農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的公共財(cái)政思路

摘要：現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，引發(fā)了一系列社會(huì)問題的出現(xiàn)。政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者，以公共財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“X-效率”是縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)選擇。但是，種種因素導(dǎo)致了公共財(cái)政存在“X-無(wú)效率”，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面未實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)出。必須進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新，充分、高效發(fā)揮公共財(cái)政的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政； 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給； X-效率

中圖分類號(hào)：F812.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2007)02-0171-03

2006年，我國(guó)全面免征農(nóng)業(yè)稅，解決了對(duì)農(nóng)民“少取”的問題。另一方面，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的“多予”，我國(guó)應(yīng)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域發(fā)展公共財(cái)政。我國(guó)正步入公共產(chǎn)品需求的擴(kuò)張時(shí)期，尤其是9.4億農(nóng)民正在由對(duì)滿足溫飽需求開始轉(zhuǎn)為對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)性服務(wù)的需求。但目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需求。縮小城鄉(xiāng)收入差距、構(gòu)建和諧社會(huì)是中國(guó)改革的關(guān)鍵，以發(fā)展公共財(cái)政解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題從而對(duì)農(nóng)民“多予”，是構(gòu)建和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)選擇。從農(nóng)村公共產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村社會(huì)的貢獻(xiàn)的角度，可以將農(nóng)村公共產(chǎn)品劃分為兩類：一類是以生產(chǎn)建設(shè)為主的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，如水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)防護(hù)林等；另一類是不以生產(chǎn)建設(shè)為主的非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，主要包括農(nóng)村社會(huì)保障體系和農(nóng)村教育。鑒于現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)收入水平差距很大，低收入群體主要集中在農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的自我籌集能力非常弱，所以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給者主要是政府，政府須完善公共財(cái)政的支農(nóng)政策，加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共品的供給力度。

一、 我國(guó)發(fā)展農(nóng)村公共財(cái)政的必要性

(一) 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

1. 農(nóng)村醫(yī)療保障短缺。農(nóng)村醫(yī)療保障享有率低，“有病難就醫(yī)”是農(nóng)民最為憂慮的問題。據(jù)2004年中國(guó)衛(wèi)生網(wǎng)公布的一項(xiàng)關(guān)于中國(guó)衛(wèi)生資源現(xiàn)狀的調(diào)查顯示，在農(nóng)村，100個(gè)人中只有12個(gè)人不同程度地享有商業(yè)或社會(huì)統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)，而在大中城市，這個(gè)數(shù)字為54人。自1999年開始正式實(shí)行的社會(huì)保障改革，至今已使10895萬(wàn)人受益，其中近65%都是城鎮(zhèn)的企業(yè)職工和退休人員。作為各種商業(yè)和社會(huì)性保險(xiǎn)中覆蓋面最大的社會(huì)統(tǒng)籌大病醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率不足20%，任何一種單一類別的保險(xiǎn)在農(nóng)村的覆蓋率都低于8%，有高達(dá)73.5%的農(nóng)村居民表示沒有享受過任何種類的保險(xiǎn)，而這一比例在小城鎮(zhèn)為44.5%，在大中城市僅為27%。

2. 農(nóng)村衛(wèi)生資源匱乏。中國(guó)人口占世界的22%，但醫(yī)療衛(wèi)生資源僅占世界的2%。在醫(yī)療資源短缺的基礎(chǔ)上又存在醫(yī)療資源分布不均的問題，80%醫(yī)療資源在城市，20%在農(nóng)村，與城鄉(xiāng)人口分布狀況正好形成鮮明對(duì)比。

3. 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)短缺。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)公報(bào)欄目公布的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1998年，全國(guó)有2133個(gè)縣(市)和65%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口只有8025萬(wàn)人，僅僅是8億農(nóng)村人口的十分之一。從1999年開始，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參加人數(shù)一直在減少，1999年為8000萬(wàn)人，2000年末為6172萬(wàn)人，到2002年底只有5462萬(wàn)人，1999-2000年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)欄中顯示的是“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革規(guī)范工作穩(wěn)妥進(jìn)行”，2001-2003年的統(tǒng)計(jì)資料則注明“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)整頓規(guī)范工作繼續(xù)進(jìn)行”，這說(shuō)明農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行的收效并不理想，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)依然是政府投入不足、參保率低、覆蓋面窄、處于嚴(yán)重短缺狀態(tài)。

