論縣域經濟的發展與城鄉統籌的制度創新

[摘要]縣域經濟作為我國國民經濟中具有綜合性和完整性的基本單元，與其外部制度因素構成了系統與環境的關系。因此，發展縣域經濟成為城鄉統籌制度創新的重要載體。以縣域經濟發展的必要條件和內在功能為依據，當前應從城鄉財產制度公平、就業體制公平、教育資源分配公平、社會保障制度公平等方面推動城鄉統籌的制度創新。

[關鍵詞]縣域經濟；城鄉統籌；制度創新；系統論

[中圖分類號]F327

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—7408(2007)05—0083—02

一、縣域經濟在城鄉統籌中的地位與作用

縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以發展本地經濟為宗旨的區域經濟。按戶籍統計，我國13億人口中有9.3億農業人口，加上居住在縣級城區及縣市所轄建制鎮的約1.5億城鎮居民，全國縣域范圍內居住的人口總數應為10.8億人，占全國總人口的85％；2002年全國縣域單位國土面積910萬平方公里，占全國的95％；縣域國內生產總值為6.1萬億元，占全國GDP的60％。^[1]可見，縣域經濟在我國國民經濟中占有十分重要的地位。從經濟結構看，縣域經濟是城市與農村、工業與農業、宏觀與微觀的連結點，因此是我國國民經濟的最基本的單元和宏觀經濟運行的基本因素，整個國民經濟的總量及其增長速度在很大程度上取決于縣域經濟的發展狀況。從國家政權結構看，縣是國家政權結構中相對完整的基本單元，是國家政權行使和行政管理的基礎。縣(市)對上是宏觀經濟政策的貫徹者、執行者，對下是縣域經濟和社會發展決策的制定者、操作者，因此成為國家的許多重大戰略和政策的基本操作平臺。^[2]

近年來，我國工農、城鄉、區域之間長期不平衡發展的弊端逐漸顯現，“三農”問題愈演愈烈，導致縣域經濟發展嚴重滯后，直接制約著經濟社會的全面可持續發展。在全面建設小康社會和建設社會主義新農村的偉大戰略中，縣域經濟對推動城鄉統籌發展具有舉足輕重的作用。第一，縣域經濟是統籌城鄉經濟社會發展的切入點。我國縣域經濟整體上是一種農村綜合性經濟，并存著城鎮經濟與鄉村經濟、公有制經濟與非公有制經濟、市場經濟與自然經濟等因素，因此起著連接城鄉、承上啟下的橋梁作用，成為統籌城鄉的恰當切入點。第二，縣域經濟是建設社會主義新農村的主要陣地。縣域是廣大農民生活生產的主要陣地，農業產業化的發展、農村城鎮化建設和農村精神文明建設都依賴和最終體現在縣域經濟的發展，縣域經濟不發展就不可能出現新農村的新面貌。第三，縣域經濟發展是全面建設小康社會的重點領域。作為“三農”問題的典型體現，解決縣域經濟滯后問題是我國小康社會建設中最為艱難的任務。只有縣域經濟發展壯大了，農民收入才能增加，農村社會才會繁榮穩定，社會主義新型城鄉關系才有現實基礎，小康社會才是完整的、真正的小康社會。

二、深刻認識縣域經濟發展與城鄉統籌制度創新的關系

統籌城鄉是一個以城鄉融合為目標、不斷破舊立新的制度創新過程。“城鄉之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地方局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著全部文明的歷史并一直延續到現在。”^[3]作為一種自然歷史過程，城鄉關系狀況是在一定經濟發展階段上生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的相互作用和調適來決定的。隨著我國工業化、城市化的推進，出現了城鄉差距日益擴大、城鄉要素流動受阻、城鄉社會保障制度嚴重脫節、農村的污染問題日益嚴重、農村的教育落后等一系列經濟社會問題。這種極不平衡的城鄉關系的重要根源，歸根結底在于我國歷史上長期存在的城鄉二元發展戰略及其體制，當然也只能通過制度創新來逐步實現城鄉統籌。另一方面，在我國工業反哺農業、城市支持農村方面已初具條件的情況下，要解決當前我國農民收入增長緩慢、農村消費需要不足、農業生產效率低下等制約我國經濟持續快速發展的瓶頸問題。也只能通過打破造成城鄉二元分割的舊體制，以體制改革和政策調整實現新舊制度的結構轉換，才可能從根本上解決問題。因此，要實現城鄉社會一體化發展，就必須大力推進以構建良性城鄉關系為目標的制度創新。^[4]

