缺失與重建：中國城市社區社會資本探析

[摘要]社區社會資本的多寡決定了社區活力和凝聚力的強弱以及社區治理的績效和效率，它包括關系網絡、社區信任和社區規范三個基本方面。社會轉型期我國城市社區社會資本普遍缺失，重建城市社區社會資本是城市社會發展和社區治理的必然選擇。培育公民社會、促進居民利益的社區化、發展社區非政府組織、構建互動頻繁的社區關系網絡和平等交換的社區規范是重建城市社區社會資本的有效路徑。

[關鍵詞]社會資本；社區治理；城市社區

[中圖分類號]C912.8

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—7408(2007)05—0043—03

(一)

社會資本是行動主體與社會的聯系以及通過這種聯系攝取稀缺資源的能力，它既可以是個人的、組織的，也可以是共同體的。普特南把社會資本看做是“能夠通過推動協調的行動來提高社會效率的信任、規范和網絡”，^[1]這說明了社會資本對于共同體所發揮的提高行動效率、促進合作關系的重要功能。社區是社會活動的主體，是社會關系和共同價值、規范、興趣產生的場域，是與社會領域各個方面發生種種聯系的關系網絡上的紐帶。能夠通過這些聯系攝取社會資源是社區的能力，這種能力就是社區社會資本。社區社會資本的多寡與分布狀況，決定了社區活力和凝聚力的強弱以及社區治理的績效和效率。在中國守望相助、注重人情的文化語境和價值體系中，社區被賦予了特殊的倫理韻味，其社會資本有獨特的內涵，它表現為人情濃密的關系網絡及在此基礎上的社區信任和社區規范。這些基本要件不僅是社區發展的重要支持條件，也是社區治理的最終目標指向。

社區發展需要協調分散的多元權利主體的利益，促成制度化合作關系的建構，通過集體行動實現對社區公共事務的有效管理，達到公共利益的實現。然而，公共利益的非排他性與“理性的原子化個體的自利追求”直接導致了個人在社區建設中機會主義的“搭便車”動機，換言之，個體的理性算計導致了集體無行動和非理性的“公地悲劇”。^[2]那么，如何走出集體行動的困境?公共選擇理論、制度主義學派分別從不同的預設和邏輯出發，探討人類在公共事務中采取集體行動與合作行為的基礎與界限。普特南的社會資本理論為如何走出集體行動的困境找到一條路徑，解決社區建設中面臨的集體行動的困境關鍵在于促成社區內部各利益主體間的合作，使個體利益和集體利益有機地統一，實現兩者利益的雙贏。

社區社會資本形成的前提條件是社區內部成員間的合作互利關系，社區內各利益主體為了各自的利益，會在持續互動中進行社會交換，甚至會有單方的利他行為。因為不同于單次的游戲對局，不斷重復的博弈過程使社區成員發現只有考慮他人利益才能最終使自身利益最大化，只有合作才是對雙方最有利的，故社區社會資本在其生成、維持、發展過程中，經過“利己”與“利他”的博弈達到互利的統一，形成了信任互惠的規范，有效地促進合作的達成，減少了機會主義行為的產生，控制了個人的“搭便車”動機，從而有效地解決了個人利益與社會利益的矛盾。

信任是社會資本的核心要素，它對提高社區治理的績效起著關鍵性的作用。盧曼從一種新功能主義的理論角度來界定信任，認為信任是用來減少社會交往復雜性的機制。^[3]它之所以能實現此社會功能，是因為它能超越現有的信息去概括出一些行為預期，從而用一種帶有保障性的安全感來彌補所需要的信息。正因為信任具有簡化功能，所以它可以防范風險，降低交易成本，提高資源動員的能力；反之，人們必須花費大量資源建立監督和防范機制以防上當。因此，信任是社會關系的黏合劑，它使原本處于原子化狀態的個人建立起合作互利的關系，從而提高社會行動的效率。在一個普遍的信任感較強、人們愿意在信任和互惠的基礎上從事社會活動的社區中，交易成本無疑要小得多，社區治理也會更有效率。^[4]P30—31

