在社保領域中應堅持“公平優先、兼顧效率”原則

[摘要]近年來關于公平與效率的組合模式之爭，沒能結合具體的應用領域，也就沒有就相應領域的公平與效率的內涵進行清楚的界定，從而使各方提出的主張過于籠統。觀點缺乏說服力。社會保障屬于國民經濟再分配領域。應堅持“公平優先，兼顧效率”的原則。

[關鍵詞]社會保障；公平；效率；收入分配

[中圖分類號]D882.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—7408(2007)05—0054—03

改革開放以來，為了革除計劃經濟時期分配的極端平均主義給企業、職工所帶來的生產、勞動積極性的消極影響，我國采取了“收入分配向個人傾斜”，“鼓勵一部分人先富起來”，直到明確“效率優先、兼顧公平”的收入分配原則，大大激發了人們的生產積極性，在推動整個社會勞動生產率大幅提高和國民經濟的高速發展的同時，也使國民收入水平大大提高。然而，在貫徹執行效率優先、兼顧公平的收入分配原則的實踐中，卻又走入了兩個誤區：第一，原則應用的濫化。按照黨中央的精神，效率優先、兼顧公平應該是初次分配領域強調效率，再分配領域注重公平，而在實踐中卻不加區分地在所有領域都強調效率優先、兼顧公平，甚至在具有明顯再分配色彩的社會保障領域也強調效率優先。第二，原則執行的片面化。長期以來，我們在“效率優先”上確實用功較多，而在“兼顧公平”上卻做得很不夠，片面地強調效率而公平卻被嚴重忽視。正由于這些偏差，我國在推動經濟效率提高的同時，也出現了社會公平的缺失，主要表現為收入分配的兩極分化的進一步惡化。當前我國的基尼系數已超過了國際公認的0.4的警戒線，而且還有進一步上升的趨勢。也正是在這樣的背景下，國內一些學者提出我國已到了改變效率優先、兼顧公平的口號的時候，應改“效率優先、兼顧公平”為“效率、公平兼顧”，甚至有人提出改為“公平優先，兼顧效率”。一時間，效率與公平誰為主、誰為次，應選擇哪種組合模式，成為全社會爭論的焦點。筆者認為，關鍵不在于籠統地區分誰為主、誰為次，也不在于找到一種普適的組合模式統領全局，而在于我們應將工作做得更細。應首先分清社會經濟生活中的不同領域，在清楚界定各領域中效率與公平的具體表現的基礎上，一些領域仍應堅持效率優先、兼顧公平，而在另一些領域則應旗幟鮮明地堅持公平優先、兼顧效率。本文試圖對社會保障領域中的效率與公平作一系統的分析。

一、收入分配中效率與公平的界定

關于效率與公平的含義，理論界有多種解釋，其中比較一致的看法可簡要概括如下：

效率作為經濟目標，體現在兩方面：資源使用效率與資源配置效率。資源使用效率體現在經濟資源的投入與產出的比。即既定的資源投入實現最大的產出。而資源配置效率是指有限的經濟資源實現最優的配置，具體表現在有限的資源由生產效率最佳的行業和企業使用和有限的資源被用于消費者認為最需要的產品和服務上。^[1]收入分配的效率就是要通過合理的收入分配制度安排，有效的激勵經濟主體實現資源的使用效率和全社會的資源配置效率。

公平具有多種角度的含義，包括經濟公平、社會公平、倫理公平等。其中經濟公平主要包括：起點公平，即參與競爭的主體在資格或條件上是平等的，它們取得資源、信息的機會是均等的；過程公平，即政府對參與競爭的主體的調節和管制一視同仁，有關經濟競爭的法律、法規對一切參與競爭的主體具有同等的約束力，也即規則公平；結果公平，即經過初次分配與再分配后的經濟利益格局基本公平。^[2]

以上對效率與公平的界定大多停留在原則性的層面上。不同程度地存在過于籠統和邊界模糊不清的問題，因而在實踐中會產生混亂。本文專門針對收入分配領域的效率與公平概念給出一個簡單的、易于操作的界定：所謂收入分配的效率就是誰貢獻得多誰就拿得多，即各種生產要素按照其在價值創造過程中的邊際貢獻進行分配，進而有效地激勵資源使用效率的提高和資源配置方向的合理調整。所謂收入分配的公平，就是收入分配的相對均等化，縮小收入分配的差距，實踐中就是更多地考慮弱勢群體，收入分配向低收入者傾斜。

二、效率與公平的組合模式選擇

近幾年在理論界關于效率與公平誰為先、誰為后，誰為主、誰為輔，在我國應選擇什么樣的模式組合的爭論中主要有三種觀點：

1、效率優先論。效率優先論者主張在處理公平與效率的關系時，應將效率放在首位，認為只有效率得到提高才能更多地體現公平，不能因為公平而傷害效率。主張在我國還應繼續堅持效率優先、兼顧公平的原則的理論依據是：(1)我國還處于社會主義初級階段，發展生產力是我們的根本任務，要達到這一目的，就必須堅持效率優先。(2)我們已正式確立走市場經濟之路，市場經濟必然注重效率。(3)社會主義初級階段的基本矛盾是人民群眾日益增長的物質與文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾，解決這一矛盾必須將效率放在優先地位。(4)趕超戰略也要求我們必須堅持效率優先。^[3]

