挑戰(zhàn)與對策：全球化時代的不干涉內(nèi)政原則

摘要：不干涉內(nèi)政原則經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，最終成為包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的眾多國際法律文件確立的一項基本原則。然而，在全球化時代，這一原則受到了前所未有的挑戰(zhàn)。全球化影響國家內(nèi)政治理的范圍、方式和目標(biāo)，也為國際干涉提供了便利。發(fā)展中國家一方面應(yīng)積極參與全球化的進程，另一方面更應(yīng)維護國家的主權(quán)和安全。

關(guān)鍵詞：不干涉內(nèi)政原則； 全球化； 內(nèi)政； 主權(quán)

中圖分類號：D99文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)02-0158-03

國際法上的不干涉內(nèi)政是指國家或國際組織在國際關(guān)系中不得以任何理由和任何方式，直接或間接地干涉他國主權(quán)管轄范圍內(nèi)的一切內(nèi)外事務(wù)。這項原則已被包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的眾多國際法律文件確認(rèn)，理應(yīng)成為各國發(fā)展友好合作關(guān)系的準(zhǔn)則。然而，全球化的發(fā)展，使本來就模糊的國家內(nèi)外事務(wù)的界限更加模糊，不干涉內(nèi)政原則正在經(jīng)受著前所未有的挑戰(zhàn)。因而，在全球化趨勢加強的背景下，發(fā)展中國家如何維護內(nèi)政不被干涉具有極其重要的現(xiàn)時意義。

一、 不干涉內(nèi)政原則的歷史發(fā)展

不干涉內(nèi)政是現(xiàn)代國際法的一項基本原則，也是國際法上產(chǎn)生和適用較早的一個原則。作為國際法的一項基本原則，其發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：

1. 隱含于它原則階段。近代國際法產(chǎn)生之初，不干涉內(nèi)政是國家主權(quán)原則的應(yīng)有之意。早在16世紀(jì)，主權(quán)國家并存的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)。在此情況下，法國政治學(xué)家博丹在《國家六論》一書中首先提出了國家主權(quán)的政治概念，他認(rèn)為主權(quán)是君主“得以管制其臣民的最高權(quán)利”。^[1]進入17世紀(jì)以后，歐洲爆發(fā)了“三十年戰(zhàn)爭”，1648年為結(jié)束這場宗教戰(zhàn)爭而召開的威斯特伐利亞和會及其所締結(jié)的《威斯特伐利亞和約》，不僅標(biāo)志著一個由眾多主權(quán)國家組成的國際社會的存在，而且標(biāo)志著一種對國際行為產(chǎn)生直接約束力的國際法的產(chǎn)生。和約明確地確立了領(lǐng)土主權(quán)和主權(quán)平等原則，使國家主權(quán)概念由政治學(xué)說上升為有法律效力的國際法原則。當(dāng)時的自然法學(xué)派學(xué)者對國家主權(quán)的含義作出了解釋，如格老秀斯指出，凡行為不受他人的法律控制，從而不致因其他意志的行使而使之無效的權(quán)力，就是主權(quán)。此后，國家主權(quán)這個概念曾經(jīng)瓦特爾通過“自治”和“獨立”這兩個特征予以更精確的定義。他指出，不論以什么方式自己進行治理而不從屬于任何外國人的任何民族，就是主權(quán)國家。從此我們推知，完全的自治構(gòu)成國家主權(quán)的內(nèi)側(cè)，而獨立則構(gòu)成它的外面。^[2]從國家主權(quán)對內(nèi)和對外的兩個特性中引申出兩項原則，即主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政。可見，在近代國際法產(chǎn)生前后的幾個世紀(jì)里，不干涉內(nèi)政原則一直作為國家主權(quán)原則的應(yīng)有之意而隱含地存在著。