社區治理組織網絡是政府、社區組織、非營利組織和居民在長期的互動過程中形成的，它通過社區各利益主體間的協商、談判、合作來實現對公共事務的有效管理和公共產品的創造，反映了政府與公民社會的合作與分權，也是社區治理制度的重要運行機制。社區社會資本本質上就是通過社區主體的互動、信任、合作聯結起來組織和整合社會資源并發揮資本的作用，它就是各種形態的社區網絡組織形式，例如，基于信任，基于對社區成員彼此間誠實、合作、能力的期待，社區關系網絡就容易建立起來；而社區組織和非營利部門的發展要以公民社會的主體意識為基礎，以公民社會的認同、信任等公共精神為紐帶；社區組織和非營利部門的發展要以寬容、理解、合作、互惠等價值觀念作為道德基礎。運用社區社會資本，促成個體或組織問的關系網絡環境，形成有效的社會規范和共同信念，建立社區治理制度構造和運行所必需的關鍵因素——社區組織網絡。

(二)

從社區建設目標的國家話語和實踐解讀來看，社區建設是一個國家權力向公民社會回歸的過程，是還政于民的過程，是國家與公民社會合作協商、共同治理社區公共事務的過程。這個目標能否實現，很大程度上取決于公民社會的發育程度，或者說公民社會中社會資本的存量多少。而我國城市社區社會資本的普遍缺失，已成為制約社區進一步發展的關鍵因素。如前文所述，社區社會資本包括能夠提高社會效率的信任、規范和網絡三個基本方面，在迅速變遷的中國城市社會，無論是信任、規范還是網絡都發生了重大變化。改革在城市中帶來的重大變化之一，是總體性單位體制被打破。“單位”和“關系”是改革前城市居民社會資本的主要提供者，改革后，不少城市居民逐漸失去了“單位”的社會資本資源，同時，因“關系”從改革前的情感交換傾向轉變為非情感交易傾向，致使城市居民對“關系”對象的信任被金錢交換所取代。^[5]P128因此，所謂單位制的改變本質上是城市居民社會資本的依托方式或源頭的改變，由此帶來的根本性問題是新的社會資本依托方式或源頭卻沒有建立。

社會資本中的規范包括正式法律制度規范和非正式的倫理道德約束等。在目前的社區建設法律制度規范方面，正式制度建設滯后，缺少相關配套法律規范，無法有效指導現實。1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖為社區內外關系確立了基本的法律基礎，但組織法所規定的居委會的性質、職責、任務、產生程序、運行機制等與現實有較大差異，可操作性不強；同時，相關的配套法律和實施細則很少。因此，居委會法律上規定的自治性在實踐中沒有得到根本體現，很大程度上影響了社區社會資本的發育。從非正式的倫理道德約束來看，在社區建設中存在著傳統道德約束的削弱和現代道德的缺位現象。中國傳統上是個富有人情味，樂于互助的關系本位的社會，存在豐富的傳統社會資本。但這種以血緣和親緣為主的社會資本已逐漸被現代化過程所消解，而市場經濟所要求的以契約、互惠、誠信為主的現代道德約束尚未建立，從而導致城市社區“規范”社會資本的凌亂和缺失。^[6]P71

在中國現實的社區治理中，可以說初步形成了由政府機構、社區組織、非營利組織、社區居民等多種主體構成的網狀治理結構。這些主體或依據原有獨特資源，或通過調動社會資源進行互動，共同解決社區公共事務。但在這個網狀結構中，各方在擁有和動員資源方面極度不均衡。政府及其派出機構掌握著大量的財政資源和決策資源；居委會長期以來事實上是街道的“腳”的地位沒有得到根本改變，“居委會不能代表居民參與到城市公共決策過程中，并在地方權力結構中占有一席之地，因而它對具有某種獨立性與自主性的地方社會的形成作用甚微”，^[7]P94居委會濃郁的“行政化”傾向不但弱化了其自治性的功能，而且導致居民對其認同度不高、信任感缺失；社區中介組織正處于初步發展階段，沒有形成真正獨立的市場化運作；社區非營利組織不僅面臨獲取政府默認或許可的政治合法性問題。還要努力增強對社區居民的吸引力，以獲得在社區開展活動的持續資源并積累居民支持的社會合法性，這些困境使得非營利組織在調動資源方面力不從心；而由于缺少社區中介組織和非營利組織的紐帶作用，作為個人的社區居民之間聯系松散，交往稀松。

