基于和諧社會的社會組織構建意義及作用空間

[摘要]根據新制度經濟學理論，將我國社會組織建設視為一種傳統制度安排向另一種制度安排發展的制度變遷過程。變遷的根本原因在于，相對于傳統結構，政府、企業與社會組織這種制度安排具有更大的制度優越性——可以調節社會矛盾，平衡利益關系，降低政府治理的風險及成本，促進制度不均衡向制度均衡的轉交。

[關鍵詞]社會組織；轉型期；制度變遷；制度創新

[中圖分類號]F121

[獻標識碼]A

[文章編號]1002—7408(2007)05—0019—03

關于社會組織的概念有許多不同的認識，我們這里所說的社會組織是指在政府和市場之間發揮服務、溝通、協調、監督等作用的非政府、非贏利的社團、行業組織、中介組織、志愿者團體等社會中自治性質的組織，如社團、中介組織、行業協會等。據統計，到2003年底，我國民政部門登記的各類社會組織迅速發展到26.6萬個，而未進行登記的估計達300萬個。^[1]

對于社會組織的類型，由于看問題的視角不同，認識就有很大差異。例如，社會組織可以分為小型、中型和巨型等組織，這是按照組織規模來劃分的；社會組織可劃分為正式組織和非正式組織，這是按照組織成員之間關系的性質來分的；社會組織可分為生產組織、政治組織和整合組織，這是按照組織的功能和目標劃分的；社會組織也可劃分為強制組織、功利組織、規范組織，這又是按照組織對成員的控制類型來分的。可見，社會組織類型的劃分都是相對的，人們可以從研究和分析的需要出發，選擇恰當的分類標準。重要的是社會組織在我們的社會中的構建意義。

一、社會組織的構建意義

2006年10月11日通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中專門就社會組織的發展提出了要求：“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。……發揮行業協會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經濟社會發展服務。發展和規范各類基金會，促進公益事業發展。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。”

首先，社會組織是社會利益關系的調節器。社會能否保持穩定，處于有序和諧的狀態之中，很重要的一個條件是有沒有足夠的手段和途徑及時化解各種社會矛盾，使其不至達到激化和對抗的程度。而且，構建和諧社會需要不斷探索創新解決矛盾糾紛的方式方法，形成多元的矛盾糾紛解決機制。社會組織就是當前調節各種利益矛盾的主體之一。沖突發生前，它可以集中相同利益訴求的人們去與相關部門對話，起到避免矛盾激化的作用；沖突發生以后，社會組織還可以發揮調節器的作用，有效調解各方，平息沖突。在現代社會，社會組織作為社會利益關系的調節器，將在化解矛盾糾紛中發揮更重要作用和優勢。

其次，社會組織是政府與人民之間矛盾的緩沖帶。社會組織作為政府與人民的過渡地帶，可以起到緩沖矛盾的作用。一方面，社會組織可以通過開展社會救助、社會救濟等活動，在解決人民困難、促進社會公平等方面發揮作用；另一方面，社會組織也可以把政府的政策根據不同情況傳達給人民，加快政策實施的速度。總之，社會組織能夠既代表所屬群體的利益下情上達，又代表政府的方針政策上情下達。能起到政府和社會成員矛盾緩沖帶的作用。

第三，社會組織是政府職能轉變的目標。政府職能轉變的最終目的，就是將單一的政府行政管理轉變為多元的社會化管理，即政府的行政式管理、市場的經營式管理以及社會組織的自治式管理并存。政府轉變其“全能型”狀態的過程中，會讓渡出一部分治理空間，這也正是社會組織的生存空間，以避免制度上的“治理真空”。因此，社會組織的成長也是政府加快實現職能轉變的重要條件和目標。

第四。社會組織是聯系政府和企業的紐帶。在傳統體制下，社會管理層次單一，中間組織的作用極其微弱，市場各主體之間、企業與政府之間的矛盾和利益紛爭無法溝道，造成政府和企業的效率低下。要推動經濟轉型和體制轉軌，就需要在政府和企業之間建立一條紐帶，即社會組織，來增加雙方的溝通，提升效益。溫家寶總理指出：“堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。”因為，社會組織的成長同時可以為政府和企業降低交易成本和社會管理成本，起到樞紐帶的作用。^[2]

第五，社會組織是建立民主管理機制的助推器。民主的管理機制是我國建立和諧社會的一個主要目標。社會組織可以通過自己的制度化功能，培養公民的民主意識和民主文化，從而推進社會主義民主政治建設的進程。社會組織在日常工作中，能夠深入基層，了解社會各階層的不同需求，并將來自民間單個的資源與能量匯聚起來，成為一種團體的訴求：一方面，它可以有組織、有目的地進行社會動員，整合和影響組織成員的價值觀及利益表達方式，實現有序的政治參與；另一方面，為組織成員的利益表達提供了形式與渠道的多樣性，保障公民利益表達的暢通。社會組織的這些功能為我國政治民主的實現提供了力量。