2. 國內(nèi)法階段。資產(chǎn)階級革命時期，不干涉內(nèi)政由國內(nèi)立法或政策所確認(rèn)。17、18世紀(jì)，資產(chǎn)階級革命席卷歐美國家。法國資產(chǎn)階級為反對歐洲封建王朝對其革命的干涉將不干涉內(nèi)政原則作為政治口號首先提了出來，革命勝利后，又將這個口號寫進了憲法。1793年法國憲法第119條規(guī)定：法國人民不干涉其他國家政府事務(wù)，也不允許其他民族干涉法國的事務(wù)。之后，1823年，美國總統(tǒng)門羅針對歐洲國家，主要是俄、奧、普三國同盟干涉美洲國家事務(wù)的行徑，在送致國會的咨文中宣布，美國奉行不干涉政策，美國不干涉歐洲的戰(zhàn)爭，也不允許歐洲同盟干涉美洲各共和國的獨立，史稱“門羅主義”。 門羅總統(tǒng)的這篇國會咨文既表明了美國對歐洲神圣同盟干涉美洲事物的立場，同時也體現(xiàn)了當(dāng)時美國政府處理國際關(guān)系的政策。可以說，從資產(chǎn)階級革命到第一次世界大戰(zhàn)的數(shù)個世紀(jì)里，不干涉內(nèi)政主要作為國內(nèi)法上的一項原則，起到排斥外來勢力對本國革命或民族獨立運動干預(yù)的作用，更多地強調(diào)該原則的政治意義，還不是一個國際法上的概念。

3. 國際法階段。20世紀(jì)，不干涉內(nèi)政為一系列的國際條約和聯(lián)合國決議確定為國際法基本原則。首先確定這一原則的國際條約是第一次世界大戰(zhàn)后的《國際聯(lián)盟盟約》。盟約第15條第8款規(guī)定：“如爭執(zhí)各方任何一方對于爭議自行聲明并為行政院所承認(rèn)，按諸國際法純屬該方國內(nèi)管轄之事件，則行政院應(yīng)據(jù)情報告，而不作解決該爭端之建議”。之后，1945年《聯(lián)合國憲章》第2條第7款規(guī)定：“本憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件，并且不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決”。盟約和憲章作為各自組織的基礎(chǔ)法律文件，從形式上限制了國際聯(lián)盟和聯(lián)合國組織本身的活動范圍，對確保各該組織不干涉其成員國的內(nèi)部事務(wù)具有一定的抑制作用。20世紀(jì)60年代起，隨著民族獨立運動的興起，殖民主義國家越來越多地干涉亞非拉國家的獨立權(quán)。為此，聯(lián)合國大會通過了一系列決議，確認(rèn)、重申和強調(diào)國家間負(fù)有不得以任何形式干涉別國內(nèi)政的義務(wù)。如1965年通過了《關(guān)于各國內(nèi)政不容干涉及其獨立與主權(quán)之保護宣言》、1970年10月通過了《關(guān)于各國依聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系及合作的國際法原則宣言》、1981年通過了《不容干涉和干預(yù)別國內(nèi)政宣言》等。用如此之多的國際法律文件來確立該原則的事實，表明了它在調(diào)整國際關(guān)系和處理國際事務(wù)中的重要性。

特別值得強調(diào)的是，1954年中、印、緬三國共同倡導(dǎo)的和平共處五項原則將“不干涉內(nèi)政”補充為“互不干涉內(nèi)政”。一個“互”字表明了在國際關(guān)系特別是在雙邊關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的一致性，比“不干涉內(nèi)政”這種提法更科學(xué)合理，是對不干涉內(nèi)政原則的進一步發(fā)展。和平共處五項原則已為世界各大洲許許多多國家所接受，構(gòu)成國際法最重要的基本原則。

二、 全球化對不干涉內(nèi)政原則的影響

全球問題是由羅馬俱樂部在20世紀(jì)60年代末首先提出來的，它一出現(xiàn)就與傳統(tǒng)的國家主權(quán)觀念發(fā)生了沖突。它突破了主權(quán)國家人為所劃疆界的限制，模糊了內(nèi)外事務(wù)的界限，^[3]使內(nèi)部事務(wù)更多地暴露于外界，容易受制于外部力量的干擾，對不干涉內(nèi)政原則也提出了更多的挑戰(zhàn)。