4. 政府對(duì)農(nóng)村教育的投入不足。義務(wù)教育是一種強(qiáng)制性教育，在消費(fèi)上具有非對(duì)抗性和非排他性，屬于公共產(chǎn)品。“九五”期間，我國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的分配不合理，在高等教育中的分配比例逐年增長(zhǎng)，從2001年的19.48%增長(zhǎng)到2004年的24.18%，增長(zhǎng)了4.7個(gè)百分點(diǎn)。但是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在義務(wù)教育尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育中的分配比例卻呈逐年下降的趨勢(shì)，如初級(jí)中學(xué)由2001年的20.75%降至2004年的19.41%，下降了1.34個(gè)百分點(diǎn)，其中農(nóng)村初中的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)下降了1.66個(gè)百分點(diǎn)，普通小學(xué)從2001年的32.87%下降至2004年的32.2%，下降了0.67個(gè)百分點(diǎn)，其中農(nóng)村小學(xué)下降了1.06個(gè)百分點(diǎn)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，一方面造成農(nóng)民生活質(zhì)量下降，使城鄉(xiāng)差別進(jìn)一步擴(kuò)大；另一方面，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，也從需求方面制約了農(nóng)村消費(fèi)品市場(chǎng)的發(fā)育。就農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體而言，由于收入相對(duì)比較低的農(nóng)民自我籌集資金的能力不足，由社會(huì)籌集也存在一些問題，因而在今后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府仍舊是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者。

(二) 發(fā)展農(nóng)村公共財(cái)政的必要性

公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府根據(jù)社會(huì)公眾的集體意愿提供市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提供的公共物品，以滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府須建立公共財(cái)政制度，確保按照社會(huì)公眾的集體意愿提供公共物品。

1. 市場(chǎng)失靈導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域中公共財(cái)政的存在。在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠依靠自身的力量進(jìn)行調(diào)節(jié)，達(dá)到社會(huì)資源有效配置的狀態(tài)。但是，對(duì)于具有消費(fèi)上的非排他性的公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)說(shuō)，難以通過市場(chǎng)機(jī)制得到有效供給，這就需要由非市場(chǎng)的力量、通過非私人經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)來(lái)提供。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老與救濟(jì)等公共產(chǎn)品的特性決定了市場(chǎng)機(jī)制本身并不能得到有效發(fā)揮，從而無(wú)法達(dá)到符合整個(gè)社會(huì)要求的資源配置結(jié)果為了解決公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈問題，政府有必要利用公共財(cái)政手段進(jìn)行干預(yù)。

2. 公共財(cái)政的作用對(duì)象決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)展公共財(cái)政的必要性。公共財(cái)政活動(dòng)的對(duì)象是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的家庭和企業(yè)提供公共服務(wù)，即廣義上的公共產(chǎn)品。從我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀來(lái)看，分稅制改革使中央政府放棄了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職能，并將此功能轉(zhuǎn)嫁給地方政府，相對(duì)于中央政府而言，地方政府的財(cái)力不足，所以地方政府將有限的公共資源轉(zhuǎn)向工業(yè)和城市。農(nóng)民出于生產(chǎn)和生活的需要，不得不填補(bǔ)中央政府、地方政府在公共產(chǎn)品供給中的缺位，形成公共產(chǎn)品供給的“個(gè)體化”。這與公共財(cái)政本義上的作用對(duì)象是相違背的，所以，應(yīng)發(fā)展公共財(cái)政、使其活動(dòng)對(duì)象“回歸”。