新興制度經濟學認為，制度創新是特定經濟主體為了獲取制度變遷的潛在收益，采取行動克服制度障礙、實現制度變遷并促使制度的供需重新達到均衡的過程。制度創新的根本動力來自于潛在獲利機會的出現，而這種潛在收益在原有制度框架下無法實現。^[5]以此為分析框架，改革開放以來我國經濟市場化和工業化的發展，導致了諸如經濟增長、國民收入增加等潛在獲利機會的出現，但殘存的計劃經濟模式和城鄉二元的經濟社會體制束縛了對這種機會的利用，因此要求打破城鄉對立、實行城鄉統籌發展。基于縣域經濟在城鄉統籌中的重要地位和作用，加之我國縣域經濟在結構上具有地域性、層次性、分散性和開放性的特點，在經濟活動內容上則是一個功能相對完備的，具有廣泛性、綜合性、自主性的經濟運行系統，因而總體上同其外部因素建構了一種整體性系統與環境的關系，縣域經濟就可作為統籌城鄉制度創新的載體，同其制度環境展開動態的、雙向的互動和交換。這樣，在系統與環境的關系中，統籌城鄉的制度創新就成為縣域經濟發展的必要外部環境和條件，縣域經濟發展又從內部充實和改變著城鄉統籌的制度內容和邊界，二者存在著“牽一發而動全身”的一致性。

在理解發展縣域經濟與城鄉統籌的制度創新的關系上，一方面應看到我國現階段縣域經濟發展滯后是對殘余的城鄉二元制度和計劃經濟體制創新不足的反映。以農村土地制度安排為例，家庭聯產承包責任制產生于人民公社制度的夾縫之中，曾一度以承包經營、統分結合為特征顯示了強大的制度變遷績效，但在當前市場經濟迅速發展的形勢下，已明顯不適應農村經濟市場化和農業產業化經營的需要，土地制度供給滯后約束著農村資源的有效流動、配置和使用。因此，縣域經濟發展內在地要求以城鄉統籌為目標進行制度創新。另一方面，從我國制度變遷的歷史看，縣域經濟蘊藏著我國制度創新的重要動力源。^[6]新中國成立后的兩次重大制度創新活動，即家庭聯產承包制的實施和中國鄉鎮企業的異軍突起，都是以生活在縣域的廣大農民為誘致性制度變遷的行動主體。這些制度創新不僅從此基本解決了長期困擾中國人民的吃飯問題，并在一定意義上引發了我國持續至今的改革開放大潮。因此，當前縣域經濟發展中的人地矛盾、農民收入增長緩慢、工業化水平低等問題，從根本上只有以制度創新來扭轉“以鄉養城、以農養工”制度慣性，通過宏觀上的統籌城鄉和微觀上的縣域自我發展之間的互動來逐步解決。

三、以發展縣域經濟推動城鄉統籌的制度創新

縣域經濟在城鄉統籌中具有舉足輕重的地位和作用。發展縣域經濟是城鄉統籌制度創新的重要載體。以當前我國縣域經濟發展的必要條件和內在功能為依據，發展縣域經濟可以在財產制度、就業制度、教育體制和社會保障制度等方面推動城鄉統籌的制度創新，并最終推動我國城鄉關系走向和諧互動。

第一，發展縣域經濟要求明晰農村土地產權，以推動城鄉居民平等財產權利的制度創新。土地是我國農民重要的生產資料和生活來源，但我國《土地管理法》明確規定“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營管理”。這樣，農民個體作為農村土地的名義所有者就與其實際控制者之間形成了一種委托代理關系，加之法律對土地所有權與承包使用權界定比較模糊，往往造成農戶在土地處置權上的所有者缺位和在土地發包、征用、流轉等環節的權利經常受到侵害。^[7]一定程度上，農村土地產權及經營管理權利存在的重大缺陷，正是市場條件下導致農民對土地長期投入的激勵不足、人地矛盾和城鄉矛盾更加激化、“三農”問題久治不愈的制度病因。因此，要突破縣域經濟發展的困境和障礙，就必須在確保農民享有同城市居民平等的財產權利的法律框架下，改革和完善家庭聯產承包責任制、明晰土地產權，從而激發農民利用土地進行創業和投資的動力。在大力促進縣域經濟發展的目標下，以推動農民土地財產權利的法律保障為切入點，并逐步擴大到其它經濟、社會、政治、文化領域，使農民作為一個階層逐步獲得具有法律保障的各種公民權利，最終在真正意義上成為與城市居民完全平等的國家公民。