1. 對內(nèi)政治理范圍的影響。全球化的直接結(jié)果是使整個世界更緊密地聯(lián)系在一起，形成了一個各國利益相關(guān)體，使得原本屬于一國內(nèi)政的事項變?yōu)閲H共同關(guān)心事項。如在人權(quán)、關(guān)稅、匯率、反恐、禁毒、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境、能源、疾病預(yù)防和懲治犯罪等傳統(tǒng)上屬于國家內(nèi)政的領(lǐng)域，在全球化的作用下，其范圍和影響都是世界性的，既體現(xiàn)國家的當(dāng)前利益，又關(guān)涉人類的長遠共同利益。在全球化時代，“集體利益就是國家利益”。 ^[4]對于上述任何關(guān)涉全球利益的問題，僅靠一個國家獨立自主、自力更生地解決是無濟于事的，它們的解決需要國際社會的協(xié)調(diào)合作，而合作的形式就是簽訂雙邊的或多邊的條約，明確彼此的義務(wù)和責(zé)任，這又使得本屬國家內(nèi)政問題變成了國際問題。正如我國學(xué)者指出那樣“全球化產(chǎn)生的第二個后果，是各國決策、政策和行動的域外效應(yīng)在增加和上升，古典狀態(tài)下各國自由放任的行動受到的客觀限制越來越大，國內(nèi)事務(wù)和國外事務(wù)的界限在模糊”。 ^[5]

2. 對內(nèi)政治理方式的影響。在全球化的影響下，由于國家內(nèi)政深深地打上了國際性的烙印，使“國家處理大問題顯得太小，而處理小問題又顯得太大”。^[6]在這種情況下，國家對內(nèi)政的治理方式也在朝著民主化、合作化和組織化的方向發(fā)展。民主化是總的趨勢，既體現(xiàn)在國家對內(nèi)政的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等諸多方面(如對國內(nèi)重大事項的決策采取公民投票的方式)，更表現(xiàn)為非政府間國際組織和主權(quán)國家內(nèi)民間自治性組織行使的職能向國家公權(quán)利領(lǐng)域的滲透。“這些組織有時候會給主權(quán)國家的政治生活和對外交往產(chǎn)生奇異而重大的影響”，^[3]對國家內(nèi)政的治理起到有益的補充作用。如果說自治性組織的職能向公權(quán)利的滲透是解決“國家處理小問題顯得太大”的一種嘗試，那么，合作化和組織化則是解決“國家處理大問題顯得太小”的最有效的途徑。現(xiàn)時國家合作的領(lǐng)域是廣泛的，既包括經(jīng)濟文化，也包括政治軍事；合作的方式也是多樣的，既有就重大問題的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，也有就特定事項的具體合作。參加國際組織則是國際合作的高級形態(tài)，如歐盟各成員國將本屬于國家內(nèi)政范圍的商業(yè)政策、核供給、職業(yè)培訓(xùn)、文化、公共衛(wèi)生、泛歐網(wǎng)絡(luò)、研究和開發(fā)、環(huán)境政策和發(fā)展政策等的治理權(quán)，或完全或部分讓渡給歐盟組織，其目的就是要使這些問題得到更有效和更合理的解決。^[7]我國學(xué)者在評價歐盟的這種做法時指出：“350年前的歐洲為國際關(guān)系貢獻了主權(quán)國家的理念，而350年后的今天，歐盟的實踐可能代表著未來國際關(guān)系演變的一個重要方向，也為其他地區(qū)國際關(guān)系的發(fā)展提供了一個重要的參考樣板”。 ^[8]

3. 對內(nèi)政治理目標(biāo)的影響。經(jīng)濟的全球化帶來思想觀念的趨同化。“在高度壓縮和整合的地球里，我們的選擇不僅會重塑我們自己的生活，而且還將直接影響遠方他人的生活”。^[9]二戰(zhàn)之前，國際社會基本處于一種無序狀態(tài)，各國人民生活在戰(zhàn)爭的陰影之下。二戰(zhàn)結(jié)束以后，人們越來越意識到，要避免世界大戰(zhàn)的再度爆發(fā)和達到一個有序的世界，必須制訂國際準(zhǔn)則和建立執(zhí)行準(zhǔn)則的相應(yīng)機構(gòu)，在此情況下，《聯(lián)合國憲章》和聯(lián)合國組織得以誕生。憲章在序言中將“維護世界和平和促進人類發(fā)展”作為聯(lián)合國的首要宗旨，并要求會員國善意地履行其所負(fù)的憲章義務(wù)，憲章的這一宗旨也成為各國內(nèi)政治理的最高目標(biāo)。特別是上世紀(jì)90年代起，尊重人權(quán)、共和憲政、自由民主、自由貿(mào)易、社會保障和福利等一個新文明的基本要素已成為世界的主流。可以說，在當(dāng)今世界，盡管各國社會制度不同、意識形態(tài)差異、價值觀念沖突，但都在致力于建立一個適合本國國情的經(jīng)濟自由、政治民主、思想解放、文化包容、國家富強的社會。

