程度上是：體制缺陷、管理缺陷所致，單純的“真實(shí)合法”審計(jì)，難以從根本上揭示和解決，只能開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，才能從深層次揭示問(wèn)題、分析原因。從根本上提出解決問(wèn)題的建議。

二、我國(guó)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀與不足

績(jī)效審計(jì)是歷史發(fā)展的必然，我國(guó)現(xiàn)階段已具備開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的條件。審計(jì)法明確規(guī)定要對(duì)國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法效益進(jìn)行審計(jì)，其他相關(guān)法規(guī)也有類似原則性規(guī)定。無(wú)論推進(jìn)民主法制建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，都需要開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，因而黨的十六大和十六屆三中全會(huì)對(duì)此提出了明確要求。

從國(guó)外情況看，雖然績(jī)效審計(jì)正式提出是1948年，但這項(xiàng)探索此前已經(jīng)多年了。以澳大利亞為例。早在1919g聯(lián)邦公共支出皇家委員會(huì)就要求審計(jì)人員開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，審計(jì)署也進(jìn)行了些實(shí)踐，但直到1979年《審計(jì)法》修改時(shí)，議會(huì)才正式授權(quán)。但即使審計(jì)法做了規(guī)定，績(jī)效審計(jì)也不是一帆風(fēng)順，數(shù)任審計(jì)長(zhǎng)經(jīng)過(guò)艱苦斗爭(zhēng)才有今天的局面。遇到的問(wèn)題首先是要應(yīng)對(duì)各方面的偏見(jiàn)和敵意。如財(cái)政等部門(mén)公開(kāi)聲稱“一些政策問(wèn)題很難與管理事務(wù)區(qū)分，而且對(duì)部長(zhǎng)進(jìn)行雙重猜疑也是不妥的。”有的甚至給予指責(zé)，認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)缺乏適當(dāng)辦法、成本高昂，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、建議簡(jiǎn)單、意義不大。其次是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一。雖然澳大利亞審計(jì)長(zhǎng)力主開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，但也有部分審計(jì)人員不理解、不支持。再次是沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，走了許多彎路，主要是審計(jì)目標(biāo)不界定、范圍不明確、方法不適應(yīng)，加之審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足，因而直到今天，民意調(diào)查也僅有50％的民眾相信績(jī)效審計(jì)報(bào)告對(duì)改進(jìn)政府公共管理有作用。其他國(guó)家如荷蘭、加拿大、英國(guó)分別于1976、1977、1983年法律才授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

我國(guó)實(shí)行國(guó)家審計(jì)制度的時(shí)間很短，績(jī)效審計(jì)還剛剛起步，與國(guó)外相比，還有很大差距和障礙。主要表現(xiàn)在：

思想觀念不適應(yīng)。由于法制觀念等諸多因素影響，自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)還不強(qiáng)，對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)差距更大。例如有的權(quán)力機(jī)關(guān)、公共管理部門(mén)及其負(fù)責(zé)人認(rèn)為，依法審計(jì)就是審計(jì)我違反法律法規(guī)沒(méi)有，至于決策、體制、管理等方面存在的問(wèn)題，是改革、發(fā)展中的問(wèn)題，并不違法，因而不是審計(jì)的事，也不能審計(jì)。在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在一些模糊認(rèn)識(shí)，如有的認(rèn)為財(cái)務(wù)審計(jì)是硬的，收繳款項(xiàng)是實(shí)的，處理處罰是真的，績(jī)效審計(jì)是軟的，因而積極性不高；有的認(rèn)為績(jī)效審計(jì)理論上不搞清，一些程序、標(biāo)準(zhǔn)未制定，無(wú)法搞，因而裹足不前；有的認(rèn)為績(jī)效審計(jì)就是幾個(gè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)比分析，很簡(jiǎn)單，沒(méi)有什么了不起的，等等。

法制環(huán)境不適應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系不健全，運(yùn)行規(guī)則不完善，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，信息不真實(shí)、不對(duì)稱的情況比較嚴(yán)重；資源配置、管理、利用是否合理、有效、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)不明確，政府責(zé)任不清、職責(zé)不明、目標(biāo)不定位，績(jī)效管理還處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未形成，審計(jì)難以考量和評(píng)價(jià)；法律授權(quán)不明確，雖然規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)“真實(shí)合法效益”進(jìn)行審計(jì)，但非常籠統(tǒng)，而且對(duì)資源環(huán)境、政府效能等均未授權(quán)，同時(shí)，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)也未明確。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不適應(yīng)。績(jī)效審計(jì)的特性決定了每項(xiàng)審計(jì)所涉及的資料、環(huán)節(jié)、事項(xiàng)、范圍很廣，而審計(jì)必須的標(biāo)準(zhǔn)、指南尚未制定。規(guī)范性的要求如審計(jì)程序、取證方式、底稿編寫(xiě)、報(bào)告內(nèi)容、成果轉(zhuǎn)化等都還不很清楚。

