政府決策失誤與責(zé)任追究

[摘要]政府決策是政府管理的核心。因而。政府決策失誤是政府管理過(guò)程中最大的失誤。自改革開(kāi)放以來(lái)。盡管黨中央和國(guó)務(wù)院一直高度重視決策科學(xué)化，并出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)章、制度，采取了一系列措施，然而決策失誤還是屢禁不止，其中一個(gè)重要原因就是沒(méi)有真正地落實(shí)、追究決策失誤者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而要解決這個(gè)問(wèn)題，必須從政府決策失誤的責(zé)任追究形式著手，健全和落實(shí)政府決策責(zé)任制。

[關(guān)鍵詞]決策失誤；責(zé)任追究；科學(xué)決策；決策責(zé)任制

[中圖分類號(hào)]C934

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002—7408(2007)05—0051—03

一、政府決策與決策失誤

提到?jīng)Q策，人們往往把它與拍板定案相等同，其實(shí)這是對(duì)決策的一種片面理解，而沒(méi)有真正把握住決策的科學(xué)含義。科學(xué)的行政決策是一個(gè)完整的過(guò)程，它既包括拍板定案前的一系列程序、步驟和研究過(guò)程，也包括拍板定案后的修正和完善過(guò)程，前后兩個(gè)過(guò)程是有機(jī)的整體，相輔相成。因而，行政決策是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行行政職能，就面臨要解決的問(wèn)題，從實(shí)際出發(fā)制定與抉擇行政方案，并付諸實(shí)施的過(guò)程。在這一過(guò)程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)瑕疵，都可能導(dǎo)致決策的失誤。

所謂決策失誤是指決策者在決策過(guò)程中由于疏忽或水平不高或者由于客觀條件的限制而導(dǎo)致決策的失誤、延誤，未能有效地執(zhí)行。從而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的損失或社會(huì)負(fù)效應(yīng)等不良影響。^[1]P7其判斷標(biāo)準(zhǔn)如下：

1、行政決策的投入是否大于產(chǎn)出。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中。用投入與產(chǎn)出的關(guān)系來(lái)衡量企業(yè)的效率高低以及運(yùn)營(yíng)狀況，這一理論，同樣適應(yīng)于政府決策。任何一項(xiàng)決策的制定與執(zhí)行都存在一定的投入與產(chǎn)出的關(guān)系。在政府的實(shí)際決策中，如果決策制定與執(zhí)行的代價(jià)超過(guò)了決策的投入，則可視為決策失誤；另外，對(duì)于實(shí)際投入超出預(yù)定投入的決策也歸為決策失誤。因?yàn)殡m然這種決策也能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但其投入過(guò)大，造成了巨大的浪費(fèi)。如某項(xiàng)市政工程。科學(xué)測(cè)定一千萬(wàn)就能完成的任務(wù)，而結(jié)果用掉兩千萬(wàn)，顯然超出了既定的范圍，應(yīng)屬?zèng)Q策失誤。

2、行政決策的吻合度。所謂行政決策的吻合度是指決策執(zhí)行的實(shí)際效果與決策目標(biāo)之間的差距，實(shí)際效果與決策目標(biāo)之間的差距越小，行政決策的吻合度就越高。反之，吻合度就低，超出一定范圍，則被視為決策失誤。我們?cè)谥匾暃Q策吻合度的同時(shí)，也不能忽視其外溢的負(fù)效應(yīng)，如果政策在帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也帶來(lái)了極大的社會(huì)副作用，無(wú)疑這樣的決策只能算作一種失誤。

二、決策失誤屢禁不止，科學(xué)決策任重而道遠(yuǎn)

自改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院一直高度重視決策的科學(xué)化，經(jīng)過(guò)二十多年的努力，以決策科學(xué)化為目標(biāo)的決策制度和決策方式的改革，作為我國(guó)政治體制改革一個(gè)重要內(nèi)容，取得了一系列的突破性進(jìn)展，中央基本實(shí)現(xiàn)了由以經(jīng)驗(yàn)為主的決策模式向科學(xué)決策模式的轉(zhuǎn)變。但地方各級(jí)政府在決策中問(wèn)題依然嚴(yán)重，其突出表現(xiàn)在各級(jí)政府決策失誤現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

