試論中國非政府組織的興起對民主政治進程的推動

摘要：20世紀80年代后，改革開放為中國非政府組織的發展提供了有利的社會環境，中國非政府組織開始快速增長和壯大。非政府組織的發展和壯大對民主政治進程必然產生一定的推動作用。非政府組織的發展為公民社會的形成奠定了組織基礎，并將導致權力由國家向社會的轉移；非政府組織的發展可以促進政府職能轉變和政府機構改革；非政府組織是公民獲得民主經驗的重要途徑；非政府組織的發展壯大會促進中國政治文化的轉型。

關鍵詞：民間組織； 政治發展； 政治民主

中圖分類號：C23文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)02-0155-03

20世紀80年代后，中國非政府組織開始快速增長，成為中國社會發展的一種新景觀，并對中國社會生活的方方面面都產生了巨大的影響。統計數據表明，到2003年全國已注冊社會團體數量為142000個，已注冊民辦非企業單位數量為124000個，未注冊社會團體40000個，未注冊民辦非企業單位250000個，工會、共青團、婦聯等八大人民團體的基層組織數量為5378424個，中國殘疾人聯合會、中國計劃生育協會、中國文藝界聯合會等其他準政府社團基層組織數量為1338220個，學生社團、社區文娛團體、業主委員會、網上社團等各種草根組織數量為758700個，由此估計社團總數應為8031344個。^[1] 非政府組織的發展和壯大對中國民主政治進程必然產生深遠的影響，在相當大程度上非政府組織的發展和壯大會成為中國民主政治進程的重要推動因素。

一、 非政府組織的發展為公民社會的形成奠定了組織基礎，并將導致權力由國家向社會的轉移

“公民社會”一詞譯自英語“civil society”，源于拉丁文“civilis socitas”，它本來是古代羅馬法學中的一個術語。其歷史淵源最早可以追溯到古希臘時代，亞里士多德在其《政治學》一書中就曾使用過這一名詞，用來指城邦作為一種憲法而建立起來的獨立自足的社會團體的性質。近代公民社會理論，從洛克到托克維爾，從黑格爾到馬克思，把公民社會視為與國家相對的一個概念，并在二分法基礎上建構公民社會概念。現代政治學意義上的公民社會概念強調“公民性”，即公民社會主要由那些保護公民權利和公民政治參與的非政府組織構成。社會學意義上的公民社會概念強調“中間性”，即公民社會是介于國家和企業之間的中間領域。一般認為，公民社會是國家或政府之外的所有非政府組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織。^[2]現代公民社會的出現是社會多元化發展的一個必然，公民社會的核心涵義是認為社會應獨立于國家而存在，或國家與社會應分離。由于公民社會強調公民對社會生活的參與，強調公民自愿結成組織以維護自身的權益，因此成為民主國家捍衛個人自由和權利的有力武器。

一個國家與地區公民社會的發育、成熟程度，與該地區經濟與社會的發展程度、政府的廉潔與否、效率的高低密切相關，而非政府組織正是公民社會中一個最積極、最活躍、最有主觀能動作用和最具社會效益的組織形式，它們的形成和發展意味著公民社會的發展。非政府組織的興起、個人參與意識的增強使原有嚴密的集權式行政管理體制失效，促使政府對政治體制、社會管理體制必須進行一系列的改革，國家統治的政治生活形態不得不讓位于國家與社會合作治理的政治生活形態。現代的社會管理應該是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。隨著非政府組織在社會管理中扮演越來越重要的角色，促使政府下放權力，增強政治透明度，擴大民主參與和民主監督的范圍，協調企業、政府與居民的關系，加強與政府、其他非政府組織及居民的合作關系，在許多社會管理領域形成多方參與的網絡型管理組織和合作伙伴關系。