隊(duì)伍素質(zhì)不適應(yīng)。審計(jì)隊(duì)伍在工作思路上還習(xí)慣于就帳查帳、就事論事，就問(wèn)題查問(wèn)題，系統(tǒng)地看問(wèn)題、從全局和更高層次分析研究問(wèn)題不夠，宏觀意識(shí)不強(qiáng)，還沒(méi)真正做到“圍繞經(jīng)濟(jì)搞審計(jì)，跳出審計(jì)談審計(jì)”；知識(shí)結(jié)構(gòu)、技能素養(yǎng)差距較大，精通財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)的人才較多而掌握技術(shù)經(jīng)濟(jì)、信息化、法律等方面知識(shí)的人員嚴(yán)重不足。

技術(shù)方法不適應(yīng)。近年來(lái)，雖然也總結(jié)研究了一些現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法，如內(nèi)部控制測(cè)評(píng)技術(shù)與方法、審計(jì)抽樣技術(shù)與方法、審計(jì)取證和審計(jì)工作底稿編制技術(shù)與方法、舞弊審計(jì)技術(shù)與方法等，但審計(jì)調(diào)查的方法、系統(tǒng)分析的方法、審計(jì)抽梯形等方法運(yùn)用還很差，審計(jì)信息化建設(shè)和信息技術(shù)的應(yīng)用還很不平衡。

三、改進(jìn)我國(guó)績(jī)效審計(jì)的方法和措施

現(xiàn)階段開(kāi)展績(jī)效審計(jì)就是要“揭露問(wèn)題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益。”審計(jì)署提出“依法審計(jì)、突出重點(diǎn)、圍繞中心、服務(wù)大局、求真務(wù)實(shí)”的方針，具體到績(jī)效審計(jì)，就是要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容很多，涉及的范圍很廣。尤其是政府公共財(cái)政資金的使用效益。公共資金包括政府公共財(cái)政資金、既非財(cái)政資金也非私營(yíng)資金的具有特定用途的專項(xiàng)資金如捐贈(zèng)、贊助、集資等，各項(xiàng)基金等。政府公共財(cái)政資金是國(guó)家審計(jì)永恒的主題。當(dāng)前財(cái)政體制不順、政府財(cái)政支出責(zé)任不明、轉(zhuǎn)移支付等各項(xiàng)財(cái)政制度不健全，財(cái)政運(yùn)行成本高、損失大、效率低、效果差的狀況比較普遍，有的相當(dāng)嚴(yán)重。此外在我國(guó)具有十分特殊的意義的“水”、“土”之效益審計(jì)也應(yīng)列入重點(diǎn)審計(jì)范圍。兩條主線涉及方方面面，實(shí)踐中不能全面出擊，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的原則，對(duì)于會(huì)計(jì)信息失真、弄虛作假、重大違法違規(guī)案件和經(jīng)濟(jì)犯罪線索；盲目決策、管理不善造成重大損失浪費(fèi)和國(guó)有資源流失毀損；在錯(cuò)誤的“政績(jī)觀”的指導(dǎo)下，作為不當(dāng)或不作為，盲目追速度、給優(yōu)惠，造成資源環(huán)境破壞、損害人民切身利益等方面的問(wèn)題予以重點(diǎn)關(guān)注。

審計(jì)工作者無(wú)論是審計(jì)實(shí)務(wù)還是理論研究，都必須增強(qiáng)依法獨(dú)立、宏觀全局、求真務(wù)實(shí)、探索創(chuàng)新的意識(shí)。依法獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)，是國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特性，失去了獨(dú)立性，國(guó)家審計(jì)就失去了存在必要性。宏觀全局就是在審計(jì)中必須立足全局，樹(shù)立“大局、大勢(shì)、大策”的觀點(diǎn)，要用辨證、系統(tǒng)、科學(xué)、發(fā)展的眼光審視審計(jì)事項(xiàng)，例如審計(jì)一個(gè)項(xiàng)目，要從這個(gè)全局看項(xiàng)目，修一條路、一座橋，不僅要審核投入產(chǎn)出，更要分析對(duì)生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量的影響。求真務(wù)實(shí)，對(duì)每個(gè)審計(jì)事項(xiàng)，無(wú)論涉及到任何環(huán)節(jié)，已產(chǎn)生和將產(chǎn)生任何客觀后果，都必須弄個(gè)水落石出，客觀公正地分析反映。探索創(chuàng)新就是要大膽借鑒，大膽實(shí)踐，不能等靠要，不要怕失敗。國(guó)外績(jī)效審計(jì)搞了幾十年也無(wú)固定模式，國(guó)外也是從失敗中發(fā)展起來(lái)的。理論是實(shí)踐的總結(jié)，行動(dòng)的先導(dǎo)。一定要緊跟實(shí)踐的脈博，既要介紹借鑒國(guó)外的做法和理論成果，更要總結(jié)研究我國(guó)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，形成中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)理論。