二、社會組織的制度構成：現狀及原因分析

近年來，社會組織的發展與對它的研究正在如火如荼地展開。其中，對于社會組織建設的分析，有不同的視角。本文運用新制度經濟學的理論，將我國社會組織建設視為一種傳統制度安排向另一種制度安排發展的制度變遷過程。之所以出現這種制度變遷，根本原因就在于：相對于傳統結構，政府、企業與社會組織這種制度安排具有更大的制度優越性。它可以調節社會矛盾。平衡利益關系，降低政府治理的風險及成本，促使制度不均衡向制度均衡的轉變，

新制度經濟學認為，制度通過一系列規則界定人們的選擇空間，約束人們之間的相互關系，從而減少環境中的不確定性，減少交易費用，保護產權，促進生產性活動。對制度結構的分析是制度分析的基本理論前提。制度的結構或構成主要有三個部分，即社會認可的非正式約束，國家規定的正式約束和具體的實施機制，這些也是制度構成的基本要素。

1、正式約束。在新制度經濟學中，正式約束是指人們有意識創造的一系列政策法則。它包括政治規則、經濟規則和契約，以及由這一系列的規則構成一種等級結構，^[3]24從憲法到成文法和不成文法，到特殊的細則，最后到個別契約，他們共同約束著人們的行為。正式約束中有三種類型，即關于明確責任的規則、關于做事的邊界的規則和關于懲罰的規則。

社會組織目前面臨的一個最大的問題就是正式制度缺乏，這就導致了社會組織這一制度變遷遇到很大的障礙。在社會組織基本的制度建設上，如理事會制度、社會監督機制、財務公示制度等，現行法規和政策沒有具體明確的要求，使得這些組織各行其是、無所適從。而國外則在這方面有非常詳細的立法，李本公在《國外非政府組織法規匯編》中詳細陳述了國外的相關法規之后，做出了深入的比較，發現了中國在這方面問題的嚴重性。

2、非正式約束。非正式約束是人們在長期交往中無意識形成的，具有持久的生命力，并構成代代相傳的文化的一部分。它包括價值觀、倫理規范、道德、習慣、意識形態等。^[3]P21其中，意識形態是制度構成的核心理念。意識形態構建了我們理解周圍世界的主觀框架，包含了對客觀世界的主觀價值判斷，它既可能成為社會變遷的動力，更有可能成為社會前進的障礙。這是因為，統治者灌輸的意識形態是為其統治服務的，它們總是要論證制度的合理性。但隨著制度不均衡的出現，意識形態與現實之間的縫隙日益增長，為了恢復均衡必須強制推行新制度。然而，改變原來的意識形態，很可能會影響統治者權威的合法性。這時，為了避免改革的風險和不確定性，勢必會選擇與現有意識形態相容的制度，達到的是現有制度框架內各種利益的妥協，使制度創新只在意識形態可以接受的范圍內進行，這種以犧牲制度變遷績效為代價的現象就充分顯示了意識形態對社會前進的障礙。林毅夫以意識形態剛性說明制度變遷中政策失敗的原因。格需夫也指出過去的行為、文化信仰、社會結構和組織都影響著價值觀念的發展，從而壓制了背離舊行為模式的靈活性。的確，就政府而言，社會組織的出現本身就是對其原有意識形態的一種挑戰，是要占用一定的權力空間的。因為總體的空間是固定的，這時，政府的空間就需要縮小，這不僅涉及到政府部門的一些利益即將損失，而且也有可能會危及它的統治。這些成本的付出是很快的，而相關的收益卻是不確定的。在這種情形之下，難以想象哪個政府會很積極很主動地讓位于社會組織。湖南農民維權組織走過的風風雨雨證實了這一點。盡管衡陽的農民維權組織建立起來了，但它只是九億農民中少之又少的典型個案而已。

就普通人而言，傳統文化這一根深蒂固的意識形態影響了人們控尋公共空間的意識和動力。馬克思曾經精辟地指出，商品是天生的平等派，即民主觀念只能是產生于商品經濟基礎上的社會意識。我國傳統社會中集權式的統治壓制了人們的主觀能動性，專制政治文化的影響深遠且延續至今，使人們的民主觀念淡薄，缺少民主管理的意識和經驗。即使有農民維權組織的出現，其集體行動的原動力也只是被動的“壓迫性反應”。而非奧爾森所說的“選擇性激勵”。^[4]

3、實施機制。一種制度是否有效，除了看正式規則和非正式規則是否完善外，更重要的是看該制度的實施機制是否健全。在現實中，實施機制的完善需要很高的成本。如果實施機制健全的成本高于其未來的不確定的收益，很多時候這種制度的實施就會大打折扣。