社區參與是社區社會資本的重要特征，也是社區發展的基石。沒有參與的社區發展至多只是政府設計和規劃的“行政社區”，而非守望相助的“公民社區”。從公共行政的總體層面看，以政府為核心的公共行政格局沒有根本改變。在管理理念上，政府仍被視為絕對的中心和焦點，公民也習慣于服從依賴政府的管理，協調、合作等治理理念并未深入人心；管理體制上，是以政府為中心、自上而下的科層制結構。這種統治型的體制雖有利于指令傳達執行，具有迅速動員社會資源的高效率，卻阻礙了政府與公民合作治理績效的發揮。這種以政府為核心的公共行政體系延伸到城市社區這個管理的末稍，體現為政府唱獨角戲，公民參與不足，政府與公民之間缺少理性溝通，缺少“信任”社會資本。^[6]P72從社區治理的實踐看，居民社區參與不足已成為制約社區進一步發展的瓶頸。民主的動力源于實際問題的解決和要求的滿足，體制改革后，單位社會開始松動，單位組織的功能日漸萎縮，但城市單位制度未發生根本動搖，單位仍是控制經濟資源的關鍵部門、仍是再分配的代理人、仍依靠其多重復合功能維持著一種特有的秩序和結構，社區在城市社會管理中仍處于拾單位之遺、補單位之缺的從屬地位，社區功能的單一和有限性使它難以吸引居民追隨的目光。盡管社區初步形成了多主體的治理結構，但因擁有資源量及動員資源能力的不均衡。各主體間積極活躍的互動網絡并未形成，缺乏因反復多次而形成制度化的持續互動格局。

(三)

社會資本的缺失必然會制約社區的發展，而重建社會資本是提高社區建設績效的關鍵性因素。重建城市社區社會資本，包括重建信任關系、重建社會協調的共識性規范，重建市，民的社會網絡三大相互關聯的部分。重建信任關系是要解決因政府能力有限、社會價值觀的嬗變和社會成員對自我物質利益的非理性追尋而導致的市民對政府、對社會組織、對他人的信任喪失；重建社會協調的共識性社會規范是要解決由于城市改革和發展的不配套和不平衡導致的全局性的規范混亂和失范問題；重建市民的社會網絡是要解決由于原有基于單位制和親情的社會網絡在全局性的對自我物質利益的追尋中被破壞或變質而導致的市民孤立無援的問題。^[5]P130社區治理的實踐表明，重建城市社區社會資本，可從以下幾方面著手。

1、培育公民精神。給公民社會一個生長空間。公民意識、公民精神不是可以簡單移植的，也不是短期內可迅速建設的，重要的是必須為它提供適宜的生長空間。在公共管理理念上，政府必須摒棄懷疑和不信任的觀念，在行為上改變管制、包辦的做法，提供更多政府與公民合作、溝通的平臺。使居民在參與社區公共事務的決策過程中體會到公共精神的價值，激發公民參與熱情和創造精神。首先，通過政策和制度創新。開拓政府與公民共同運用公共權力的途徑。擴大社區治理的合作網絡。政府應改變自上而下、由政府向公民單向運行的模式，對于許多社區需求，政府無需直接提供，而是在一定財力支持基礎上授權給社區，使社區服務的需求者成為服務的提供者。其次，以自治為核心加強社區各類制度建設。居民自治是確立社區各主體關系的最基本的法律規范。通過居委會直接選舉、居民代表日常議事等活動。逐步培養居民的自組織能力，強化社區自治，使居民真正實現自我教育、自我服務和自我管理。為此，要盡快修訂《居民委員會組織法》，制定省級社區居委會選舉辦法和社區居民代表會議議事規則等法律法規，不僅使居民自治活動有法可依，且要逐步理順社區各類主體的權利義務關系。社區各類主體由于在社區建設中的地位不同，其權利和義務也不盡相同。資源共享、共駐共建不能要求不同的參與主體承擔相同的義務，卻享有不同的權利，要建立社區參與的長效機制就必須以法律形式明確劃分不同參與主體的權利和義務邊界，避免不同參與主體因參與權利不一致而引發矛盾。權責分明，社區各主體間才能建立充分的互信關系，形成各利益主體積極活躍的互動網絡。