新中國成立后建立了一種高度集中的政治經濟體制，國家對社會生活的方方面面進行全面干預和控制，非政府組織的發展十分緩慢。在一個相當長的時期里，中國社會經濟發展領域里運用的是排他性的國家體制和政府組織，這種由政府全面管理社會的體制雖然在特定的歷史時期有其積極意義，但從長期來看阻礙了中國經濟與社會的發展，并在一定程度上損害了政府的威信和聲譽。經過20多年的改革開放，目前中國社會的轉型特征已經發生再變化，其核心是對“國家與社會關系”的重塑。在計劃經濟時代，社會結構分化程度很低，國家壟斷或覆蓋社會，形成了一種“強國家——弱社會”的格局。當前，在市場經濟逐漸走向成熟的條件下，隨著國家對資源和社會活動空間壟斷的不斷弱化，社會正在成為一個與國家并列的、相對獨立地提供資源和機會的源泉，即國家逐漸弱化、社會逐漸強化。^[3]因此，應當使政府逐步從社會領域里直接的操作性事務中解脫出來，建立、培育和扶持民間的社會組織，以承擔各種社會職能，從事各項社會服務活動。非政府組織作為與政府——國家體系和企業——市場體系并列的第三種力量，可以動員和組織有學識、有經驗、有技能、有共同志向與抱負的人們，創造性地從事各項社會發展活動。非政府組織還可以通過各種中介活動指導和幫助廣大民眾，特別是將弱勢社會群體的民眾組織起來，發揮他們的潛力，以各種形式參與經濟與社會的發展，增強他們的自立精神與社會責任感，同時也可以增加國家社會供給與滿足社會需要的多樣性。^[4]

二、 非政府組織的發展為政府職能轉變創造了一定的條件，并可以促進政府職能轉變和政府機構改革

建設公共服務型政府是時代潮流，是當代世界各國政府改革與建設的共同趨勢。公共服務型政府作為一種新型政府模式，是對傳統政府模式的全面革新。在當代市場經濟條件下，政府職能定位的基本原則是明確政府職能的公共性、有限性和服務性，以建立公共服務型政府為政府職能定位的終極目標。政府職能的公共性就是正確處理國家與市場的關系、政府與公民的關系，嚴格界定政府作用的領域和范圍，將政府的作用嚴格限定在公共領域；在政府作用的領域之外，是不受國家權力和政府權力直接干預的、只受市場規律支配和法律規范制約的私人領域即市場領域和公民領域。政府職能的有限性就是深刻認識到政府的能力有限、政府的權力有限、政府的責任有限，堅持市場機制優先原則。政府職能的公共性和有限性都決定了政府職能的根本內容是公共服務。政府只有通過提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性。促進政府職能轉變，構建公共服務型政府，實現政府職能的轉型，更好地為公眾提供公共服務，是中國政府改革與發展的迫切要求。

非政府組織特有的功能和組織形式對于政府職能的轉變和促進公共服務型政府的建設有相當大的推進作用。非政府組織一般不謀求政治權力，不想取代政府，也不想成為政府體制的一部分，但是作為承擔著特定社會職能的非政府組織，它們的活動勢必對政治過程產生不可忽視的影響。中國非政府組織可以通過啟發、教育和引導民眾參與發展活動，增強民眾對自己基本經濟權利和政治權利的意識，鼓勵和幫助民眾組織維護自身的合法與合理的權益，促進社會主義民主政治的社會基礎的形成。非政府組織可以通過支持、反對政府的政策，開展政策分析，游說政府官員與民意代表，參與競選、進行呼吁等方式，影響政府的決策。非政府組織可以在不同的利益集團因政治、經濟、文化以及利益的多元化發生矛盾和沖突時，利用其民間的身份，在各利益集團之間進行斡旋，促進相互溝通與理解，使他們進行妥協與協調，推動問題的解決。非政府組織還可以在同政府的合作中享有知情權和咨詢權，參與政府有關社會經濟發展的決策過程，并對政府的社會經濟發展活動操作進行監督和評估。并且，非政府組織具有非官方性、非盈利性、獨立性、自愿性等顯著特點。這些組織發展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要，它們或是獨自承擔起社會的某些管理職能，或是與政府機構合作，共同行使某些社會管理職能。這樣，無疑對于政府職能的轉變有著重要促進作用。

