關(guān)于村級“一事一議”制度的幾點思考

[摘要]作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的“一事一議”制度，在具體實施當(dāng)中面臨很多問題。只有提高干部群眾民主法制意識，強化民主監(jiān)督管理，加強制度建設(shè)。堅持量力而行，做到規(guī)范操作，才能真正發(fā)揮“一事一議”制度的作用，建立完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制。

[關(guān)鍵詞]一事一議；農(nóng)村公益事業(yè)；農(nóng)村公共產(chǎn)品；政策建議

[中圖分類號]F320

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002—7408(2007)05—0060—03

一、農(nóng)村“一事一議”制度及其運行中的問題

“一事一議”作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度創(chuàng)新，20世紀(jì)90年代以來在我國一些鄉(xiāng)村開始試行。但其廣泛推廣并得到農(nóng)民認(rèn)可，還是在2000年農(nóng)村稅費改革之后。2000年，全國率先在安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點。該省的試點方案規(guī)定，在逐步取消義務(wù)工和勞動積累工后，村內(nèi)舉辦公益事業(yè)要通過村民大會或者村民代表大會集體討論研究，采取“一事一議”的辦法籌集資金。從此，“一事一議”作為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資方式和表決形式，正式進(jìn)入了操作層面。隨著農(nóng)村稅費改革的開展，這一制度逐漸推廣到全國。“一事一議”實際上就是以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村為社區(qū)，讓社區(qū)全體成員對其公共需要進(jìn)行公共選擇、并為其選擇的公共消費的產(chǎn)品和勞務(wù)分擔(dān)生產(chǎn)成本的制度。“一事一議”制度是在農(nóng)村“三提五統(tǒng)”取消后，在國家和集體意愿不足或無力投入的情況下，由村民民主參與，采取民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式，根據(jù)農(nóng)村各自的資源狀況和農(nóng)民的承受能力，籌資籌勞，以解決村級公益事業(yè)建設(shè)資金來源，緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的矛盾的制度安排。

“一事一議”是農(nóng)村稅費改革的一項重要配套政策。是從根本上治理農(nóng)村各種形式的亂收費，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，保護(hù)和調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益的一個行之有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制，對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，有著十分重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

然而，經(jīng)過近年的實踐，尤其是在加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下，“一事一議”這個原本意蘊很好的政策，卻由于受農(nóng)民收入水平較低、小農(nóng)經(jīng)濟思想嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)比較效益不高、農(nóng)戶對公共物品需求差異、村級組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威下降等諸多因素的嚴(yán)重制約，在實施中遇到了一些困難和問題。據(jù)對陜西省25個縣1000個農(nóng)村住戶的調(diào)查，2005年“一事一議”籌資額人均僅1.4元，按人均籌資15元的上限匡算，真正開展了“一事一議”行政村的籌資比例，也就是10％左右。調(diào)查同時顯示，農(nóng)村實際籌資額并沒有隨著農(nóng)村稅費改革的深入和“一事一議”的廣泛推行而增加，與2004年的人均1.6元相比，2005年人均籌資額反而下降了12.9％，村級公益事業(yè)興辦狀況極不盡人意。實事求是地說，大多數(shù)地方根本就沒有真正開展“一事一議”，而只是在那些經(jīng)濟實力比較強，集體能夠拿出資金，村級干部作風(fēng)比較過硬的村，“一事一議”制度才能得以順利實施，群眾也比較滿意。可見，“一事一議”并沒有達(dá)到預(yù)期效果，致使許多本應(yīng)該開展的村內(nèi)公益事業(yè)遇到了尷尬局面。究其原因：