首先，我們從微觀上看看決策失誤的個(gè)案。2006年8月16日，湖北宜昌已開(kāi)始拆除耗資4000萬(wàn)元、曾號(hào)稱世界最大的人造縮微景觀群的“三峽集錦”景區(qū)。拆除的直接原因是，三峽大壩截流后，三峽景觀仍然雄姿猶在，秀色更添，游人對(duì)假三峽景觀毫無(wú)興趣。同時(shí)，景區(qū)建筑質(zhì)量差，存在重大隱患，喪失了旅游功能，且修復(fù)價(jià)值不大。^[2]

從以上對(duì)決策的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不難看出，“三峽集錦”的建設(shè)無(wú)疑是當(dāng)?shù)卣姓Q策的一大敗筆。第一，“三峽集錦”的建設(shè)前后投入了共計(jì)4000萬(wàn)的巨資，但在其曇花一現(xiàn)式的風(fēng)光之后，隨即門可羅雀，沒(méi)有幾個(gè)游人愿意舍棄不遠(yuǎn)處的真三峽而來(lái)欣賞這個(gè)“假三峽”，以至于難以繼續(xù)支撐，在停業(yè)四年后而遭拆除。其產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它的投入。第二，“三峽集錦”的運(yùn)營(yíng)效果與當(dāng)初決策者的決策目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。“假三峽”景區(qū)占用土地8萬(wàn)平方米，水域17萬(wàn)平方米，人工縮建了從宜昌到重慶的沿江自然風(fēng)光、人文景觀、故事傳說(shuō)等，有近百個(gè)觀光景點(diǎn)，其目的是要再現(xiàn)三峽的鬼斧神工的自然風(fēng)光，以期吸引更多的觀光者。收到良好的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。但“三峽集錦”的實(shí)際執(zhí)行效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，造成了巨大的浪費(fèi)，很顯然，這一決策是一個(gè)重大的失誤決策。

其次，從宏觀上更可見(jiàn)決策失誤的損失之大，危害之巨。僅“三峽集錦”這一項(xiàng)工程就造成了4000萬(wàn)的經(jīng)濟(jì)損失，那么偌大的中國(guó)還有多少類似的工程呢?據(jù)世界銀行的估計(jì)。“七五”到“九五”期間，投資決策失誤率在30％左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億—5000億元。按照全社會(huì)投資成功率70％計(jì)，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元。20年來(lái)，損失在24000Z元，相當(dāng)于我們每人損失了2400元。僅僅是石油和化工行業(yè)，近20年來(lái)因決策失誤造成的損失，就達(dá)800Z元。還有國(guó)家審計(jì)署的數(shù)字表明，2002年1月到11月，全國(guó)共查出違法違規(guī)問(wèn)題金額超出2000億元，其中決策失誤造成國(guó)有資產(chǎn)損失，就達(dá)800億元。^[3]。國(guó)家審計(jì)局長(zhǎng)李金華在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上披露，2004年原國(guó)家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子決策失誤造成重大損失。在審計(jì)署抽查該公司的投資、借款、擔(dān)保、大額采購(gòu)和重大股權(quán)變動(dòng)等6818個(gè)項(xiàng)目中，有損失或潛在損失的項(xiàng)目631個(gè)，金額達(dá)78.4億元，而其中因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人違反決策程序或擅自決策造成損失或潛在損失有32.8億元，占42％。據(jù)媒體透露，去年在對(duì)10家央企原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中，有兩個(gè)對(duì)比數(shù)字十分耐人尋味：經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元，決策失誤、管理不善造成損失145億元。對(duì)比之下，多么的令人觸目驚心!而決策性失誤卻由國(guó)家政府來(lái)買單，這是多大的浪費(fèi)啊。^[4]

從以上微觀與宏觀兩個(gè)方面我們可以深切地感受，到?jīng)Q策失誤所帶給我們多么巨大的危害，然而我們要問(wèn)，為什么改革開(kāi)放20多年以來(lái)，中央政府一直強(qiáng)調(diào)決策科學(xué)化與民主化。而地方政府的決策失誤卻屢禁不止呢?

