社會主義新農村建設背景下的民族地區村民自治問題探析

摘要：村民自治是我國民主政治建設的重要內容，它關系到中國廣大農村地區的繁榮穩定和可持續發展，少數民族地區推行村民自治更是涉及到民族平等團結、和睦共進等重大政治性、民族性問題。恩施自治州是中國最年輕的一個自治州，是土家族、苗族聚居區。作為民族地區，在實行村民自治中，既有與其他地區相同的共性，也必然有其自身的特殊性。為此，有必要對現有的村民自治現狀進行理性分析，以探討出一種具有民族區域特色的村民自治模式，為促進民族地區社會和諧發展和促進社會主義新農村建設創造有利條件。

關鍵詞：新農村建設； 民族地區； 村民自治

中圖分類號：D633文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)02-0174-03

社會主義新農村建設包括政治、經濟、文化等多個方面。其中基層民主政治建設既是村民民主權利的重要體現，也是社會主義新農村建設的政治保障。作為民族地區的村民自治，除了與其他地區具有共性之外，還有一些特殊性必須考慮。如經濟基礎相對落后、村民文化素質不高、干部管理水平不理想等。因此，在民族地區推行村民自治應當結合實際，有針對性地開展工作。恩施自治州是中國最年輕的一個自治州，是土家族、苗族聚居區。這里的村民自治狀況，雖然不能代表和反應整個民族地區的情況，但即使是作為個案，也有其研究的價值。基于此宗旨，我們對恩施自治州第六屆村民委員會換屆選舉情況進行了調查，并撰寫了這篇調查報告。

一、 恩施自治州第六屆村民委員會換屆選舉的情況及特點

恩施自治州作為少數民族地區，在村民自治上與全國是同步的，迄今已進行了六屆村民委員會換屆選舉工作。最近的一屆是2005年9-10月間完成的。作為最新的一屆村民委員會換屆選舉，呈現出一些新的特點。

1. 村民委員會換屆選舉成功率高。恩施自治州共有2422個村民委員會，22794個村民小組，911322戶，農村人口3346261人，有選舉權和被選舉權的選民24993990人，本屆登記選民2406773人，參加投票選舉的有2041801人，其中直接參加投票的有146998人，委托投票571805人，信函投票3人。除巴東縣溪丘鄉的葛藤坪，平陽壩和獅子埡三個村因移民外遷，經縣政府批準延期換屆和利川市的12個村多次另選不成功外，其余2407個村全部完成了換屆選舉工作任務。據統計，本次換屆選舉產生新一屆村民委員會成員8633人。其中，村委會主任2376人，副主任1223人，村委會委員5034人；上一屆村委會主任在本屆連任的有1343人，占56.52%。新一屆村民委員會成員中，黨員5671人，占65.69%；女性1504人，占17.42%；小學文化的有984人，占11.40%；初中文化的3961人，占45.88%；高中，中專文化3601人，占41.71%；大專以上文化87人，占1.01%人；年齡在30歲以下的686人，占7.95%；31歲至40歲的2614人，占30.28%；41歲至50歲的3476人，占40.26%；51歲以上的1875人，占21.51%。全州推選村民代表69458人，其中，黨員32539人，占46.84%；女性代表13727人，占19.76%。推選產生村民小組長22814人，其中，黨員8319人，占36.46%；女性2198人，占9.63%。

2. 村黨支部換屆選舉同步進行。村黨支部換屆選舉與村民委員會換屆選舉同步進行是本次選舉的一個創新。故稱為“兩選”。從選舉結果看，除巴東縣3個移民村外，其余2419個村均完成了黨支部的換屆選舉工作。全州共選出黨支部委員9259人，其中：黨支部書記2419人，副書記1044人；女性714人，占29.5%；35歲以下的1111人，占12%；高中(中專)以上的5286人，占57.1%。村級“兩委”交叉任職的3093人，占33.41%。村黨支部書記中，與村委會主任；實行“一肩挑”的有1053人，占43.53%。

3. 婦女的政治權利大大提高。此次換屆選舉工作中，采取“設定崗位”的辦法，提高了婦女當選率。各縣市根據州“兩辦”文件關于村級兩委成員至少要有一名女性的要求，普遍采取了“設定崗位”的辦法，使村級兩委成員中的女性達2218人，基本保證了兩委成員中至少有一名女性，保障了婦女的合法政治權利。