1、“一事一議”操作程序較為復(fù)雜，“有事難議”。“一事一議”是以村為基本單位組織實施的，村級公益事業(yè)能干多少，純粹是村一級全體農(nóng)民自己的內(nèi)部事務(wù)，加之不同村莊自然資源和經(jīng)濟資源的稟賦不一，村情更是千差萬別。為了最大限度提高議事效率，上級政府只要作出原則性規(guī)定就可以了。然而各地在推行過程中，基于對控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮。制訂了從村內(nèi)議事、申報審批、征繳管理、決算公布到審計監(jiān)督的嚴(yán)格操作程序。具體到村內(nèi)議事，又要經(jīng)過項目的提議、論證、審議、實施等多個環(huán)節(jié)，要召開全村干部、村民代表會，部分村民會，村兩委會，全體村民大會等多次會議，要成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組及其質(zhì)量監(jiān)管、材料、財務(wù)等效個分組，要完成籌資籌勞方案、分戶負(fù)擔(dān)卡等大量的文件表格卡片報告。眾多的環(huán)節(jié)中哪一個被忽視了，都可能半途而廢，前功盡棄。在一些地方，甚至連何時召開何種議事會、會議規(guī)模都有明確規(guī)定。通過這種繁冗而且每個環(huán)節(jié)近似一致性同意的操作，“一事一議”過程中的農(nóng)民負(fù)擔(dān)固然是得到了控制，但議事效率如何，能有多少村級公益項目得以投建，就可想而知。特別是實行撤鄉(xiāng)并村改革后，一個村動輒方圓數(shù)十里、上千戶、數(shù)千人，即使召開村民代表會議，按每10—15戶一名代表計算，開會人數(shù)少也在百人之多，同時，不少村民對村內(nèi)的事情也關(guān)心不夠，知道不多。“一事一議”廣泛存在的集中開會難、會場安排難、意見統(tǒng)一難、經(jīng)費籌集難等諸多矛盾，更為緊張和突出。

2、 “一事一議”實行籌資籌勞上限控制，難辦大事。作為一種制度外公共產(chǎn)品供給機制，“一事一議”乃是一個村民自己出錢、民主議事、民主決策的過程。只要遵循了民主要求，則籌資額高一點、籌勞多幾個工作日、以資代勞或是以勞代資等等，都不能算是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能視為超過了必要的籌資籌勞的政策界限。但在實際操作中，“一事一議”籌資籌勞均實行嚴(yán)格的上限控制，年人均籌資不得超過15元，籌勞不超過10個標(biāo)準(zhǔn)日，以此作為農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加與否的數(shù)量界限。以資代勞、以勞代資、勞資減免等等，則須經(jīng)村民代表大會或全體村民大會討論通過。這種人為規(guī)定的上限與農(nóng)民負(fù)擔(dān)掛鉤的科學(xué)性如何姑且不論，單從實踐看，反映最多的矛盾之一就是15元的上限的確辦不了什么事。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定， “一事一議”只是籌集村內(nèi)興辦集體和公益事業(yè)的部分資金，而其余資金來源既無明確規(guī)定，更無其它保障，“一事一議”事實上成了村級公益事業(yè)籌資的唯一渠道。以2000人的村子為例，“一事一議”能夠征收到的資金的上限，不過區(qū)區(qū)3萬元，這樣的上限應(yīng)付小額的開支還可以，遇到鄉(xiāng)村道路硬化、興修水利等稍微大一點的開支，或者一年有幾項公益事業(yè)開支，就只有望事興嘆。

3、“一事一議”議而難行。在目前的一事一議制度下，不要農(nóng)民掏錢的事相對好議，而要農(nóng)民掏錢出勞的事就比較難議，即便是議了也是議而不決、決而難行。據(jù)對陜西省25個縣的調(diào)查，有67％的農(nóng)戶認(rèn)為，一事一議議不起來，也議不成事；有22.6％的人認(rèn)為只要給大家做好工作，籌資數(shù)額不大，真正為村民辦好事還是能議起來的；有10.4％的人認(rèn)為無所謂。尤其是一些村民對待興辦公益事業(yè)的態(tài)度，往往采用實用主義、本位主義，凡是自己直接受益、眼前受益、靠近自家或在本組的事就同意，否則，就堅決反對，討論中很難形成統(tǒng)一的意見，特別是幾個村共用的道路、橋梁、涵閘等覆蓋范圍較廣的公共設(shè)施，就出現(xiàn)“眾人老子沒人抬”的局面。對一些非辦不可的公益事業(yè)，即使在召開的村民代表會議上大部分人討論通過了，但在實施過程中，當(dāng)初沒有同意的人就遲遲不肯拿錢，形成“誰同意誰掏腰包”的情況，甚至有些原來開會討論時也舉手贊同的人也不按時間按要求交款，而是互相觀望，只要有一個農(nóng)戶不交款，就會產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”，引發(fā)其它農(nóng)戶拒交“一事一議”籌資款，有的人以對所議項目不清楚，本人也未同意為由而拒交款項。造成資金很難籌措到位，給公益事業(yè)實施帶來相當(dāng)困難。同時，由于“一事一議”興辦公益事業(yè)屬村民自治性質(zhì)，村委會對拒不履行承諾的村民缺少制約手段，依法起訴沒依據(jù)。所以，不少村對所議定的項目，即使村民大會或村民代表會議通過并簽字后，籌款仍存在極大難度，村委會對拒不交款的村民也沒有任何辦法處理。

