縣市級黨組織依法執政的內容探析

摘要：本文以縣市級黨組織依法執政的內容為著眼點，以執政黨依法執政內容的一般性分析為理論立足點，據此對縣市級黨組織依法執政的內容進行特殊性分析，并以此為切入點，進而對縣市級黨組織依法執政的內容進行從縱向到橫向、從應然性到實然性以致前瞻性的多維分析，以期對縣市級黨組織依法執政的內容進行應然界定、實然定位和發展定向，從而為縣市級黨組織的依法執政實踐提供理論支持。

關鍵詞：縣市黨組織； 依法執政； 應然性； 實然性； 前瞻性

中圖分類號：D26文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)02-0102-03

一、 執政黨依法執政內容的一般性分析

從一般意義上講，政黨依法執政是指一個政黨依照憲法和法律進入國家政權組織掌控國家權力，并且依照憲法和法律運作國家權力從事對全體社會成員發生約束性影響的國家政務管理活動。執政的過程實際上也就是掌控并運用國家權力的過程。據此，對于政黨依法執政的內容可以從兩個不同維度進行分析。

(一) 按照權力的運行過程進行動態、縱向分析

權力的運行過程由三個環節構成：權力的取得、權力的運作、權力的制約。相應地，政黨依法執政的內容當然也就包括以下三個方面：第一，依法取得權力，即依照憲法和法律規定進入國家政權組織并掌控國家權力。在現代民主法治國家，包括政黨進入國家政權組織的法定途徑主要是競選，某一政黨一旦進入國家政權組織并最終執掌國家行政大權，就標志著該政黨由一般政黨轉變成為了執政黨，而完成這一轉變的方式因各國政權組織形式不同而各有不同。在議會制國家，政黨必須通過競選獲得議會多數有效席位從而獲得組閣權而上臺執政；在總統制國家，政黨必須通過競選總統成功并因此獲得政府組建權而上臺執政。我國憲法規定人民代表大會制是我國的最高國家權力機關。中國共產黨作為執政黨依法執政首先必須選派黨員作為候選人參加人大代表的選舉，并廣泛動員人民群眾通過選舉產生各級人民代表大會，保證在國家權力機關中黨員代表居多數，再依照法定程序向國家機關推薦重要干部，通過國家權力機關中占多數的黨員和黨組織的活動保證黨組織推薦的干部擔任國家機關中的重要領導職務，從而依法進入國家政權組織并掌控國家權力。第二，依法運作權力。首先要求執政黨依據國家憲法和法律運作國家權力，而不能直接以執政黨的政策作為依據運作國家權力；其次要求執政黨通過法定的國家政權組織形式運作國家權力，而不能再以黨組織的形式和名義行使國家權力；再次要求執政黨按照憲法和法律確定的國家權力運作方式運作國家權力，而不能打亂國家權力的運作方式。^[1]第三，依法制約權力。按照不受制約的權力必然導致腐敗的政治法則，一切權力的運用都必須受到必要的制約。執政黨依法執掌國家權力后，必須將權力的運用置于依法設置的各種監督、制約機制之中。這包括國家法律的制約(如法律對權力行使的條件和程序等的規定)、公民權利(如公民的參政權，議政權，檢舉、批評、罷免權，言論、出版自由權等)的制約、國家權力相互之間的制約(如立法、行政、司法權之間，公檢法之間的權力制約以及檢察、監察、審計等方面的監督)以及社會權利(如政黨、社會團體、行業組織的權利)的制約。同樣，中國共產黨作為執政黨依法執政必須把權力的運行置于各種有效的制約和監督之下。

(二) 按照分權原則進行靜態、橫向分析

將國家權力劃分為立法、行政、司法三部分并建立相應的國家機關分別行使三權是現代國家權力配置和運行的基本模式。我們雖然不能照搬西方國家三權分立的政治制度模式，但并不等于我們不需要分權，不需要權力之間的相互制約。實際上在我國的人民代表大會制度下同樣存在立法、行政、司法三權的劃分，國家機關也主要是按照三權的劃分進行設置和分工的。在黨作為執政黨的地位已經確立的前提下，其依法執政的內容主要有：第一，依法掌握和運用立法權。執政黨執政理所當然地要在全社會貫徹本黨有關政治、經濟、文化、社會管理等方面的方針、政策和主張。但是，執政黨又不能直接要求全社會服從本黨的方針、政策和主張，只有國家法律才具有這種普遍性的約束力。因此，執政黨必須通過法律的形式貫徹本黨的方針、政策和主張，將本黨的方針、政策和主張作為立法建議提交出來，通過國家立法機關按照法定程序制定成國家法律，再通過國家機關的執法和司法以及全體社會成員的守法來貫徹實施。這是執政黨上臺后實行依法執政的重要前提。第二，依法掌握和運用行政權。也就是要保證國家行政機關依照法定權限、條件和程序行使行政權，使行政權的行使始終遵循職權法定、權責一致、法律優先和法律保留等原則。執政黨應當并且完全可以通過本黨推薦到行政機關中擔任公職的黨員及行政機關中的黨組織起到這種保證作用。保證行政機關依法行使行政權是執政黨依法執政的中心內容。第三，尊重和支持司法機關獨立行使司法權。司法權必須由司法機關獨立行使這是司法活動本身的特點和規律決定的。執政黨依法執政也必須尊重司法活動的特點和規律，盡量避免對司法機關在行使司法權過程中的具體司法活動進行政治干預，而應當全力支持司法機關獨立行使司法權。