目前我國社會組織的實施機制相當不完善。有相當一部分社會組織是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的。它們或者由各級黨政機構所直接創辦，或者本身就從黨政機構轉變過來，或者由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士所創辦。這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機關。而且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，其實現自身目標的實施機制自然也就常常無法正常運行了。就此，無論是社會組織的正式約束、非正式約束，還是實施機制。都存在著與其發展重要性不相符合的地方。社會組織的制度變遷迫在眉睫。

三、社會組織的制度變遷誘因：制度非均衡

新制度經濟學認為，制度變遷是一個從制度均衡到不均衡，再到均衡的不斷演變的歷史過程。制度非均衡是人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，打算改變而又尚未改變的狀態，是制度供給與制度需求出現了不一致，是由于現行制度安排和制度結構的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構。也就是出現了一個新的盈利機會，這時就會產生新的潛在的制度需求和潛在的制度供給，并造成潛在制度需求大于實際制度需求，潛在制度供給大于實際制度供給。制度變遷恰恰是對這種制度非均衡的一種反應。

制度非均衡主要有兩類：一類是制度供給不足。主要有制度供給的時間滯后，即現象已經出現，但相應的規制還沒有出現。目前我國的社會組織多屬于這種情況。另一類是制度供給過剩。所謂制度過剩是指相對于社會對制度的需求而言有些制度是多余的，一些過時的制度以及一些無效的制度的存在。(盧現祥，1996)這時就需要取消一些制度。

另外，意愿制度供給與實際制度供給是不一致的。制度意愿供給是指權力中心根據既定的目標函數和約束條件，在憲法秩序規定的框架內形成制度創新的整體計劃，并據此制定具體的操作規則。但是在新制度的現實實施過程中，不同的執行部門由于考慮到自身的利益，他們的目標函數和約束條件是有差異的。這就會導致制度意愿供給與實際供給的不一致性。村委會雖然在最初的目的是代表農民利益的一種自治組織，^[5]但是在現實中被賦予了太多的行政職能，遠遠背離了最初制度供給的目的。因此才有學者提出“將村委會回復到政府代理和公共品提供者地位，并重新構造能夠實施村莊成員財產管理的代理人集團或新的村級合作組織”的建設。^[6]

總之，制度非均衡是制度變遷的誘因。目前我國在社會組織構建方面就正處于制度非均衡狀態，一方面，支持其發展的相關政策法規出臺緩慢；另一方面，政府對農村的管理職能繁多也擠掉了本該屬于社會組織的制度空間。而且，即使政府逐漸意識到應該把本該由村民自己管理的事交給村民管理，在實踐中也是很難很快就做到的。不過，我們發現，制度變遷也有了可能性。因為現實中無論是政府還是社會組織，都具備了制度供給和需求的條件。

制度需求條件一：人們尤其是農民需要。農產品的要素價格決定了農民集體選擇協會來減少風險，而且。隨著市場規模的加大，農民對自治組織的需求也加大了。早在2003年于建嶸就指出：“今天的農民提出建立農民協會，并不是為了建立一種社會對抗組織，而是在尋找一種社會協商和整合組織。”所以，農民協會在功能上，主要是維護農民權益的民間自治組織，并為涉農事項提供一些全方位的延伸服務。四川省瀘縣農作物良種協會是按“人會自愿，退會自由，利益共享，風險共擔”原則成立，由農民自我管理、自主經營的一家民間團體，年銷售收入7A億元，公共積累資產1218億元，擁有4860戶會員，每戶會員從企業取得的年純收入達到19267萬元。這個協會的發展只是80年代以來在我國農村蓬勃興起的農村專業技術協會的縮影。在全國各地農村，類似的協會有10多萬個，而且隨著經濟的發展，數量還在增加。^[7]重慶市萬州區也新興了一批農村專業合作經濟協會。為提高農民的市場主體地位，把好產品質量關，抵制市場上的欺行霸市和無序競爭。萬州區創立了“協會+商標+農戶”的新模式，通過注冊商標把分散經營的農戶更加牢牢地拴在一起，充分發揮協會的民問組織、協調作用。2005年底，全區成立28個協會，帶動農戶22248戶。注冊農產品商標8件，占農產品商標總數的7％。^[8]