4、干部考評實行農(nóng)民負(fù)擔(dān)一票否決，不敢議事。按照制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度變遷的推動者，尤其是行動集團至關(guān)重要，離開了行動集團，制度變遷就不可能發(fā)生。這是因為，核心人物的帶頭作用對于成員努力具有相當(dāng)?shù)恼婕睿梢杂行У亟档图w行動的成本。因而，無論是過去的“三提五統(tǒng)”，還是今天的“一事一議”，村干部的作用可謂舉足輕重。特別是“一事一議”，由于不再具有強制性，作為組織者與實施者的村干部，更直接關(guān)系到該項政策執(zhí)行的成敗。從各地“一事一議”籌資籌勞實施情況看，大家普遍存在一種十分現(xiàn)實的心態(tài)，村干部只是在農(nóng)民頭頂上戴了一頂紙帽子而已，他們世世代代都處在熟人社會之中，集體的事能辦多少算多少，不可強求，要想辦事就得出勁費力甚至得罪人。于是，“有事不議”或干脆稱“無事可議”，也就成了村干部們理性的選擇。

5、“一事一議”缺乏經(jīng)費來源，無錢議事。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的強大聲勢下，取消“三提五統(tǒng)”、免征農(nóng)業(yè)兩稅等一系列改革措施實行后，在這個改革和創(chuàng)新的浪潮之中。處于最底層、性質(zhì)上僅屬于自治組織的村級機構(gòu)又首當(dāng)其沖。撤并行政村組，精簡村組干部，壓縮收費渠道，控制村級各種開支等，莫不先從村組開始。這就使得許多村委會陷于無錢無力辦事的困境，其公共服務(wù)的職能定位也隨之搖擺。具體到“一事一議”，投入村級公益項目產(chǎn)生的各項費用，如印發(fā)籌資籌勞預(yù)案、組織村民議事、造花名冊、編制分項報表等等，在缺乏資金來源的情況下。按說應(yīng)在項目所籌資金中支出，然而，為了防止村級腐敗，卻規(guī)定只能在既有的辦公經(jīng)費中列支。在村干部報酬尚且捉襟見肘的情況下，貼錢推行“一事一議”，不過是一種奢望。

二、建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的政策建議

隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深化和完善，必須對“一事一議”制度進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，在實踐的基礎(chǔ)上科學(xué)規(guī)范。做到既保證農(nóng)村集體生產(chǎn)和公益事業(yè)的順利開展，又充分尊重農(nóng)民意愿，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、提高干部群眾民主法制意識，強化民主監(jiān)督管理。開展“一事一議”關(guān)鍵在于調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮人民群眾當(dāng)家做主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事務(wù)”的民主權(quán)利。村干部要努力適應(yīng)稅費改革后的新形勢，認(rèn)真研究新形勢下農(nóng)村出現(xiàn)的新情況、新I可題，轉(zhuǎn)換工作思路，改進(jìn)工作作風(fēng)，轉(zhuǎn)變工作方法，真正從“要錢要糧要命”的圈子中走出來，做到量力而行辦事業(yè)，不花過頭錢，不做過頭事。同時要教育群眾樹立長遠(yuǎn)意識，強化大局觀念，不斷提高村民的議事能力和水平。村民代表要與農(nóng)戶之間保持經(jīng)常聯(lián)系，傾聽他們的意見和建議，確保其在村民代表會議上提出的意見，能代表廣大人民群眾的意見和心聲，并做到及時準(zhǔn)確的將村民代表會議形成的決議反饋給農(nóng)戶。要建立健全民主理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等村民自治組織，定期開展活動，積極參與村務(wù)管理，維護(hù)民主權(quán)利，做到大家的事民主議。民主定，民主管。