3. 公共財(cái)政本身的目的決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)展公共財(cái)政的必要性。公共財(cái)政的目的是滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要，所以，最大程度、最優(yōu)地滿足社會(huì)公眾的需要是公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、畜牧防疫、農(nóng)田水利、財(cái)政金融、醫(yī)療衛(wèi)生等生產(chǎn)性和生活性公共產(chǎn)品對(duì)于農(nóng)民生存和農(nóng)業(yè)發(fā)展具有決定性意義，在農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共財(cái)政的目的的“回歸”亦具有重大意義。

二、 我國(guó)公共財(cái)政“X-無(wú)效率”的原因

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)成員福利水平最大化的前提是：政府運(yùn)用財(cái)政機(jī)制所提供的公共物品必須按社會(huì)成員的集體偏好大多數(shù)人的意志進(jìn)行，由社會(huì)成員對(duì)政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行約束和規(guī)范。也就是說(shuō)，公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)是建立在社會(huì)公眾個(gè)人效用和偏好基礎(chǔ)之上的，經(jīng)過選民公決或議會(huì)投票程序，社會(huì)公眾可將他們各自對(duì)于公共產(chǎn)品的欲望和偏好反映出來(lái)，從而為政府提供公共產(chǎn)品的預(yù)算決策分析提供依據(jù)。所以，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，公共財(cái)政的核心是效率，具體而言，從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面來(lái)考慮，公共財(cái)政要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率，即“X-效率”，要采用最好的方法和最有效的技術(shù)、以最低成本提供農(nóng)村公共物品。從我國(guó)農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀來(lái)看，公共財(cái)政存在“X-無(wú)效率”，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面未實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)出。

(一) 政府的公共財(cái)政支出目標(biāo)具有多重性，存在沖突與交替

公共財(cái)政開支包括：維持國(guó)家運(yùn)行的必要耗費(fèi)支出，基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、調(diào)控性的經(jīng)濟(jì)支出，社會(huì)保障支出，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)性支出。由于歷史的積淀，我國(guó)公共財(cái)政的職能主要體現(xiàn)為建設(shè)性財(cái)政，財(cái)政指出的主要方向是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出、行政管理費(fèi)支出，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品方面的支出缺失。所以，我國(guó)公共財(cái)政在實(shí)際運(yùn)行過程中定位不明確，“越位”和“缺位”并存，一方面財(cái)政支出范圍過大，超出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府財(cái)政支出職能的范圍；另一方面，本應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要卻無(wú)力得到保障，尤其是弱勢(shì)群體比較集中的農(nóng)村。因此，在財(cái)政收入“蛋糕”有限的前提下，財(cái)政的應(yīng)有功能得不到恰當(dāng)?shù)陌l(fā)揮。如果各級(jí)政府在如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出目標(biāo)上感到無(wú)所適從，就會(huì)產(chǎn)生政府各部門之間的不合作，導(dǎo)致X-無(wú)效率。

(二) 農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)出難以度量，導(dǎo)致公共財(cái)政支出操作上的困難

農(nóng)村公共產(chǎn)品中包含大量公共服務(wù)，由農(nóng)村社會(huì)全體成員共同享用，具有消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，所以，在度量方面形成了以下特性：(1)難以從物質(zhì)形態(tài)上度量；(2)不經(jīng)過市場(chǎng)交換就直接進(jìn)入消費(fèi)過程，缺乏價(jià)值度量。由此，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)，只能夠計(jì)算其投入的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以計(jì)算。從X-效率的角度而言，就是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給者只能看見“投入”，卻看不到“產(chǎn)出”。所以，供給者為了追求X-效率，更多地把注意力放在“最低成本”上，卻忽視了“最優(yōu)產(chǎn)出”。從公共財(cái)政的角度看，政府也是“理性人”，其行為建立在成本收益分析的基礎(chǔ)上，只有在權(quán)衡公共產(chǎn)品供給方案利弊的基礎(chǔ)上，政府才能做出供給決策。農(nóng)村公共產(chǎn)品(特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施)投入的收益周期長(zhǎng)、效果慢，從而影響政府的投入決策。從建國(guó)后的情況來(lái)看，國(guó)家提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的意愿確實(shí)不足，表現(xiàn)在多年來(lái)農(nóng)業(yè)基建投資的數(shù)額偏低、對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入不足、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出增長(zhǎng)緩慢，等等。對(duì)X-效率的追求最終演變成了X-無(wú)效率。

