論新農村公共服務供給方式的選擇

[摘要]在市場因素作用不斷增強、農民對公共服務需求量日益增長和需求日趨多樣化的背景下，我國的農村公共服務供給方式應進行市場化改革。由于政府供給和市場供給方式在效率方面各有優缺點，而且不阿地區農村居民對公共服務的需求存在差異，應根據公共服務的類別和性質選擇適合的供給方式，才能更好地滿足新農村建設時期農民對公共服務的需求。

[關鍵詞]新農村建設；公共服務；供給方式；市場化

[中圖分類號]F320

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—7408(2007)05—0077—03

在今天市場因素作用不斷增強、農民對公共服務需求量日益增長和需求日趨多樣化的背景下，我國原來單一化的公共產品、公共服務供給體制顯然與此趨勢已不相適應。走出農村公共服務供給困境。不但需要增加農村公共服務的供給、實現量的擴張，而且必須提高農村公共服務供給的效率、實現質的飛躍。達到這一目標的合理選擇是主動引入市場機制，進行公共服務市場化改革，引進多元供給主體，并根據農村公共服務的類別和性質選擇適合的供給方式。

一、公共服務的特性與供給方式選擇

農村公共服務當然也具有公共產品的基本特征即非排他性、非競爭性。非排他性指在技術上沒有辦法或很難將拒絕為之付款的消費者排除在公共產品的受益范圍之外。非競爭性是指某一個人或企業對公共產品的享用不排斥也不妨礙其他人的同時享用，也不會因此減少其他人享用該物品的數量或質量。非排他性決定了人們在消費這類產品時，往往會有不付費的動機，而傾向于成為免費搭乘者，這種情形不會影響他人消費這種產品，也不會受到他人的反對。在一個經濟社會中，只要有公共產品存在，“免費搭車者”就不可避免。這樣，私人企業如果提供公共產品，就無法收回成本。因此傳統公共產品理論認為，對于非排他性和非競爭性的產品，由政府通過稅收的方式直接供給是最好的方式。但在實踐中，大部分公共產品都不具有完全的非排他性和非競爭性。也就是說，很多公共產品并非具有完全的非排他性和非競爭性的純公共產品，而是準公共產品。而準公共產品的供給可以通過收費實現排他，因而供給方式也就可以有多種選擇。農村公共服務種類繁多，這就為供給方式多元化提供了可能。如農村公共衛生、基礎教育、社會治安、優撫救助等應屬于純公共服務，農技推廣、信息服務、文化娛樂、供水、供電等屬于準公共服務。因此除政府供給外，私人供給、俱樂部供給、私人和政府以及俱樂部的混合供給等等，都可能成為農村公共服務供給的次優選擇。

其次，由于公共服務的非排他性和非競爭性會因技術水平、消費人數、消費范圍、需求彈性等因素的變化而改變，導致公共服務與私人服務的邊界變得模糊。例如氣象服務傳統上是純公共服務，應由政府免費提供，但今天氣象部門可以針對某些種植養殖戶的需求提供特定的信息服務，就變成了私人服務。

再者，公共服務的提供和生產也可以由不同部門來完成。政府向公眾提供公共產品并不意味著政府直接生產公共產品。現代社會的產品生產已經演化成復雜的分工體系，不同的功能可以由不同的個體或組織完成，對公共服務來說，政府可以是供給的主體，或最終的責任人，但卻可以將不同的環節分配給非政府的私人或組織去完成。公共產品供給包括公共產品的生產和提供。公共產品生產是指加工、制造公共產品或提供勞務服務的過程。公共產品提供是指公共產品通過交換進入社會消費的過程。公共服務的供給應由政府組織和安排，政府干預是必要的，但干預并不等于直接參與經營生產，更不等于包攬到底。政府可以通過合同外包、特許經營、補助等制度安排吸引市場主體加入到生產者中來。

由于公共服務提供者和生產者之間的區別，我們可以據此確定公共服務的不同制度安排，政府既能作為一個提供者，也可作為一個生產者，私人部門也一樣。由此可以組合成公共服務供給制度安排的4種基本類型，如下表所示：