2、堅持量力而行，做到規(guī)范操作。能否讓廣大農(nóng)民群眾對“一事一議”感到滿意，在很大程度上取決于“一事一議”籌集的資金與勞務(wù)在使用環(huán)節(jié)的“到位”程度以及使用效果的最大化。為此， “一事一議”必須做到運作程序科學(xué)規(guī)范，量力而行決策，重點把好“四關(guān)”。

首先要把好預(yù)算關(guān)。本著“有事籌資、無事不籌”的原則，每年年初村委會對群眾提出興辦的公益事項要進(jìn)行梳理，按照本村實際，區(qū)別輕重緩急，講求實際效益，通過民主評議表決確定當(dāng)年必須要開展的項目。決不能不顧實際超出群眾承受能力搞所謂的“面子工程”、“政績工程”；對村民議定的項目，需要多少籌集多少，決不允許強行按上限籌集資金或勞務(wù)。對于急不可緩的集體公益事業(yè)，如確需借貸資金，要首先考慮本村是否具有還貸能力，對有還貸能力的，借貸資金必須嚴(yán)格控制在村級經(jīng)濟可以承受范圍之內(nèi)，并通過召開村民會議或村民代表會議討論決定，制定還貸期限和標(biāo)準(zhǔn)。沒有還貸能力的，一律禁止舉債。對盲目舉債興辦項目搞建設(shè)而導(dǎo)致增加不良債務(wù)的，誰經(jīng)手誰承擔(dān)還貸責(zé)任，決不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。

其次是把好程序關(guān)。 “一事一議”籌資方案經(jīng)三分之二以上村民或村民代表會議討論通過后，報鎮(zhèn)政府審核，經(jīng)縣(市、區(qū))農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)后實施。經(jīng)審批后的籌資籌勞工程建設(shè)實行議標(biāo)或招標(biāo)，工程完工后進(jìn)行決算和審計。村民主理財小組要對資金使用進(jìn)行監(jiān)督審核。不符合財務(wù)規(guī)定的不予報賬；資金使用情況要張榜公布，接受群眾監(jiān)督，不按照程序報批的籌資方案農(nóng)民有權(quán)拒交。

第三是把好監(jiān)管關(guān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門要嚴(yán)格按照政策、法律、法規(guī)規(guī)定，切實加強對“一事一議”籌資籌勞的監(jiān)督管理。重點抓住以下幾個環(huán)節(jié)：一是事前項目審查把關(guān)。主要審查議事范圍是否合理、議事程序是否合法、呈報資料是否真實、分?jǐn)倢ο蠛娃k法是否適當(dāng)合理、減免措施和對象是否落實、標(biāo)準(zhǔn)是否超限等。對違反規(guī)定加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的項目必須制止和糾正。二是事中資金使用監(jiān)督。要按照村財鄉(xiāng)管的規(guī)定要求，對村級“一事一議”項目所籌集的資金建立嚴(yán)格的財務(wù)管理制度，實行專戶儲存，專賬核算，專款專用，對村民委員會報賬票據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審核。凡不符合專項資金支出項目的票據(jù)一律不準(zhǔn)接收報銷。對籌集資金轉(zhuǎn)移用途的，必須堅決進(jìn)行糾正。三是事后決算專項審計。要對經(jīng)審批的“一事一議”籌資籌勞決算情況逐村進(jìn)行專項審計檢查，對群眾意見較大、反映較強烈的，應(yīng)及時組織專門力量進(jìn)行重點審計，對確有問題的要進(jìn)行責(zé)任追究。

第四是把好公開關(guān)。凡是通過“一事一議”籌資的，其目的、意義、用途要通過村務(wù)公開欄或其它形式向群眾解釋清楚，讓大多數(shù)群眾參與討論決策，充分體現(xiàn)自覺自愿原則；籌集的資金，要規(guī)范運作，做到帳目清楚，支出有據(jù)，并及時向群眾公布所有支出情況，讓群眾明白錢籌得應(yīng)該，繳得合理，用得其所。