2、效率與公平并重論。劉國光認為，我們必須從現時起進一步重視社會公平問題，調整效率與公平的關系，加大社會公平的分量，“效率優先、兼顧公平”的口號應開始淡出，逐漸向“公平與效率并重”或“公平與效率優化組合”過渡。^[4]徐欽智認為適時提出向公平與效率并重原則過渡的條件已經成熟：(1)社會主義的本質決定了效率是手段，公平才是目的。(2)構建社會主義和諧社會的任務客觀上要求將公平放在與效率同等重要的地位。(3)目前我國收入分配差距較嚴重，并呈進一步擴大的趨勢也要求我們突出地解決收入分配不公的問題。^[5]

3、一些學者針對我國改革開放后長期堅持效率優先、兼顧公平的收入分配政策所帶來的兩極分化現象，認為必須采取矯枉過正的措施，執行“公平優先、兼顧效率”的收入分配原則，即在處理公平與效率的關系時，以平等作為衡量分配是否公平的標準，在兩者發生矛盾時，強調平等的最終目的價值。

筆者認為，當前關于效率與公平的組合模式之爭，大多停留在宏觀的、理論性的層面，并沒能具體結合各經濟領域提出明確的、可操作性強的處理效率與公平問題的價值取向。在處理公平與效率的關系問題上，關鍵是首先要對各社會經濟活動中的公平和效率的內涵作嚴格的界定，然后要分清各社會經濟活動是屬于初次分配領域還是再分配領域，屬初次分配領域的，堅持效率優先，屬再分配領域的，堅持公平優先。社會保障就屬于國民經濟再分配領域，應旗幟鮮明地堅持“公平優先、兼顧效率”的原則。

三、社會保障中的公平體現

社會保障中的公平主要體現在：

1、機會公平。社會保障是國家為公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、災害及喪失勞動能力的情況下，通過國民收入分配和再分配，從國家、社會獲得物質幫助和服務的制度。按照我國憲法規定，社會保障是公民的基本權利，按照公平性原則，社會保障的提供不應該是針對特殊群體的特殊需要，而應當基于全體公民的普遍需要，因而應提供全體國民公平參與社會保障體系的機會，平等享受社會保障待遇的權利。然而，我國現行的多元社會保障體系，卻表現出一種機會公平的缺失。

機會公平缺失最突出體現在與城鄉二元經濟結構相一致的城鄉二元社會保障體系。我國現行的社會保障體系只覆蓋到城鎮企事業單位職工，而占全國總人口近70％的農民(包括帶有農民身份的工人)始終處于我國社會保障體系的邊緣。有相當部分的社會保障內容，其中包括處于社會保障核心地位的社會保險，都將農村人口排斥在社會保障體制之外。他們失去了參與社會保障的機會，也就失去了享受保障待遇的權利。從統計數據來看，占全國人口近70％的農民只享用全部社會保障費的11％，人均僅占有15元，而占全國人口30％的城鎮居民卻占用了全部社會保障費的89％，人均占有達455元，人均相差超過30倍，^[6]這就是機會不公平引起分配不公平的結果。

機會公平缺失的另一重要體現是同為城鎮部門的勞動者。國家機關公務員和部分事業單位準公務員與其他企事業單位職工的保障機會不均等，由此引起保障待遇水平的不公平。我國社會保障的許多項目(如占社會保障重要地位的社會養老保險項目)并不適用于公務員，公務員的退休工資要遠高于企事業單位職工的退休工資，這會使人們產生極大的不平等感。這種制度安排的初衷是為了通過承諾給予公務員退休后的優厚待遇來吸引社會精英進入國家公務員隊伍，同時又人為地制造出一個“人質”來挾持公務員，促使其珍惜其公務員資格。然而社會保障就是國家為公民在年老、疾病、失業等情況時提供基本生活保障的制度安排，我們不能給社會保障附加更多的社會功能而使其失去本來的面目，也不應給不同的社會群體提供不同的社會保障而使其失去公平性特色。政府為吸引并留住社會精英進入公務員隊伍的目的完全可以通過為其提供附加保障的方式實現。