表中，公共服務提供者和生產者都是公共部門的供給方式是政府直接供給，公共服務提供者和生產者均為私人部門則是純粹的市場供給方式。而在能實現收費的準公共服務供給中我們可以引入市場機制，即采用提供者是公共部門、而生產者是私人部門的政府間接供給方式，如合同外包、特許經營和憑單制等。憑單制是一種補貼消費者、使其在市場上自由選擇接受補貼的物品的制度安排。它讓接受者有更多的消費公共產品的自由選擇權，消費者可以憑借這種憑單去市場上購買特定的物品(如老年醫療服務、退伍軍人的生活保障金、為低收入者提供的住房等)。對合同外包方式而言，主要是指政府和私營企業或非營利組織簽訂關于購買公共物品或服務的合同。私營企業是生產者，政府是提供者，它付費給生產者購買其服務，然后再提供給公眾。特許經營是公共服務供給的另一種制度安排。它是指由政府授予企業在一定時間和范圍提供某項公共產品或服務進行經營的權利，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以回收投資。這些獲得特許權的企業通常要向政府付費。這種方式比較適合于可收費物品的提供。諸如供電、供氣、供水、灌溉、污水處理、電信服務以及公共交通等。補貼可以運用于俱樂部物品的供給，如政府對民營企業生產經營公共服務提供免稅、低息貸款、貸款擔保等。

公共服務的生產者和提供者可以分離。為農村公共服務供給方式帶來更多選擇，有利于引進市場機制。促進服務的有效供給。

二、效率比較與供給方式的選擇

在選擇農村公共服務的供給方式時，由于資源的有限性，不同供給方式的效率是我們必須考慮的重要因素。其中主要是對政府供給和市場供給以及不同層級政府機構供給的效率進行分析比較，為選擇效率更高的供給方式提供依據。

我們首先對政府供給和市場供給的效率作一比較。

政府擁有公共權力，使得政府在提供公共服務時具有以下優勢：能夠通過政治過程從宏觀上確定公共服務供給的目標、內容、規模、標準，并能提供純粹的公共服務(如法律與秩序、國防、產權、宏觀經濟管理、公共醫療衛生)，提供社會保險(如再分配性養老金、家庭津貼、失業保險)，解決外部效應問題。因此政府在解決市場失靈、維護宏觀經濟的穩定、保持經濟總量的平衡和促進社會公平方面有市場無法替代的作用。

但政府生產容易造成生產過剩和成本增加的現象，其主要原因是由于政府機構普遍存在沒有充分利用現有資源的低效率現象。導致政府機構低效率的因素主要有以下幾個方面：

第一，公共機構尤其是政府部門的生產缺乏競爭機制導致效率損失。市場競爭迫使私人企業設法降低成本和提高效益，那些不以最有效率的方式來使用資源的企業最終將被淘汰出局。然而。在公共機構中卻沒有這種優勝劣汰的競爭機制。政府直接供給公共服務是以壟斷的形式出現的，這種壟斷排斥市場競爭。因為缺乏競爭壓力必然造成內部資源配置的低效率，于是代表政府供給公共服務的公共機構普遍整體運營成本高、服務質量水平低，經營管理的效率低下，但仍能持續生存下去。

第二，政府機構及官員缺乏追求利潤的動機導致效率損失。企業具有降低成本追求利潤的動機和相關激勵機制，而政府機構沒有這方面的機制，其官員也無利潤動機，官員不能直接從公共產品的供給中獲利。與企業經理不同，官員的目標并不是利潤的最大化。而是機構及人員規模的最大化，以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，因此政府機構具有預算最大化的傾向。加上公共產品的成本與收益難以測定，收益和成本相分離導致預算軟約束，預算難以控制，成本過高成為常態。

第三，提供公共產品的公共部門具有超額生產公共產品的內在傾向，造成效率損失。政府官員現行的報酬制度并不與公共產品提供的效率相關，他們只需提出問題，制定解決方案，而結果如何他們并不負責。因而地方各級政府部門的決策者由于“政績”和“利益”的需要，常常不適當地增加某些公共產品供給，導致農村公共產品供需結構失調，形成公共產品供給的相對過剩或暫時過剩。這種“過剩”的產品或服務最終是以社會所付出的巨額成本為代價的，是一種社會浪費，無形中加重了農民負擔。

第四，政府的壟斷性使得很多公共產品往往具有唯一性，公眾只能消費，別無選擇，且不可拒絕。同時政府對信息的壟斷也使公眾無法實施監督。按照斯蒂格里茨的說法，政府的這種壟斷是真正的自然壟斷。