三、行政決策失誤的原因分析

決策失誤原因是復(fù)雜而多樣的。但總的來(lái)說(shuō)可從兩方面加以歸納，即主觀決策失誤與客觀決策失誤。

(一)從主觀決策失誤方面來(lái)看

1、行政決策過(guò)程是一個(gè)完整、緊密而又有序的過(guò)程，任何環(huán)節(jié)都容不得有半點(diǎn)的瑕疵，因而要求決策者要經(jīng)過(guò)縝密的調(diào)查論證再做出抉擇，以提高決策的吻合度，避免決策失誤。然而在實(shí)際決策過(guò)程中，有的領(lǐng)導(dǎo)往往不重視或根本不做仔細(xì)的調(diào)查研究，更不愿去做縝密的論證，而只是憑個(gè)人的主觀臆斷，他說(shuō)行就行，他說(shuō)怎么干就怎么干，對(duì)專家和學(xué)者的建議嗤之以鼻，更是把老百姓的呼聲置之不理，這樣的獨(dú)斷專行往往會(huì)直接導(dǎo)致決策的失誤。“三峽集錦”在動(dòng)工前曾遭到專家的質(zhì)疑，三峽公司也曾多次公開(kāi)糾正“告別三峽游”這一說(shuō)法的錯(cuò)誤，然而決策者依然是我行我素，全然不顧決策的科學(xué)化與民主化的要求，獨(dú)斷專行，在一片質(zhì)疑聲中，這一“假三峽”工程得以順利上馬。

2、公共選擇理論認(rèn)為人是理性的經(jīng)紀(jì)人，都有追求自身利益和效用最大化的趨勢(shì)，致使政府權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。從政治學(xué)理論角度來(lái)說(shuō)，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府應(yīng)代表著廣大人民的利益，相應(yīng)地政府官員應(yīng)該以全心全意為人民服務(wù)為宗旨。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府官員和其他社會(huì)成員一樣都是個(gè)人效用最大化的追逐者。在利己利益與人民大眾利益的抉擇中，一些官員往往會(huì)更傾向于以犧牲廣大人民利益的代價(jià)來(lái)滿足自身或小集團(tuán)的利益，從而導(dǎo)致決策的失誤。“三峽集錦”這項(xiàng)工程不排除決策者們心存上工程、撈政績(jī)之企圖。

3、我國(guó)行政決策者的能力有待提高。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共事務(wù)日趨復(fù)雜，行政決策涉及的因素日益增多，行政決策的難度日益加大，而相應(yīng)的行政管理現(xiàn)代化、科學(xué)化尚在進(jìn)程中，行政決策主體的認(rèn)識(shí)、行為能力有一定的限度。有時(shí)，即使決策主體以全心全意為人民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，但由于自身能力的不足及客觀情況的復(fù)雜，也有可能會(huì)做出失誤的決策。這就需要決策者要緊隨時(shí)代的脈搏，不斷充實(shí)和完善自我。

(二)從客觀決策失誤方面來(lái)看

1、信息的非完備性與滯后性導(dǎo)致決策失誤。決策是在占有信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，科學(xué)的決策前提是占有全面準(zhǔn)確的信息，如果對(duì)反映事物狀態(tài)的信息把握不全或是不能準(zhǔn)確把握都可能導(dǎo)致決策失誤。“三峽集錦”的上馬一方面是官員的政績(jī)私利，另一方面也是官員對(duì)信息把握得不完備而造成的結(jié)果，當(dāng)時(shí)一種輿論認(rèn)為，三峽工程的實(shí)施，將對(duì)三峽旅游資源造成毀滅性影響，宣稱“雄險(xiǎn)奇秀的三峽美景將不復(fù)存在，大自然的鬼斧神工將沒(méi)入水底”，在這種情況下，“三峽集錦”應(yīng)運(yùn)而生。

2、事物的不可準(zhǔn)確預(yù)測(cè)性導(dǎo)致決策失誤。現(xiàn)代認(rèn)識(shí)論告訴我們，復(fù)雜事物不遵循機(jī)械決定論，即我們無(wú)法找出導(dǎo)致失誤結(jié)果的充分條件，致使我們無(wú)法對(duì)復(fù)雜事物進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。因此，對(duì)于復(fù)雜事物的決策是風(fēng)險(xiǎn)性決策，風(fēng)險(xiǎn)性決策是可能導(dǎo)致決策失誤的。