另一方面，政府機構臃腫和人員充斥，不僅給整個社會造成了沉重負擔，而且大大削弱了政府的施政效率，成為中國經濟與社會發展的一大障礙。高度集權的計劃經濟體制，使中國政府管了許多不該管、管不好、也管不了的事，是造成長期以來政府機構臃腫、職能交叉重疊、冗官冗員充斥、運轉效率低下的重要的體制原因。同時，在政府體制之外缺乏有吸引力的好的工作機會，許多必要的社會經濟職能在政府之外缺乏有能力的各類組織去承擔，也是政府機構改革受阻的重要原因。同以往相比，當前中國政府機構改革有一個有利的外部條件，即中國正在迅速發展的市場經濟為在任政府官員提供了較廣闊的出路和較多的選擇機會，同時，政府承擔的一些經濟職能也正在向非政府組織移交，如一些政府機構正在改造為民間的行業協會。在非政府、非企業的社會領域里創造大量的、體面的工作機會，創建各類社會組織以吸納政府編外人員并承擔起政府手中的一些社會職能，將是政府機構改革和政府職能轉變得以成功的重要前提條件。非政府組織在這方面可以大有作為，一方面它們可以從政府手中接過一些社會職能，另一方面可以吸收大批前政府官員，充實這些組織。發展各類非政府組織對于轉移政府工作人員，成功進行政府機構改革具有重要意義。

三、 非政府組織是公民獲得民主經驗的重要途徑

社會主義政治民主的核心就是人民當家作主，人民管理國家。人民當家作主和人民管理國家，并不意味著每一個人都要直接參與到國家所有大政方針的決策過程中，他們可以通過自己所選出的民意代表來表達和反映自己的政治訴求。但在日常生活中，同樣有大量的與自己切身利益密切相關的政治訴求需要表達，有大量的社會工作需要完成，它不可能全部通過政府的行政系統和各級立法機構來完成，在法制和民主的社會里，或者說在現代公民社會里，它是通過公民自治的方式，即公民自愿結社組織非政府組織來實現的。

從政治參與的層面來說，政治民主要求實現政治參與的廣泛性，包括民主選舉、民主參政議政和民主監督等方面的內容。政治參與是政治行為主體通過一定方式影響政治過程的政治行為，是特定個體、群體、階層在利益分配過程中對公平、正義、民主的合理訴求。政治參與的廣泛性是政治民主的重要體現。^[5]作為一個現代公民，也只有在政治參與的過程中，現代化的行為方式、思維理念才能夠得到培養。公民通過參與過程可以有組織、有渠道地表達自己的意愿和訴求，從而對國家和社會事務施加影響。而通過參與非政府組織的活動，公民可以熟悉和學習到現代民主活動的組織方式和參與方式，培養民主能力和民主觀念。美國學者簡·科恩和安德魯·阿雷托就認為，公民社會是公民學習民主的大學校。在公民社會中，民主不再是一種崇高的理念，也不僅僅是一種政治制度，而是一種實實在在的社會生活方式，民主融入了人們日常的生活。而且也只有當民主成為人們的日常生活方式的時候，民主才能真正實現。^[6]非政府組織通過各類組織性活動，可以使公民在實踐中得到鍛煉，獲得民主經驗。