4. 為國際干涉提供了便利。全球化對國家內(nèi)政最大的殺傷力莫過于來自國際社會的各種干涉。干涉者可能是國家或國家集團，但更多的是國際組織。嚴(yán)格地說，國際組織對違反國際法規(guī)范和反對公認(rèn)國際社會意愿的政府或叛亂行為，在嚴(yán)格依據(jù)國際法的規(guī)定下而實施的政治、經(jīng)濟、司法、軍事等各類強制行為才具有合法性。然而遺憾的是，由于國際組織干涉的決策機制不夠健全、公正性令人懷疑和有效性難以保障等原因，^[3]在現(xiàn)階段，國際組織的干涉，實際上是操縱該組織的某些國家或國家集團的干涉行為，是這些國家或國家集團把國際組織變成了自己進行干涉的工具。“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，這種干涉愈演愈烈，成為國際社會中引人注目的現(xiàn)象。僅以聯(lián)合國為例，其對地區(qū)沖突和國家內(nèi)政的干涉次數(shù)由20世紀(jì)80年代每年不足5起猛增到20世紀(jì)90年代每年17起。^[3]特別是近年來，西方國家以“經(jīng)援”、“民主”、“人權(quán)”、“人道主義”等為借口，在非洲和拉美國家搞顛覆活動，在東歐和中亞地區(qū)搞“顏色革命”，在中東國家搞“民主改造”，更是全球化下赤裸裸地干涉別國內(nèi)政的表現(xiàn)。其惡果是造成了這些被干涉的國家政局動蕩，民不聊生。

三、 不干涉內(nèi)政原則在全球化時代的維護

1. 切實遵守《聯(lián)合國憲章》及其他國際法律文件的規(guī)定。憲章是一部劃時代的歷史性文獻，是人類有關(guān)法律制度方面的智慧結(jié)晶，它給聯(lián)合國及會員國規(guī)定了法律任務(wù)、行動方針以及必須遵循的行為準(zhǔn)則。憲章規(guī)定聯(lián)合國的宗旨是維護國際和平與安全。為實現(xiàn)這一宗旨，無論是聯(lián)合國組織還是各會員國都應(yīng)遵行主權(quán)平等和不干涉本質(zhì)上屬于任何國家內(nèi)政之原則。1981年聯(lián)合國大會通過的《不容干涉和干預(yù)別國內(nèi)政宣言》更是強調(diào)該原則“對維護國際和平與安全和實現(xiàn)《憲章》的宗旨和原則都最為重要。”可見，憲章和其他國際法律文件對國家內(nèi)政的維護是明確的和一貫的，它沒有也不可能為任何國家或國家集團干涉他國內(nèi)政提供法律依據(jù)。在全球化時代，國際形勢依然錯綜復(fù)雜，影響國際和平與安全的因素依然沒有消除。在國際關(guān)系中，切實遵循不干涉內(nèi)政原則，既是維護世界和平與安全的保障，又是發(fā)展國際合作的基礎(chǔ)。任何背離這一原則的做法，都將造成世界的混亂和無序。

2. 加大聯(lián)合國改革力度，使其更大程度地發(fā)揮作用。“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，世界格局發(fā)生了變化，由對峙轉(zhuǎn)為合作，全球化的趨勢加快。在全球化的大潮中，雖然影響國際和平與安全的傳統(tǒng)因素在減弱，但是非傳統(tǒng)的因素卻大為增加。這些非傳統(tǒng)的因素既可能導(dǎo)致局部戰(zhàn)爭甚至世界戰(zhàn)爭的爆發(fā)，也影響到整個世界的進一步發(fā)展。要解決國際社會的種種矛盾，必須建立國際關(guān)系新秩序。在新千年伊始，世界人民對聯(lián)合國寄予厚望。一方面希望聯(lián)合國能在更大的范圍內(nèi)起作用，以消除各種非傳統(tǒng)因素對國際和平與安全的影響；另一方面又擔(dān)心聯(lián)合國組織為某些大國所利用，實施干涉別國內(nèi)政的行為。如何保證聯(lián)合國依法和有效地行使職權(quán)，是聯(lián)合國改革必須面對的兩個課題。所謂“依法”行使職權(quán)，就是要求聯(lián)合國實施的行動，真正體現(xiàn)國際社會的意志，不受某些大國所左右，成為借聯(lián)合國之名，行干涉別國內(nèi)政之實；所謂“有效”行使職權(quán)，就是要求聯(lián)合國在更大的范圍內(nèi)最大程度地解決好世界各國共同關(guān)注的事項。為此，聯(lián)合國的改革必須堅持民主原則，充分體現(xiàn)廣大發(fā)展中國家的意愿，讓發(fā)展中國家有更多的機會參與國際事務(wù)的討論和處理。