3、強化制度建設(shè)。完善相關(guān)政策法規(guī)。在認(rèn)真貫徹落實《村民委員會組織法》的基礎(chǔ)上，充分聯(lián)系本地實際，制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》，把“一事一議”的議事規(guī)則寫進(jìn)去，以制度的形式固定下來，并在實踐中認(rèn)真貫徹執(zhí)行。要盡快規(guī)范和完善農(nóng)村“一事一議”的相關(guān)政策法規(guī)，做到“一事一議”有法可依，讓“一事一議”逐步走上法制化軌道，不斷提高村民的議事意識、議事水平和議事能力，確保“一事一議”規(guī)范運作。對擅自挪用、平調(diào)、擠占村辦公益事業(yè)“一事一議”款項的要嚴(yán)肅查處，屬私人貪污、挪用的要追究刑事責(zé)任；對村民大會或村民代表大會表決同意并簽字后，不按時繳納款項的，按違反合同論處，申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁委員會依法仲裁，也可依法起訴。

4、拓寬籌資渠道，積極引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金短缺，籌資渠道單一，公益事業(yè)處于無錢去辦的尷尬境地，已嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的發(fā)展，如不采取措施勢必影響全社會的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。因此在大力推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革的前提下，目前應(yīng)積極營造有利于民間資本參與公益事業(yè)建設(shè)的良好環(huán)境，鼓勵個人出資參與公共品供給，充分利用市場的力量來增加農(nóng)村地區(qū)的公共物品提供，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾。對那些具有排他性消費的準(zhǔn)公共品，可按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業(yè)和個人投資辦公益事業(yè)，逐步減少農(nóng)民“一事一議”籌資。近期“一事一議”項目主要集中于以村為單位的農(nóng)村公共衛(wèi)生，農(nóng)村健康、醫(yī)療、養(yǎng)老活動等切合農(nóng)民眼前和切身福利的事業(yè)經(jīng)費的籌集，長期使其成為農(nóng)民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督充分發(fā)揮人民群眾當(dāng)家做主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事務(wù)”的民主權(quán)利的制度。只有這樣才能真正調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性，讓農(nóng)民真正實現(xiàn)稅費“零負(fù)擔(dān)”，使“一事一議”制度真正發(fā)揮功能。

5、深化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革，建立完善公共財政體制。要從根本上解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，必須改變現(xiàn)存的公共產(chǎn)品供給體制城鄉(xiāng)分割的局面，加大向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，建立一個有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、公平有效的公共財政體制。長期以來我們在社會經(jīng)濟發(fā)展上，采取先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先城市后農(nóng)村，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市的二元制度模式，讓本就處于弱勢的農(nóng)業(yè)、本就不發(fā)達(dá)的農(nóng)村為工業(yè)、城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)、甚至犧牲。致使農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，農(nóng)村財力不足，在免征農(nóng)業(yè)兩稅之后，縣鄉(xiāng)財政困難更加嚴(yán)重，農(nóng)村公益事業(yè)無錢興辦。在我們的工業(yè)產(chǎn)值不斷增加，競爭力日益提高，城市的發(fā)展日新月異的今天，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的時候了；而且同城市一樣公共產(chǎn)品的供給理應(yīng)由國家提供。因此，國家財政分配制度要真正體現(xiàn)把財政增長部分主要用于農(nóng)村教育、文化、科技以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的宗旨，逐步減少直至取消農(nóng)民自己出資出勞興辦農(nóng)村公益事業(yè)比例，尤其是興辦跨村(自然村)的水利、公路、電網(wǎng)等較大型工程應(yīng)由政府出資。

參考文獻(xiàn)：

[1]曾維濤．“一事一議”制度與農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展[J]．探求，2006，(1)．

[2]陳永新．中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新[J]．四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2005，(1)．

[3]葉興慶．論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革[J]．經(jīng)濟研究．1997，(6)．

[4]張軍．改革后中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給：理論與經(jīng)驗研究[J]．社會科學(xué)戰(zhàn)線，1998，(1)．

[責(zé)任編輯：孫 煒]