可以說，民主不是與生俱來而是需要學習和訓練的，健康有效的結社生活方式同樣也是學習和訓練的結果。通過參加非政府組織來學習、訓練民主是一條最現實和有效的途徑。中國的非政府組織主要從事社會基層的操作性工作，他們可以通過啟發、教育和引導民眾參與發展活動，增強民眾對自己的基本的經濟權利和政治權利的意識，鼓勵和幫助民眾組織起來去維護自身的合法與合理的權益，促進社會主義民主政治的社會基礎的形成。更重要的是，隨著中國社會多元化發展格局日益明顯，公民完全可以自己組織大量的非政治性社會團體，在組織中學會管理自己、管理團體、團結他人，學會合作、妥協、協商、退讓，這些也將成為民主政治的必要條件。公民在社團組織中學習自立和自治，學會了管理自己和管理團體，學會了自己為自己的事情操心，也學會了為公共的事情操心，學會依靠自己解決問題，必然會大大縮小政府的行政權力范圍，也相應減少了政府官員的腐敗機會。此外，公民在參與社會事務的過程中，一方面是學習自治、學習守法，另一方面還學會了如何監督政府權力的運作過程，學會了合法地制約監督政府的權力，這同時也是我國反腐倡廉機制建立的關鍵。因此，要真正實現人民管理、治理國家、發展民主，就必須重視非政府組織這一社會民主的有效組織載體，積極引導非政府組織的健康成長和快速發展。

四、 非政府組織的發展壯大會促進中國政治文化的轉型

政治文化屬于政治社會的精神范疇，它是一個社會關于政治體系和政治問題的態度、信念、情緒和價值的總體傾向。政治文化作為政治體系觀念形態的東西，包含著廣泛的內容。在日常生活中，政治文化一般以一定的政治認知或意識、政治價值觀念、政治信仰、政治情感、政治態度等形式表現出來。美國學者加布里埃爾·A·阿爾蒙德和小G·賓厄姆·鮑威爾認為：“人們在過去經歷中形成的態度類型對未來的政治行為有著重要的強制作用。政治文化影響各個擔任政治角色者的行為，他們的政治要求內容和對法律的反應。” ^[7]

人們在非政府組織中的生活是民主的和獨立的，民主觀念和獨立意識就會逐漸融入到人們的日常生活之中，這樣可以把人們訓練成為具有獨立人格、能夠明確自己的權利與義務、具有自主行動能力的社會人，從而為現代民主價值觀的培育找到了新的增長點。非政府組織的發展刺激公民政治參與的主動性和積極性，從傳統的“要我參與”變為一種“我要參與”，并且，在公民社會中公民的民主技術和效能得到了增強，公民的民主權利和意識得到了培養和提高。各種各樣的非政府組織通過宣傳自己組織的主張和信仰，吸納新成員，使其過一種有組織的社會生活等方式，也推動著積極健康的政治文化的傳播。

隨著社會經濟體制變革的深入和改革開放的進一步發展，原有的政治文化體系遇到了極大的沖擊。這其中既有符合人類社會政治發展規律的先進政治文化，又有僅與某些國家實際相適應的政治文化，還有落后的甚至反動的政治文化。作為民間力量的非政府組織可以在弘揚中國優秀政治文化、介紹吸收國外先進的政治文化、抵制不良政治文化的影響等方面，發揮政府部門難以發揮的作用，促進適應社會主義市場經濟體制的政治文化的良性發展。非政府組織在貫徹黨政方針、維護公民政治權益、加強民主政治、建設政治文明方面發揮著積極的作用。共同的旨趣及價值觀念乃是非政府組織的靈魂，增進社會公益是它們的活動宗旨。非政府組織的活動在客觀上會促進傳統政治文化向現代政治文化的轉型，培育出有利于中國政治發展的新型政治文化。

參考文獻：

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[2]俞可平等.中國公民社會的興起與治理的變遷[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[3]金家厚.轉型期的社會管理：我國非政府組織的發展定位與模式構建[J].云南社會科學，2003，(5).

[4]萬智慧.加快非政府組織建設，促進我國的社會主義政治文明[J].馬克思主義與現實，2004，(5).

[5]熊光清.論21世紀中國政治發展的基本目標[J].社會科學研究，2006，(1).

[6][美]簡·科恩、安德魯·阿雷托.社會理論與市民社會[C].[美]杰弗里·亞歷山大.國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑(增訂版)[A].上海：世紀出版集團、上海人民出版社，2006.

[7][美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策[M].上海：上海譯文出版社，1987.

責任編輯 宋敬華