二、 恩施自治州第六屆村民委員會換屆選舉中存在的問題

本次村級“兩委”換屆選舉雖然總體上是成功的，但依然存在一些問題。主要表現在以下方面：

1. 行政化色彩濃厚、村民自治程度不高。本次選舉主要由黨委、政府領導，人大監督，組織、民政部門牽頭，相關部門配合。各縣市、鄉鎮都成立了換屆選舉指導小組，由黨政“一把手”擔任組長。在選舉工作全面進行期間，所有鄉鎮領導和干部都投入進來，全州各級共有9233人參與指導選舉工作。為保證選舉工作需要，各級采取分級負擔的辦法落實選舉經費，共落實選舉工作經費384.79萬元，整個換屆選舉期間，全州共召開各種會議24956場(次)刷寫宣傳標語(橫幅)7萬余條，出動宣傳車26325臺次，辦宣傳欄6000余期，下發《選舉規程》3390本，自編宣傳冊2500本，發放《致選民公開信》250萬分，文藝宣傳1150場。可見，整個選舉是由政府主導的，各級政府投入的精力、財力、物力也是巨大的。這反而從另外一個方面反應了村民自治的主動性不高。

2. 部分領導的認識不高、重視程度上有差距。一些地方黨政領導對村級“兩委”換屆選舉的認識不高，僅僅停留在為換屆而換屆的表面層次，沒有上升到加強基層政權建設，基層組織建設，基層民主政治建設和構建和諧社會的高度來認識。表現為：一是工作要求一般化，低水平，工作創新不夠。有的圖簡單，怕麻煩，即使在條件成熟的村也沒有實行，整體比例不高。二是統籌協調不夠，精力不夠集中。換屆選舉期間農村各項工作任務繁重，個別地方黨委和政府片面強調經濟發展和建設，投入的精力相對較多，而把換屆選舉當作常規工作對待，沒有集中主要精力去抓。三是少數鄉鎮對問題村和社情民意復雜的難點村工作難度估計不足，指導不力，解決問題的方法欠妥。

3. 個別地方存在不按程序辦事、違規操作現象。一是部分工作人員指導不力，把關不嚴。一些工作人員認為搞選舉工作由來已久，沒有什么大的名堂，思想上沒有引起高度重視，工作不夠認真細致，責任心不強；少數工作人員業務不夠熟練，在指導選舉過程中難免會出偏差。二是有的鄉鎮片面強調黨委意圖，干部過多的干預選舉，違規操作，使選舉工作不能體現群眾意愿。如有的地方在推選選舉委員會成員時，存在組織指定的問題，經群眾反映后不得不推倒重來。三是有的鄉鎮干部存在怕麻煩，想走捷徑的思想。如有的地方不按規定設定秘密劃票間，有的隨意擴大流動票箱的使用范圍，有的不按要求召開群眾會等。

4. 村民積極性不高。部分村民民主意識比較淡薄，對換屆選舉漠不關心，對選“當家人”缺乏主動性和積極性，認為選誰都一樣，選不選一個樣，與自己關系不大，因而參與意識不強；部分村民對換屆選舉有關的法律和程序存在誤解；部分村民法制觀念淡薄，個別地方出現搶撕選票，沖擊會場等破壞選舉和侮辱指導組工作人員的不良現象。

5. 一些非選舉因素影響了選舉的順利進行。一是農村矛盾和糾紛，包括移民拆遷，征地補償和山林、土地、房屋等各種矛盾糾紛沒有解決，許多群眾往往以此為借口，在選舉中討價還價，要求解決問題后參加選舉，有的甚至把問題擴大，激化矛盾，破壞選舉，導致換屆選舉工作無法按時、正常、有序進行。二是部分干部作風不良，村級財務混亂，財務不公開，引起群眾不滿，不支持也不配合換屆選舉。少數村沒有嚴格按要求進行村級財務審計和村務公開，特別是一些村級經濟基礎較好，有收入來源以及上面有投入，有扶持的村，村級財務收支沒有按時、如實向村民公開，導致群眾不明白，有疑慮；有的村干部該為老百姓辦的好事、實事沒有辦，個人經濟上不清白，引起群眾不滿。三是宗族、房頭、地緣觀念給選舉工作帶來不良影響。集中表現在個別選民在民主推選候選人和正式投票選舉時，不是客觀，公正地投票 ，影響真正有力的能力、有水平、綜合素質較高的人當選。