第五，公共部門缺乏創新動力和創新激勵機制。對先進技術的吸納缺乏責任意識和迅速靈敏的反映能力，因循守舊缺乏創新，效率缺失嚴重。

政府公共服務供給的效率缺陷使得人們把目光轉投向了市場。但由于市場本身的缺陷。公共服務市場供給也存在一定的效率損失，主要體現在以下方面：

第一，市場對公共服務安排的效率損失。市場不具有確定公共產品和服務的目標、內容、規模、標準的合法性，只能自發供給。它無力大規模安排，無法形成規模效應：①單個主體無法也無力維系市場整體規則，追求市場正義的成本往往大于收益，缺乏追求維護市場公正的能力；②單個主體無法對信息進行收集、處理和傳播；③單個主體對公共服務供給的宏觀性安排、調控無能為力；④不愿意對因外部性導致的正負后果進行補償；⑤追求自身利益最大化，對社會分配公平關注較少；⑥不愿意生產純公共產品。在這種情況下，如果依賴于市場機制自發供給，公共服務的產出水平必然低于理想的產出水平，從而帶來一定的效率損失。

第二，公共服務私人供給與外部成本的效率損失。私人供給的另一種缺陷是生產過程中可能產生外部成本。在私人供給的條件下，企業以自身利益為目標，它只考慮自身所承擔的成本以及自己所得到的收益，并以此作為決策的依據，其結果可能同整個社會的公共利益發生沖突。其外部成本必然帶來一定的效率損失。

第三，公共服務私人供給與信息不對稱的效率損失。信息不對稱有多種情況。這里主要討論的是生產者與消費者之間的信息不對稱。由于私人生產者以自身利益為行為目標，他就會利用這種信息不對稱在生產和交易過程中偷工減料，以次充好，損害公共利益，這樣也必然會造成效率損失。

當然，與政府供給相比，市場供給也具有其明顯的效率優勢：比如對于公共服務生產必需的資本，它具有幾乎無限的聚集能力。可以通過各種方式吸納民間資金；可以根據需要隨時雇用適用人才；對先進技術吸納和應用反應靈敏，能夠適時不間斷地提升技術；由于市場存在眾多相互競爭的主體，能夠產生自我改進的動力；在激勵機制方面，由于收益和成本密切相關，使預算形成剛性約束，具有“精打細算”的品質；具有追求利潤的內在動力機制，創新內驅力強；在準公共產品的供給中能積極而有效率地獲取準確、真實、適時的信息；組織規模及結構比較靈活，適應性，較強。

以上分析表明，不管政府供給公共服務還是市場供給公共服務都各有優勢，也分別存在一些弊端，導致效率的損失，因此只有將政府供給和市場供給有效結合起來，才能實現公共服務有效供給。

三、供給方式選擇中應考慮的其他因素

其一，兼顧效率與公平。選擇農村公共服務供給方式時，遵循以效率為導向的原則即應根據政府提供公共服務的成本是否低廉來評價政府。對于中國目前的經濟水平來說，低成本尤為重要。因此在選擇農村公共服務供給方式時，該方式是否能提高效率、尤其是在服務水平和服務質量保持不變的前提下能否節約成本，確實應該作為考量的主要依據。

但在我們選擇公共服務供給方式時。又不能僅從效率的視角進行取舍，僅僅考慮投入——產出或成本——收益，還必須考慮公平的問題。與私營部門的純粹市場化取向行為不同，私營部門管理者的基本職責是股東利益的最大化，而政府作為公共部門則承載著多元的目標，成本最低、收益最大化并不是唯一的取舍標準。通過公共產品的供給實現社會福利的最大化、促進社會的穩定有序發展、增進社會的和諧，才是公共部門的目標。相對來說，市場供給方式在維護社會公平方面不如政府供給方式。因為在市場供給方式下，任何產品和服務的提供都是有償的，這就可能造成一部分無力支付服務費用的人被排斥在服務范圍之外。而政府則可以提供無償的服務，對所有社會成員體現了一視同仁的公平。尤其在當前我國農村存在大量低收入群體、公共產品極其缺乏、城鄉差別巨大的情況下，公平問題應該特別給予關注。

其二，兼顧農民承受能力。在構建新的農村公共服務供給機制過程中，在考慮政府財力的同時，必須要兼顧農民利益，堅持貫徹執行黨和政府的減輕農民負擔的政策，考慮農民的經濟承受能力。相對于城鎮居民來說，我國廣大農村人口的人均收入水平還很低。城鄉公共服務的供給狀況差距更大。作為對過去長期“以農補工”政策偏差的糾正，現在政府在公共服務供給方面應更多地向農村傾斜，加大財政支持力度，不能一說市場化改革就把供給責任推給農村社區或農民個人。

四、現階段我國選擇農村公共服務供給方式的思路

發揮政府在農村公共服務供給中的主導作用，合理劃分中央政府和各級地方政府的供給范圍和職責。政府應將自己在公共服務供給上的主要職責定位于決策、控制和監督，而不是直接生產或經營。將政府提供公共服務的決策職能與執行職能適當分開，改變政府直接生產公共服務的方式，建立以間接生產為主的供給方式，即：政府利用預算安排、制度規定、政府采購和市場契約等形式，以制度保障、財政補貼和稅收優惠等為手段，引導、鼓勵私人和企業參與農村公共服務生產，然后根據公共服務的性質，分別選擇不同的提供方式(包括公共部門提供、市場提供或公共部門與私人共同提供)。具體而言：