2、結果公平。社會保障的結果公平應體現在：政府的財政支出更多地向社會保障支出傾斜。改革開放以來，圍繞著經濟建設這個中心，我國的財政支出更多地應用于經濟建設領域。目前在國家財政收入大幅增長的同時，對社會保障的財政供款仍僅相當于財政收入的12％左右，離國家“十五”計劃提出的社會保障投入應占國家財政收入15％一20％的目標還有相當距離，各地方政府財政收入中用于社會保障投入的比重更小。改革開放初期，在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，由于市場微觀經濟主體的實力較弱，市場經濟意識尚未形成，這時需要政府在經濟建設中起主導作用。政府集中有限的財力更多地投入經濟建設也無可厚非。但隨著我國市場經濟的逐步完善，微觀經濟主體不斷的發展壯大，政府就應該逐漸從經濟建設具體事務中淡出，轉而將工作重點放在提供公共服務上，實現從“經濟政府”向“公共政府”的轉變。^[7]社會保障是政府公共服務的重要領域，也是財政進行轉移支付、實現再分配的重要途徑。財政支出更多地向社會保障支出傾斜，從而使年老、疾病、失業、災害及喪失勞動能力的公民能得到更多的幫助，這正是社會公平的最好體現。

社會保障支出更多地向弱勢群體傾斜。社會保障強調結果公平并不是指社會保障支出面對全體國民平均分配，相反，社會保障支出應更多地向弱勢群體傾斜，通過社會保障領域的逆向不平衡分配來緩解初次分配講效率所造成的收入分配差距，從而實現在更高的層次上，更大的范圍內的結果相對公平。另外，按照國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》的規定，從2006年1月1日起，養老社會保險個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11％縮小為8％，從而擴大用于社會統籌的統籌賬戶的基金份額，就是向社會保障支出結果公平的方向上所做出的有益的改進。如果將來能實現社會保障基金征收由社會保障費向社會保障稅的過渡，有效地提高了社會保障基金征收效率，那時還可以考慮取消社會保障個人賬戶，實現全社會的統籌，從而更好地體現社會保障支出的結果公平。

四、社會保障中的效率體現

社會保障講公平優先，但也并不能忽視效率，關鍵是要認清社會保障領域的效率體現。從而在堅持公平優先的基礎上，兼顧效率。社會保障中的效率主要體現在社會保障基金的征收效率與社保基金的使用效率兩個方面。

1、社會保障基金的征收效率。社保基金是社會保障支出的重要源泉，如何才能及時、低成本地征收到足額的社保基金，即提高社保基金的征收效率，成為社會保障制度設計中應考慮的一個重要問題。社保基金的征收效率主要體現在兩個方面：第一，能有效激勵更多的勞動者足額交納社會保障費。我國的養老社會保險設置個人賬戶，實行完全積累、多繳多得，就是為了能更好地激勵勞動者自覺繳納、并督促就業單位繳納保險費，從而提高基金征收效率。第二，努力降低社保基金征收成本。在社保費率既定的情況下，社保基金積累與基金征收成本之間存在著此消彼長的關系，降低社保費征收成本就成為社保基金征收效率的重要體現。社會保障費改稅，憑借稅收的強制性、規范性，借助現有的稅收征收網絡，由稅務部門代征社會保障稅，可有效地降低社保費的征收成本。因此，應盡快創造條件，實現社會保障費改稅，以提高社保基金征收效率。

2、社會保障基金的運用效率。現行統賬結合的社會保障制度，必然會積累起一筆可觀的社保基金，供幾十年后的支付使用，這就給社保基金的保值增殖提出很高的要求。新加坡、智利的完全積累制能夠有效運行，得到老百姓的信任和支持，是與其較高的社保基金投資回報率分不開的。智利各家社保基金管理公司1981—1999年社保基金的投資收益率平均達到11.8％，^[8]這一方面確保了未來社保金的支付，另一方面也使國民對投保充滿信心，更積極主動地加入社會保障體系。為提高社保基金的運用效率，我們除了采取完善國內資本市場、放寬社保基金投放的領域、選擇有效率的基金管理公司托管基金并加強管理外，政府可以為社保基金的運用提供更多的機會。比如政府可以將原先由財政自主投資的可以帶來未來較穩定收入的一些基礎設施建設項目讓位于社保基金；政府還可以讓社保基金參股一些能帶來較高收益的壟斷性部門等，通過綜合運用一切有力的手段和措施，確保社保基金的保值增殖。

五、結束語

社會保障中的公平與效率還有更多的具體體現，我們應深入研究社會保障中公平與效率的具體內涵，在社會保障制度設計與改革完善過程中，堅定不移地堅持“公平優先、兼顧效率”的原則。按照2006年1月1日起執行的國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》的規定，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11％調整為8％，并全部由個人繳費形成，原本由單位繳納，打入個人賬戶的3％轉而注入統籌賬戶；基礎養老金的目標替代率(以職工繳費滿35年退休為例)由20％上升到35％，個人賬戶養老金的目標替代率由38.5％下降為24.2％，從而使基本養老金的目標替代率由改革前的58.5％(20％+38.5％)提高到改革后的59.2％(35％+24.2％)。這一改革無疑向公平優先、兼顧效率的方向上邁出了堅實的一步，我們應堅持這一改革方向，使社會保障的調節和再分配功能得到更大程度的發揮，為構建社會主義和諧社會提供制度保障。

參考文獻：

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[責任編輯：孫 巍]