2、促進居民利益的社區化。利益是社區關系網絡建立的核心要素，因單一功能的社區無法滿足居民多層次需要，導致居民與社區之間利益關聯度不強，并出現社區層面民主需求普遍缺位的現象。社區社會資本的重建離不開居民對社區的參與和認同，只有當居民感到社區與其利益息息相關，社區能夠解決其現實問題，參與能夠有效維護自身利益時，才能積極參與社區事務，才愿意把自己的關系網絡移植到社區。促進社區居民利益的社區化，一方面要繼續加快單位體制的改革步伐，另一方面要將單位的服務功能特別是政治、福利、保障功能等向社區轉移，降低職工與單位之間的依存度；此外還要增強單位的獨立性和經營意識，用市場的法則確立單位與社區的關聯，使居民除工作之外的其它利益關系都能在社區得到體現。

3、發展社區非政府組織。社會資本的核心之一是信任，而信任只有在頻繁互動中才能增長。非政府組織參與社區建設可以滿足市場經濟條件下愈發多元化的社區需求，使更多的專業工作者通過民間管道進入社區，提升社區工作的專業化程度，有效培育更新社區各層次的社會資本；同時，非政府組織也是居民參與社區事務的重要途徑，是溝通政府與公民的重要中介，通過大量的非政府組織，政府與公民建構互信基石，以此不斷累積社區治理所需的社會資本；社區非政府組織的發展壯大還可以扭轉以社區服務為核心的社區建設現狀，當大量具體的社區服務項目交由非政府組織承擔后，社區居委會就能從直接的經營性服務中解脫出來，回歸到組織者、監督者的角色本位。當前中國的非政府組織力量弱小，還處在起步和初始發展階段，社會公信度不高，社區動員能力和組織能力都很有限；“官民兩重性”的特征及較明顯的行政性和官僚化傾向，妨礙了其積極作用的發揮。因此，要通過制度和法律建設，促進非政府組織本身的規范發展，為其提供穩定的發展平臺。政府及社區管理機構應通過資金支持、分包項目、購買服務等形式扶持、引導非政府組織進入社區，參與社區建設；同時規范政府權力的使用，使之不過多干預非政府組織發展，提高非政府組織的自治性和獨立性。^[6]P73政府應重在對其“公共責任”的監管上，通過建立“自律”和“他律”相結合的有效監管體系，促進非政府組織健康發展。

4、構建互動頻繁的社區關系網絡和平等交換的社區規范。社會資本是社區內部產生的互惠互利關系的總和，這些關系有賴于社區廣泛、密集的社會關系網絡的形成。城市社區已不可能再回到感情交換式的社會網絡，而赤裸裸的金錢交換的社會網絡缺乏道義的持久力量。因此要建構新型的社區網絡，即基于社區生活中共享的合理的社會交換網絡和規范。平等交換的規范，指的是交換雙方均有清楚的責任和義務，甲施恩于乙，乙便有責任回報甲，反之亦然。如果這種關系形成一種規范，個體便能不計眼前的得失而為他人或群體的利益作出貢獻。因為在平等交換的規范下，可預期他人將作出相同的貢獻。一個社區建立了守望相助的規范能減少社區治理所帶來的成本。而平等交換的社區規范的培育依賴于社區組織的建立，廣泛、密集的居民參與網絡的培養，社區成員間長期、頻繁、密切的溝通和互動。社區成員問的溝通能減少“一次性博奕”中的機會主義問題，能喚起一些有助于合作的價值和創造一種群體的身份和意識，合作會自然發生，正如普特南所說，在一個相互熟悉、互動頻繁、團結互助的社區，平等交換的規范和互信都不難建立。而交往稀少、社會關系淡薄是目前社區的普遍現象，此時，社區中即使存在一些關系網絡，也會因為人們疏于溝通和交流而淡化甚至消失，因此，社區具有了社會關系網絡后。還需要社區成員之間長期、頻繁、密切的交流和溝通，以保持它的緊密性和活力。

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[責任編輯：孫 巍]