6. “能人治村”困難。能人難選和部分村級班子后繼乏人的問題突出。從統計數據看，村委會成員中年輕的下降了，年紀大的增多了。主要因為具有一定的經濟頭腦，政治文化素質較高的農村青年和致富能人，有的長期外出打工，有的遷入城鎮經商，有的又不愿意當“村官”，認為“村官”待遇低，不劃算。同時由于外出打工人員增多，能正確行使選舉權利的選民嚴重不足，影響選民的直接參選和選人的質量。據統計，全州外出打工的選民共385499人，多為年輕、有文化、有能力的選民，選舉時多半采取委托投票才能保證參選率，在家行使選舉權的選民中有一部分對村級“兩委”換屆選舉工作認識不夠，辨別力不強，不能正確行使選舉權利，因此難以真正體現選民意志和選到優秀的人才。

三、 社會主義新農村建設背景下民族地區搞好村民自治的對策

村民自治是中國農村改革的一項重大舉措，關系到中國廣大農村地區的繁榮穩定和可持續發展。作為中西部結合地區的恩施州民族地區，村民自治既有與其它地區的共性，又必然有其特殊性，研究這些特殊性，是解決該地區村民自治的關鍵。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的目標。其中，搞好村民自治是建設社會主義新農村的政治保障。當前，民族地區要搞好村民自治，需要從多方面著手。

1. 發展民族地方經濟，壯大村級集體經濟，為村民自治提供物質基礎。美國著名學者塞繆爾·亨廷頓指出：“在民主的水平與經濟發展的水平之間存在著極高的相關性。”民主是需要一定經濟條件的，只有農村經濟發展了，才可能有公共事業和公共產品的投入，才會激發村民的民主熱情。民族地區目前經濟基礎還比較薄弱，小農經濟普遍，農業的市場化、現代化水平比較低。因此，在這些地區發展經濟的任務更為迫切。中央在新農村建設上對他們應該有所傾斜。應著重扶持和引導富有民族特色和地方特色的經濟發展模式。恩施自治州在這次選舉中表現出來的村民的參與程度不高、對選舉缺乏熱情等情況，原因在于民族地方經濟不發達、村級集體經濟薄弱。選舉的成功與否和村民的利益沒多大關系。馬克思曾深刻地指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同利益有關。”只有經濟發展了、村級集體經濟壯大了，對公共產品和公共服務的供給才有可能，村民才可切實感受到利益的分配的重要性，此時自然就會產生政治熱情。目前，應特別注重發展大農業和集體經營。集體經濟的生產和經營不是全部承包給農民個人的，還有10多類農村經濟組織目前普遍實行統分結合的經營體制。隨著新農村建設的發展，單田獨戶的小農經濟會逐漸不適應現代市場經濟發展的需要，必須走出一條新路子。農業的現代化同樣是我國民族地區農村經濟發展的必然趨勢，要肯定大農業和集體經營仍然是社會主義農村財產經營的形式之一。要引導和鼓勵農民發展新的聯合與合作。例如，組建公司式或其他形式的以服務為中心的利益共同體，既維護農民的個人財產，也發展集體資產和公共產品。這種合作既非現在以村委會為代表的，也不是以分散的個體農民為主體，而是形成一種以農民合作為主體的合作組織。如湖北省秭歸縣楊林橋鎮，既創新了一種新的農民合作形式。他們將村民小組改建為社區。每個社區由30個左右的農戶組成，社區內再劃分3—5個互助組。這種合作組織可以說在某種程度上代表了我國農業發展的趨勢和方向。