第二，發展縣域經濟要求創新就業體制，以推動城鄉公平就業和要素自由流動的制度創新。公平自由的就業環境和城鄉經濟要素的充分流動是完善社會主義市場經濟的必然要求。在長期城鄉分割和計劃安排的就業制度下，我國對城鄉居民實行有差別的就業環境和條件，而且一般禁止二者之間的自由流動；改革開放以來在此基礎上逐漸發育的勞動力市場也極不完善，存在著非市場的城鄉分層和對農村勞動者的廣泛就業歧視。同時，在我國傳統城鄉分割的戶籍制度和現有征地管理制度下，一方面農民進城務工或者定居仍然存在著不少制約，農民及其資源向城市轉移受到阻滯；另一方面大量的農村土地被征用為城市或工業用地，但生活其上的農民并未隨之轉入城市或享受到應有的就業和財產權利，因而出現了農村勞動力和土地資源向城市的單方面流入。正是這種狀況使得廣大縣域特別是欠發達縣域出現了資源流失、收入下降、經濟凋敝的嚴重局面。發展縣域經濟就必然要求進一步打破傳統的以戶籍管理為標志的歧視性就業制度，建立起公平合理、同失地農民就業相聯系的征地補償制度，盡快形成公平自由、同工同酬的城鄉勞動力市場，從而在城鄉經濟資源的市場化自由流動中實現城鄉互補和融合。

第三，發展縣域經濟要求改革教育體制，以推動城鄉教育資源公平分配的制度創新。我國現有教育體系重城市、輕農村，重學歷教育、輕職業教育和基礎教育，重知識體系的完整性、輕實用性和創新性教育。以農村為主的廣大縣域是最需要人才和教育的地方，但我國公共教育經費相當大的比例投向城市而不是農村，使得我國城鄉人均教育資源占有極其懸殊和極不平等。在農村人才培養方面，縣域經濟發展要求在提高農村人口基本素質的前提下，教育必須要面向農業和農村發展的實際需要，大力開發農村人力資源，增加農村人力資本存量。這就要求在現有教育體制中加大職業教育的份量，同時建立切實有效的農民工培訓制度，為農村社會經濟的發展提供必不可少的實用型人才。因此，發展縣域經濟不僅需要改革我國現有的基礎教育以縣為主的投入方式，而且對整體教育結構和內容提出了新的人才培養要求。這種投入方式和結構體系及內容的調整改革，實質上就是根據國家經濟社會發展需要和教育發展規律，在城市與農村之間重新公平配置教育資源的過程。顯然，根據縣域經濟發展需要對農村義務教育投入體制、教育結構和課程設置等進行改革，必然會全面推動城鄉教育資源公平配給的制度創新。

第四，發展縣域經濟要求重建農村社會保障，以推動城鄉居民公平保障的制度創新。作為保護社會弱勢群體和政府公平分配社會資源的手段，公平是社會保障的基本理念和最高準則。^[8]我國的社會保障體系基本上是只保城市不保農村，存在著明顯的不公平。在城市人群參保人數不斷擴大和保障水平不斷提高的形勢下。九億多農村人口的養老、醫療、就業等基本依靠家庭和土地保障。隨著傳統觀念的轉變和農村市場化程度的提高，農民普遍較低的收入難以支付越來越昂貴的醫療和養老費用，農民的健康狀況直接影響著農村勞動力的數量和質量，因病貧困和老無所養的現象越來越成為不容忽視的社會問題。首先，在市場經濟不斷擴張的今天，無論是城鎮還是農村的生活困難群眾都面對著同樣的社會風險，都理應受惠于社會保障制度。這是城鄉居民公平保障的制度創新的起點。其次，縣域經濟中的農民作為現代工業社會中的弱勢群體，更應該得到最基本的生活保障及同其他社會成員公平競爭的起點。這將決定城鄉社會保障體系的結構和主要內容。最后，農村勞動力是我國最大的人力資源，他們所獲利的社會保障的水平和數量，直接影響著我國工業化和社會主義現代化建設的勞動力供給與人力資本狀況。總之，農村社會保障體系的缺失已經成為縣域經濟發展的重要制約因素，發展縣域經濟要求我們重構農村社會保障體系。這將大大推動城鄉居民享有公平社會保障的制度創新。

參考文獻：

[1]鮮祖德．壯大縣域經濟是建設農村全面小康社會的有效途徑[J]．調研世界，2004，(4)．

[2]許寶健．縣域經濟發展：本質、關鍵和措施[J]．農業經濟問題．2005，(4)．

[3]馬克思恩格斯全集(第3卷)[M]．北京：人民出版社，1960．

[4]張紅宇．城鄉統籌：工業化進程中的階段性、結構轉換與制度創新[J]．農村改革與發展，2003，(3)．

[5]杜朝運．論制度經濟學派制度變遷思想的變遷[J]．經濟評論，2001，(5)．

[6]凌耀初．中國縣域經濟發展戰略[M]．上海：學林出版社，2001．

[7]楊一介．中國農地權基本問題[M]．北京：中國海關出版社，2003．

[8]鄭功成．社會保障學[M]．北京：商務印書館，2000．

[責任編輯：陳合營]