制度需求條件二：政府需要。隨著市場經濟發展的深入，政府從種種“失靈”現象中逐漸意識到角色轉換已經迫在眉睫了，于是給自己的定位逐漸從一個全能型政府轉變為一個服務型政府，把很多事情交給人民管理，希望他們能夠通過自己的組織解決這些問題。取消農業稅后。農村面臨的非常嚴峻的一個問題就是公共物品的提供。在政府沒有能力完全擔負這一職能時，農村社會組織將是一個重要的主體。2004年4月。湖北省荊門市沙洋縣高陽鎮政府將泵站的管理權轉讓給灌區農民，10個村民小組選舉產生10位泵站管委會成員，成立了新賀泵站管委會。通過民主討論的方式進行管理，并協調解決了用水中的矛盾。^[9]

制度供給條件一：憲法秩序為新的制度提供了選擇空間。目前，法律的寬容度加大，允許人們有自由表達自己愿望的機會或空間，制度供給有了可能。農民專業合作社最初也是農民自愿組織的，后來逐漸發展成了企業性質的組織，國家也逐漸接受了它，并于2007年10月通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》，2007年7月1日起實行。雖然關于農村各類社會組織的法律還很少，但是其他相關法律的出臺給了我們更多的希望。

制度供給條件二：人們已經發現，制度設計的收益逐漸大于成本。農民專業協會的增加就說明了這一點。正是因為農村專業經濟協會的預期收益要大于成本，才推動了協會的成立。而且，目前的現狀也證明，其真實收益也的確遠大于成本，這就進一步促進了協會的發展。黑龍江省東寧縣三岔口鎮三岔口村小江南優質稻米協會成立兩年來，固定資產的總量已由40萬元增加到120萬元，年加工能力達到6000噸，小江南優質稻米協會為農民增加收入240萬元，協會實現利潤32萬元。^[10]

制度供給條件三：人們現有知識積累及社會科學知識的進步也為制度供給提供了可能。隨著社會的發展，人們的意識也在逐漸改變，他們也感覺到組織起來為自己爭取利益的重要性。無論是湖南農民維權組織，還是廣州太石村罷免村委會的事件，都充分說明了農民已經開始覺悟，開始不再忍耐那些不公平的事，敢于為自己的權益而奮起了。

既然制度不均衡和制度需求誘發了制度變遷，而制度供給又為制度變遷提供了可能性，那么，我國社會組織的未來在哪里?

四、社會組織的制度創新：展望未來

新制度經濟學認為，制度變遷的模式主要有兩種，即誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指現行制度安排的變更或者新制度的創造，是由個體在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的，而且必須是在現有制度下無法得到獲得機會才會引發的。它具有盈利性、自發性和漸進性。后者則是指由政府命令和法律引入和實現的制度變遷，成本較低，但違反了一致同意的原則，容易引發沖突。其中，影響強制性制度變遷的因素主要有統治者的偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識的局限性等。

我國社會組織的制度變遷是一種強制性制度變遷與誘致性制度變遷的結合。必須把強制性制度變遷和誘致性制度變遷有機地結合起來，交替使用，優勢互補，才能達到制度結構效益的最大化與安排效率的最優化，使制度更好地滿足實際的需要。

具體的措施主要有：其一，在社會組織內部建立起完善的規章制度，包括完善的組織、選舉、議事制度等，提高自身的權威性和凝聚力。通過法規或規章形式，引導農民整章建制，建立適合自己需要的規章制度。其二，地方政府要在國家相應的法律和制度的約束和引導下，根據當地的實際情況，制定相應的管理辦法和尺度，規范和引導農村各類社會組織健康發展，為其創造寬松的發展空間。其三，政府加強整合各類社會組織，確立整體布局。其四，在社會組織建立初期，需要政府強制性制度變遷的力量來推動，在資金、規模和實力上給以支持。其五，在社會組織的發展過程中，以誘致性制度變遷為主，強調其民間性、自治性以及自愿性，以使得其順利發展與壯大。

[基金項目：中國博士后基金項目(20060391060)；國家社會科學基金重大項目(04ZD012)]

參考文獻：

[1]肖玉明．社會組織：構建和諧社會不可或缺的角色[J]．理論學習探索，2006，(1)．

[2]辜勝阻．商會作用與和諧社會組織創新[N]．中國經濟時報，2006，(10．16)．

[3]盧現祥．西方新制度經濟學[M]．中國發展出版社．1996．

[4]于建嶸．集體行動的原動力機制研究——基于H縣農民維權抗爭的考察[J]．學海，2006，(2)．

[5]陳江虹．我國村莊治理的社會組織基礎探析[J]．理論導刊，2006，(10)．

[6]陳劍波．重構村委會職能是農村改革重要一環[N]．農民日報．2005—12—13．

[7]http://www.most.gov.cn/kjzj/kjzjdt200309/t20030905_7924.htm中華人民共和國科學技術部．

[8][EB/0L]．重慶農業信息網，2006—04—11．

[9][EB/0L]．新浪網，2005—03—31．

[10][EB/OL]．黑龍江農業信息網．2006—01—13．

[任編輯：孫煒]