3、行政決策的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)督渠道不夠暢通。行政決策是一個(gè)博弈過(guò)程，需要多方的參與。但在我國(guó)現(xiàn)行決策機(jī)制中，幾乎看不到普通群眾的身影，決策成了“精英政治”，決策及信息壟斷，使得社會(huì)公眾對(duì)決策的過(guò)程、內(nèi)容知之甚少，監(jiān)督無(wú)從談起。在專家的論證環(huán)節(jié)，政府傾向于請(qǐng)高唱贊歌的人來(lái)發(fā)表高論，以蒙蔽群眾，減小決策實(shí)行的阻力。

4、決策責(zé)任制不健全，都想說(shuō)了算，又都不想承擔(dān)決策的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，一旦出現(xiàn)決策失誤，無(wú)法查處相關(guān)責(zé)任人。而往往以集體決策的名義一帶而過(guò)，無(wú)法追究。

造成決策失誤的原因是多方面的，但并不等于決策失誤不可避免，達(dá)到這一目標(biāo)關(guān)鍵在于將決策早日納入制度化、程序化的軌道，將決策失誤責(zé)任制早日完善并真正實(shí)施與落實(shí)。另外，認(rèn)真落實(shí)黨的十六屆四中全會(huì)精神，積極推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，是完全必要的。

四、政府決策失誤的責(zé)任追究

(一)政府決策失誤的責(zé)任追究形式

依據(jù)決策者過(guò)錯(cuò)程度的大小或所造成的損失的嚴(yán)重與否，可將決策失誤的責(zé)任形式劃分為五種。

1、政治責(zé)任。在民主政治下，決策者代表人民行使手中的權(quán)力，一切應(yīng)該以全心全意為人民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，一切行為必須以民意為歸依。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使各項(xiàng)政治權(quán)利。各級(jí)政府由人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的政治責(zé)任主要由人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)來(lái)監(jiān)督并追究。但在實(shí)際操作中，由于存在許多權(quán)利與程序虛置的問(wèn)題，各級(jí)人大的權(quán)力遭到削弱，致使黨政權(quán)力獨(dú)大，這一制度有待于進(jìn)一步的完善。

2、法律責(zé)任。法律責(zé)任是指行政決策者在制定和實(shí)施公共決策的過(guò)程中，由于錯(cuò)誤決策而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本權(quán)利，決策者必須承擔(dān)由此引起的法律責(zé)任，并依照憲法和相關(guān)法律、法規(guī)給以應(yīng)得的處理和制裁。公共行政的法治取向決定了政府必須依法行政，違法必究。

3、經(jīng)濟(jì)責(zé)任。政治決策者由于決策失誤或在決策過(guò)程中基金籌集、分配、使用方面違反經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，給國(guó)家、地方或部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)損失，決策者應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償、經(jīng)濟(jì)制裁。我國(guó)行政法中規(guī)定，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，但對(duì)主要負(fù)責(zé)人有追償權(quán)。

4、道義責(zé)任。這主要是對(duì)那些因客觀原因或過(guò)錯(cuò)程度極其輕微的決策者從道德層面進(jìn)行譴責(zé)，也可以本人做檢討的形式承擔(dān)。

5、刑事責(zé)任。對(duì)于因決策失誤造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失或者社會(huì)影響極其惡劣的，還必須從刑法的角度加以制裁。

對(duì)于政府決策失誤的責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)決策的性質(zhì)、過(guò)錯(cuò)程度大小和所造成損失的嚴(yán)重程度予以相應(yīng)的追究，當(dāng)然，同一決策可以多種形式并行追究。比如，“三峽集錦”這一勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ蹋筒粌H僅是要追究相關(guān)決策者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。更應(yīng)該追究其政治責(zé)任與法律責(zé)任。

(二)健全和落實(shí)政府決策責(zé)任制

1、引入“政績(jī)負(fù)債率”，用以對(duì)官員在職期間的政績(jī)加以考核和衡量，并作為其職位升降的標(biāo)準(zhǔn)之一。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，衡量一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)狀況的一個(gè)重要指標(biāo)是企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，我們不妨將這一理論引入政治生活中，由監(jiān)管部門根據(jù)工程的規(guī)模和預(yù)算情況，設(shè)置一條負(fù)債的剛性底線，超出一定的范圍，則要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，對(duì)盲目舉債，造成巨大浪費(fèi)的，要視其情節(jié)的嚴(yán)重程度追究其政治責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任以及刑事責(zé)任。這一制度的實(shí)施，可以有效遏制地方的攀比之風(fēng)，誰(shuí)也不敢以政府的名義到處集資、借款，最大限度地減少各種各樣盲目爭(zhēng)“第一”的面子工程、政績(jī)工程的出現(xiàn)。