第一，農村地區的純公共服務應由中央政府和省級政府提供。農業基礎科學研究、氣象服務、農業區劃管理以及全國性的農業病蟲害防治等，于其具有非競爭性和非排他性，屬于純公共服務的范疇，應該由政府提供。中央政府應主要從事跨經濟協作區的農業和農村管理服務、農業科技成果推廣、農業環境保護、全國性農業信息網的建設、農業基礎科學研究以及與國防建設有關的民兵建設。省級政府應主要承擔農村地區跨地區的供電、供氣、公共醫療衛生服務體系、失業、養老保險和優撫救濟等公共服務的供給。但政府提供并不是說這些產品一定要由政府部門直接生產。政府可以通過合同的形式引進私人投資或私人生產，然后再由政府購買。

還有一些公共服務雖然可以通過收費實現排他，但正的外部效應遠遠大于內部收益，也應由中央政府和省級政府聯合提供，比如動物疫病防治和與國民素質相關的農村基礎教育等。

第二，農村地區的準公共服務應主要采取公私合作供給模式。具體選擇怎樣的合作供給模式，取決于公共服務的類型和市場需求規模、市場主體供給能力等要素。政府可以通過政策管制、與企業簽訂供給合同、特許經營、參股、補助等方式間接提供公共服務。對于那些排他性的公共服務，可以通過公開招標的形式，與合適的廠家簽訂采購合同。對于具有規模經濟效益的自然壟斷行業，比如農村電網的經營，地方政府可以通過授權經營的方式選擇私人企業，委托中標的私人企業去經營，但地方政府必須對這一領實行管制。對于那些提供教育和衛生等具有外部效應的私人機構，政府可以通過補貼、貸款貼息和減免稅等方式給予支持。

公私合作供給涉及到的一個主要問題就是農村公共服務的成本分攤問題。不僅要明確各級政府的分攤比例，還要明確政府與受益人(村委會、農民)之間的分攤比例。準公共服務按其公共性質，可以將其分為接近于純公共服務的準公共服務、中間性準公共服務和接近于私人產品的準公共服務三類。這三類準公共服務由于其公共性不同，政府與受益人的成本分攤比例在理論上也應當有所區別，比如第一類準公共服務政府承擔部分可能在80％左右，第二類準公共服務政府承擔比例可在50％。而第三類一般應在30％以下，或以政府補貼的方式來分攤成本。其中農業科研、科技推廣示范等應屬于第一類準公共服務，而技能培訓、技術信息服務等應是第二類，文化娛樂、體育設施等應屬第三類準公共服務。各級政府之問的分攤比例也應根據受益情況，作適當的劃分。縣區轄域內的準公共服務應主要由縣級政府負責提供，如供水、公立醫院、文化設施等。對于可以進行排他性消費、且排他成本并不高的一些準公共服務，可以通過向消費者收取較低的費用來彌補排他成本，如非義務教育階段的學校等。考慮到基層政府大多無力提供更多的準公共服務，可以制定優惠政策吸收和鼓勵民間私人資本在農村地區投入生產和提供這類準公共服務。

第三，小范圍受益的公共服務可以通過俱樂部的方式提供。農產品加工和流通的信息、小型公共水利工程、湖泊的漁業資源利用以及種植養殖技術等。由于其外溢較小，受益群體相對固定，應屬于俱樂部產品的范疇。對于這類服務，政府提供顯然是不合理的；而對農民個人來說，由于投資較大且存在外部性。私人提供也容易造成效率損失。因而理想的方式有兩種選擇：一是可以通過村民大會或村民代表大會，充分收集農民的意愿。擬訂集資方案，由村委會具體負責實施。二是將農民組織起來，成立農業合作社，通過合作社將外部收益內在化，提高供給效率。這兩種方式可以根據具體某項公共服務受益范圍的大小靈活采用。

總之，在新農村建設時期，提高農村公共服務的供給水平、縮小城鄉差距已是我國各級政府面臨的緊迫任務。我們必須立足于資源有限的現實國情，著眼于提高供給效率，適當引進市場機制，通過政府供給和市場供給相結合、中央政府提供和地方政府提供相結合，多種供給方式并舉，才能破解資金制約和供給不足的難題。

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[責任編輯：王潤秋]