(三) 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的交易成本高，影響供給效率

政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)需要支付各種費(fèi)用。通過公共財(cái)政渠道提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的交易成本包括：獲取農(nóng)村公共產(chǎn)品需求信息的成本、供給方案的設(shè)計(jì)成本、執(zhí)行方案的成本、對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)的成本。交易成本過高，容易導(dǎo)致X-無(wú)效率的保持。以獲取農(nóng)村公共產(chǎn)品需求信息的成本為例，我國(guó)農(nóng)民對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、基本公共設(shè)施等公共產(chǎn)品有著巨大需求，但是由于信息不暢通和政治目標(biāo)最大化、經(jīng)濟(jì)利益最大化的激勵(lì)，農(nóng)民具有較少需求的公共產(chǎn)品的財(cái)政供給過剩，反之，農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品的財(cái)政供給往往不足，從而造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。另一方面，我國(guó)缺乏農(nóng)民實(shí)際需求的有效表達(dá)機(jī)制，農(nóng)村公共產(chǎn)品大多由各級(jí)政府部門自上而下由決策提供的，幾乎沒有農(nóng)民參與，這就使農(nóng)民的真正需求缺乏有效的表達(dá)途徑。基于此，搜尋農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求的真實(shí)信息、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政資源最優(yōu)配置的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

三、 高效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的政策措施

發(fā)展公共財(cái)政是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題的重要思路，鑒于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政存在“X-無(wú)效率”，所以，必須進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新，充分、高效發(fā)揮公共財(cái)政的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一) 構(gòu)建以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，降低交易成本

要建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體即公共財(cái)政框架中的政府對(duì)農(nóng)民需求的敏感反應(yīng)機(jī)制，使農(nóng)民的需求表達(dá)成為公共產(chǎn)品供給中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。例如，在以信息化促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，充分利用各種傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的信息傳播渠道，及時(shí)、準(zhǔn)確地搜集農(nóng)民的需求信息，并且結(jié)合農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序。

(二) 加強(qiáng)財(cái)政支出管理制度改革，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架

堅(jiān)持廣泛覆蓋原則和績(jī)效原則，在做大國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值“蛋糕”、增加財(cái)政收入的前提下，要加快建立適合我國(guó)國(guó)情的公共財(cái)政框架，分兩個(gè)層次調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)：第一個(gè)層次是實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的財(cái)政收支的協(xié)調(diào)發(fā)展，第二個(gè)層次是在農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政支出層面上逐步減少對(duì)盈利性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的財(cái)政投資，壓縮行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，將財(cái)力主要用于農(nóng)村社會(huì)公共需要和社會(huì)保障方面。

(三) 選取農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的突破口，實(shí)施公共財(cái)政的不平衡投入戰(zhàn)略

農(nóng)村公共產(chǎn)品涵義廣泛，在社會(huì)主義初級(jí)階段財(cái)政投入有限的情況下，如果實(shí)施“大推進(jìn)”戰(zhàn)略，必然是“撒胡椒面”，收效甚微。所以，可實(shí)施不平衡投入戰(zhàn)略，選取某種公共產(chǎn)品作為試點(diǎn)。選取的突破口應(yīng)滿足以下條件：關(guān)系國(guó)計(jì)民生、有利于夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)、能充分體現(xiàn)和諧社會(huì)的內(nèi)涵，例如優(yōu)先選擇農(nóng)村義務(wù)教育作為公共財(cái)政支出體制改革的對(duì)象。鑒于農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革是解決制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展投入問題的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)最終將農(nóng)村義務(wù)教育全部納入公共財(cái)政保障范圍、推動(dòng)對(duì)其他公共產(chǎn)品的投入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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責(zé)任編輯 柏振忠