2、健全決策主體問(wèn)責(zé)制。決策問(wèn)責(zé)制度的關(guān)鍵是責(zé)任到人，功過(guò)分明。決策失誤屬于哪個(gè)環(huán)節(jié)問(wèn)題，哪兒環(huán)節(jié)的主體就應(yīng)負(fù)責(zé)。如果提供了虛假信息，信息系統(tǒng)和信息工作者就應(yīng)受到追究；提出不負(fù)責(zé)任的意見(jiàn)和建議。導(dǎo)致決策失誤，就應(yīng)追究咨詢者的責(zé)任。尤其值得注意的是我國(guó)各級(jí)政府盛行集體決策，并把其作為民主化的重要形式。但由于種種原因，許多會(huì)議的結(jié)果往往是個(gè)人決策的結(jié)果，而非集體決策。一旦決策失誤，便祭出“集體研究”的盾牌，以逃避行政制裁，這一招很能湊效。南京紫金山的“觀景臺(tái)”工程預(yù)計(jì)投資3000萬(wàn)元，工程還沒(méi)竣工，由于破壞了整體景觀，迫于市民和媒體的壓力，而不得不實(shí)行爆破，前后共造成200多萬(wàn)元打了水漂，而事后政府部門則以是“集體決策”，難以追究而不了了之。因此，實(shí)行決策問(wèn)責(zé)制度，應(yīng)堅(jiān)持誰(shuí)主持會(huì)議誰(shuí)承擔(dān)主要責(zé)任，會(huì)議決策與行政個(gè)人決策責(zé)任等同原則。

3、強(qiáng)化監(jiān)督體系。加強(qiáng)監(jiān)督是落實(shí)決策責(zé)任制的重要保障。我國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不少，監(jiān)督隊(duì)伍也很龐大，但由于體制設(shè)置不合理，制度不完善，影響了監(jiān)督作用的發(fā)揮。各級(jí)紀(jì)檢委和行政監(jiān)察部門從機(jī)構(gòu)、人員到經(jīng)費(fèi)都從屬于被監(jiān)督對(duì)象，這往往會(huì)造成監(jiān)督不力或真空監(jiān)督，只能流于形式，而起不到應(yīng)有的監(jiān)督效果。當(dāng)務(wù)之急是把這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立出去，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，徹底與被監(jiān)督對(duì)象脫鉤，建立起一種能夠真正起到監(jiān)督作用的分權(quán)和制衡機(jī)制。另外，強(qiáng)化人大的各項(xiàng)職能，把屬于人大的各項(xiàng)職能歸還于人大，并付諸實(shí)施。

4、建立決策評(píng)估機(jī)構(gòu)。對(duì)決策失誤者進(jìn)行責(zé)任追究。其前提是界定決策失誤的存在、過(guò)錯(cuò)程度的大小以及所造成的損失。為此，必須建立獨(dú)立于決策主體的決策評(píng)估機(jī)構(gòu)。決策評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用是對(duì)已經(jīng)出臺(tái)并付諸實(shí)施的決策進(jìn)行分析，其目的是發(fā)現(xiàn)該決策是否存在失誤。

5、制定《決策程序法》，以法律形式規(guī)范決策程序。行政決策程序立法越不完善，給違法決策行為和不良決策留下的空間就越大，決策責(zé)任就越難以落實(shí)。根據(jù)科學(xué)決策的要求應(yīng)制定《行政決策程序法》，即對(duì)行政決策整個(gè)過(guò)程的步驟、形式和期限做出相互銜接的制度性規(guī)定，又對(duì)每個(gè)步驟做出具體操作性的規(guī)定。使各級(jí)政府的行政決策遵循程序，恪守規(guī)則，做到不遵循決策程序不能決策，不符合議事規(guī)則不能決策，從而克服問(wèn)題無(wú)人負(fù)責(zé)，責(zé)任難以追究的狀況。

6、完善責(zé)任追究程序。責(zé)任追究的程序必須體現(xiàn)公開(kāi)公正原則，否則就不能起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)作用。程序邏輯要公開(kāi)透明，要把責(zé)任追究的過(guò)程和結(jié)果置于廣大群眾的監(jiān)督之下。避免暗箱操作，厚此薄彼，做到制度面前人人平等。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]