2. 發展民族地方教育，全面提高村民綜合素質，為新農村建設培養合格的人才。新農村最根本的出路就是要培育新型農民，即有文化、懂技術、會經營的新農民。而要做到這一點，首先，就要求政府公平地對待農民，要對農民進行培訓，包括義務教育、實用技術和再就業的培訓，在科學技術水平上要提高農民的素質；其次，要求農民從觀念上轉變，改變過去的“等、靠、要”思想，要調動和激發農民自己的創業精神，用自己的力量去創造幸福美好的新生活。村民自治屬于一種國家制度建構與村民自我管理的互動。其中規則和制度是關鍵。而規則和制度的實施是需要一定條件的。正如蘇力教授所指出的那樣：“真正要實施規則之治，一個非常重要的前提條件是規則之治的治理對象本身要具有一定程度的規則性。”民族地區村民的文化思想比較保守落后，因此，在這些地方開展文化教育活動刻不容緩。

3. 提高農村基層村委會管理水平、增強村委會的凝聚力和號召力。農業生產的發展關系到廣大農民生活水平的提高。而農業生產的發展關鍵要靠農村人口素質的整體提高。在市場經濟和加入WTO的雙重挑戰面前，農村的發展必須要有新的管理思路和發展理念，這就需要有大批基層的優秀管理人才領導村委會。而農村基層村委會管理水平的提高、管理能力的增強，不僅需要在實踐中磨練，更需要有較高的文化基礎。因此，村委會成員目前較低的文化素質是難以適應形勢發展變化的需要的。提高他們的文化素質成為當務之急。

4. 擴大農村基層民主，推進村民自治的深入發展。加布里埃爾·阿爾蒙德認為民主的成功是建立在擁有具有以下這些條件的公民基礎上的，他們能通曉公共政策的問題和解決辦法，對公共事務發生興趣并積極投入，以及使那些沒有根據大多數公眾的合理利益來進行統治的精英們感到職位難保。由于農村社會是熟人社會，通過社會主義新農村建設完善村民自治，可以重建鄉村的基層組織權威。廣大農民在發展生產、開拓市場、推進農村體制改革、規劃村莊建設、改造村容村貌、管理村莊事務等方面，應該有權直接參與決策。要培養村民的民主觀念和參與意識，提高他們的政治參與興趣，積極探索豐富多樣的參與形式。選舉制度是村民自治中最重要的一個環節，是社會主義民主政治制度的一部分。如何在新農村建設中不斷完善選舉制度，發展中國特色社會主義民主政治，推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保證人民當家作主，這還需要我們不斷探索。社會主義新農村建設作為一項長期的歷史性任務，政府必須構筑規范的民主制度保障體系，才能把新農村建設推向一個新階段。民族地區村民文化素質偏低，外出務工人員多，因此，如何保障村委會民主選舉具有實質性價值并不容易。如何完善外出務工人員的委托投票制度、如何真正選出“能人”來帶領村民等問題都需要進一步探索。

5. 加強農村地區的依法治理工作，為村民自治提供法律環境。一是應當貫徹和設施好有關村民自治的法律法規。目前，國家和部分地方都已出臺村民自治的法律和實施細則，但關鍵是要將這些法律法規普及，讓村民知道國家的大政方針，知道他們在村民自治中所享有的權利。一方面要按法律規定的程序辦事，另一方面當他們的權利受到侵犯時，懂得用法律來保護自己的權利。在農村法律建設的目標上，要突出合理、公平、公正，即農村基層法治建設要符合社會主義道德要求，符合廣大人民心目中的公正要求。一般說來，合法的也往往是合理的，是符合廣大人民心目中的公正要求和法律所追求的目標的。二是要用法律手段處理好新形勢下的村民內部矛盾。環境糾紛、水利糾紛和土地糾紛是農村社會群體矛盾的核心。農村法治工作要以社會主義的各項法律、法規為核心，充分利用傳統、習俗和道德、環境因素的作用，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益，正確處理改革、發展、穩定的關系。使農村基層的矛盾能夠得到及時的化解，為村民創造一個和諧農村。

6. 不斷完善基層民主的制度安排，用理性的制度逐漸代替非理性的民族習慣、風俗。一種好的制度安排不僅可以有效減少或避免因管理者的腐敗或失職可能帶來的損失，而且使民主管理井然有序，高效而富有活力。目前在一些地方，村委會領導制定了“村民自治章程”之類的村規民約。將村民的權利和義務用規范化的制度表述出來，這種方式對促進基層農村的管理、提高農民的民主政治熱情等都有很大的作用。

參考文獻：

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責任編輯 劉鳳剛