3. 提高綜合國力，應(yīng)對強權(quán)政治和霸權(quán)主義。經(jīng)濟的發(fā)展與主權(quán)的維護成正比。“近代主權(quán)國家的建立、發(fā)展、變化及其現(xiàn)代化的過程，基本上就是資本主義國家經(jīng)濟社會形成、發(fā)展、變化及其現(xiàn)代化的過程”。^[10]西方一些國家由自由資本主義時期倡導(dǎo)不干涉內(nèi)政到壟斷資本主義時期肆無忌憚地侵略弱小國家的無數(shù)歷史事實證明：落后就意味著挨打。20世紀(jì)90年代以來的國際干涉事件也證明：在現(xiàn)代國際關(guān)系中，實施干涉別國內(nèi)政者往往是某些經(jīng)濟力量強大的西方國家推行其強權(quán)政治和霸權(quán)主義的結(jié)果，而內(nèi)政被干涉者無一例外的都是經(jīng)濟落后的發(fā)展中國家。美國《紐約時報》1999年4月24日的文章說，經(jīng)濟全球化使“國家主權(quán)無可避免地——并且心甘情愿地——受到全球經(jīng)濟力量的削弱”。主權(quán)應(yīng)當(dāng)“心甘情愿”地受到削弱的自然是經(jīng)濟力量薄弱的發(fā)展中國家。在經(jīng)濟全球化下，發(fā)達國家通過資本輸出和跨國公司的活動來控制發(fā)展中國家的內(nèi)政和外交。聯(lián)合國貿(mào)法會議秘書長里庫佩羅指出，“南部窮國和富國中的赤貧者成為全球化中的大輸家”。作為經(jīng)濟全球化贏家的某些西方大國，當(dāng)然還會要求發(fā)展中國家再進一步的“心甘情愿”地放棄自己國家的主權(quán)。^[1]面對這種局勢，發(fā)展中國家只有大力發(fā)展民族經(jīng)濟，不斷提高綜合國力，才能切實維護政治上的獨立，才能真正地實現(xiàn)獨立自主地處理主權(quán)管轄范圍內(nèi)的一切內(nèi)外事務(wù)的權(quán)利。

4. 加強國際合作，適應(yīng)國際社會。國際合作是聯(lián)合國的宗旨和原則之一。《聯(lián)合國憲章》規(guī)定“促成國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟、社會、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題”。憲章的這一規(guī)定表明：國際合作既是避免出現(xiàn)國際問題的途徑，也是解決存在國際分歧的有效方式。加強國際合作，首先要求主權(quán)國際善意履行國際義務(wù)，特別是憲章規(guī)定的普遍性國際義務(wù)，如不侵犯他國的主權(quán)和領(lǐng)土完整、不實施大規(guī)模地侵犯人權(quán)的行為等。因為違反有效條約義務(wù)的行為，都是超出了本國內(nèi)政范圍的行為，可能招致相關(guān)國家或國際組織某種程度的干涉。其次，主權(quán)國家應(yīng)積極參與全球化的進程，加強同國際社會的聯(lián)系，主動適應(yīng)國際社會的大環(huán)境。在全球化的大趨勢下，任何國家想脫離國際社會而孤立地發(fā)展只能是一句空話，其結(jié)果必將是更多的國家內(nèi)政被干涉。再次，發(fā)展中國家應(yīng)團結(jié)合作，在國際關(guān)系和國際事務(wù)中，彼此協(xié)調(diào)立場，維護共同利益。上世紀(jì)成立的“77國集團”、“東南亞聯(lián)盟”、“非洲共同體”和“阿拉伯國家聯(lián)盟”等區(qū)域性組織，堅持在國際事務(wù)中用“一個聲音說話”，不但維護了各自國家的利益，而且對國際政治經(jīng)濟新秩序的建立也起了積極的作用。

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責(zé)任編輯 楊小民