在實(shí)際工作中，一是要抓好財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的密切結(jié)合，使“真實(shí)合法效益”融為一體。不真實(shí)、不合法，何談效益?我國(guó)現(xiàn)在還不能象國(guó)外一樣，有專門(mén)的人員和項(xiàng)目搞績(jī)效審計(jì)，而只能將二者融為一體，只是不同地區(qū)和不同項(xiàng)目，因具體情況不同而側(cè)重點(diǎn)不同而已。二是審計(jì)公共資金、項(xiàng)目建設(shè)與其他公共資源密切結(jié)合，這就是不能就資金審資金、就項(xiàng)目審項(xiàng)目，而應(yīng)從審資金入手，立足于查項(xiàng)目，結(jié)合審查對(duì)公共資源的配置、管理和利用。三是審計(jì)與審計(jì)調(diào)查密切結(jié)合。審計(jì)調(diào)查不同于一般的調(diào)查研究，是用審計(jì)的方法、標(biāo)準(zhǔn)、搞調(diào)查研究，實(shí)踐效果很好，近年一些重大項(xiàng)目如機(jī)場(chǎng)建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。都進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，所以，在績(jī)效審計(jì)中應(yīng)當(dāng)廣泛應(yīng)用。將審計(jì)與審計(jì)調(diào)查密切結(jié)合，不僅查得深、分析得透而且范圍廣、工作主動(dòng)。四是審計(jì)查處與分析促進(jìn)密切結(jié)合。揭示查處是手段，促進(jìn)發(fā)展是目的。如何才能促進(jìn)發(fā)展?這就要在揭露查處的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合分析。綜合分析不是將情況和數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單相加，而是將所有資料進(jìn)行深加工，用全面、系統(tǒng)、辨證、歷史的觀點(diǎn)加以“去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里”，以得出準(zhǔn)確的意見(jiàn)和結(jié)論。五是專業(yè)審計(jì)與非專業(yè)審計(jì)密切結(jié)合。績(jī)效審計(jì)具有復(fù)雜性、廣泛性，因而實(shí)際工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)與有關(guān)部門(mén)、主管機(jī)關(guān)、研究單位、被審計(jì)單位必須密切結(jié)合，才能充分聽(tīng)取意見(jiàn)，共同探源、尋根、究質(zhì)，作出科學(xué)的意見(jiàn)和建議。

績(jī)效審計(jì)是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)，要使績(jī)效審計(jì)順利開(kāi)展，必須營(yíng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境。首先是要有一個(gè)良好的法制環(huán)境，也就是要積極爭(zhēng)取，從法律上規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、范圍、目標(biāo)、責(zé)任、義務(wù)和職權(quán)，被審計(jì)單位的責(zé)任、義務(wù)，使各單位接受績(jī)效審計(jì)成為一項(xiàng)法律責(zé)任，以不斷增強(qiáng)其接受績(jī)效審計(jì)的意識(shí)和自覺(jué)性。其次要有一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，我國(guó)績(jī)效審計(jì)還剛起步，要通過(guò)立法和宣傳，使社會(huì)各界增強(qiáng)績(jī)效意識(shí)，支持、理解審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展線效審計(jì)。全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)要形成一盤(pán)棋，統(tǒng)一組織、分層實(shí)施、各有側(cè)重、點(diǎn)面結(jié)合、協(xié)同動(dòng)作，每年集中力量突出一、兩個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。必須加快審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，實(shí)行資格準(zhǔn)入制。同時(shí)，實(shí)施審計(jì)“資深專家”、“高級(jí)專家”、“專家”、“能手”制。逐步制定績(jī)效審計(jì)規(guī)則、指南，構(gòu)建中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。加快適應(yīng)我國(guó)情況的先進(jìn)技術(shù)方法研究、開(kāi)發(fā)、推廣應(yīng)用。要加快審計(jì)信息化建設(shè)，尤其要加快聯(lián)網(wǎng)審計(jì)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的步伐，為績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展創(chuàng)造有利的物質(zhì)條件。

[責(zé)任編輯：孫 巍]