關于依法執政的上述三方面的內容，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確提出：“加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”；“督促、支持和保證國家機關依法行使職權，在法治軌道上推動各項工作”；“加強和改進黨對政法工作的領導，支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。

二、 縣市級黨組織依法執政內容的特殊性分析

(一) 直接性和基礎性

縣市級黨組織依法執政的直接性和基礎性主要體現在：第一，依法取得權力即在執政地位的形成方面的直接性。縣市級權力機關即縣市人民代表大會是選民直接選舉產生的，因此，縣市級黨組織要依法進入國家政權組織掌控權力，首先要經受直接選舉的考驗，廣泛動員和組織人民群眾參加選舉，努力爭取黨組織推薦的黨員候選人當選為人大代表，從而確保人大中的黨員代表居多數，由此進入縣級政權組織掌控政權。第二，權力行使方面的直接性?？h市級政權作為基層地方政權，通常都是直接對作為被管理者的公民、法人或其他組織行使權力，因此， 權為民所用、執政為民等執政理念在這里也能得到最直接的體現。第三，縣市級黨組織依法執政是黨依法執政的基礎。黨在國家層面上的依法執政，要通過縣市級黨組織的依法執政落實到基層、社會和人民群眾之中，黨的中央組織所執掌的中央國家政權的權力機關，是通過自下而上的間接選舉產生的，其起點也在縣市級地方權力機關。從第三方面講，縣市級黨組織依法執政的內容具有基礎性。

(二) 局部性和從屬性

縣市級黨組織執政所執掌的縣市政權作為地方政權是整個國家政權縱向結構中的一部分，縣市黨組織作為黨的地方組織也只是黨的一部分，縣市黨組織依法執政的內容是中國共產黨在全國依法執政的內容的一部分，因此，相對于黨的全國性的依法執政而言，縣市級黨組織依法執政的內容是局部性的。中國共產黨的組織原則和我國的國家結構形式決定縣市級黨組織依法執政的內容是從屬性的，中國共產黨是一個以組織嚴密、高度統一的政黨，“四個服從”是黨所一貫強調和堅持的組織紀律原則，因此，縣市級黨組織的一切執政、施政活動、黨員個人的一切從政行為都必須服從黨在全國執政的大局，隨時接受上級黨組織和黨中央的統一領導、部署和指示。我國實行的是單一制的國家結構形式，地方各級政府要接受中央政府的統一領導，地方各級政府都是在中央和上級政府的統一領導下行使權力的，縣市級黨組織執掌和行使縣市政府權力還要服從黨中央和上級政府的統一領導。所以，縣市級黨組織依法執政的內容具有雙重從屬性，既從屬于黨中央和上級黨組織，又從屬于中央和上級國家機關。

(三) 執行性

依照憲法、組織法對中央和地方各級國家機關的職權劃分和立法法關于立法權限的劃分，縣市級政權沒有自主立法權，他們的主要職責是保證憲法、法律、行政法規、規章和上級國家機關的決議、決定和命令、指示在本地區的執行。因此，縣市級黨組織在依法執政過程中運作國家權力主要是執行性的內容，不包涵自主立法性內容。

三、 縣市級黨組織依法執政內容的應然性分析

根據對執政黨依法執政內容的一般性分析結合對縣市級黨組織依法執政內容的特殊性分析，縣市級黨組織依法執政的內容及特點應包括以下方面：

(一) 依法通過直接選舉的途徑進入政權組織、掌控國家權力。通過這種制度化、法治化的進入方式，使縣市級黨組織在本地方的執政地位獲得現代民主、法治政治所要求的法理型合法性。這是縣市級黨組織依法執政的重要前提。表現為：第一，選派黨員依法通過直接選舉進入本級人大，保證在本級人大中黨員代表居多數，以此對本級權力機關進行掌控。第二，依照法定的干部任免權限和程序向國家機關推薦重要干部，依靠人大中的黨的組織和黨員的活動保證黨組織推薦的干部依法擔任本地方國家機關的主要領導職務，以此對本地方各主要國家機關進行掌控。

(二) 通過對本級國家機關的有效掌控，支持和保證本級國家機關依法行使職權。這應當是縣市級黨組織依法執政的中心內容。表現為：按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與本級人大、政府、審判機關和檢察機關的關系，支持人大依法履行地方國家權力機關的各項職能，通過人大對本地區重大事項決定權的行使，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，再交由本級政府執行；通過人大及其常委會保證權和監督權的行使，保證憲法、法律、行政法規和上級決議、指示、命令在本地區的遵守和執行。支持本級政府履行法定職能，嚴格依法行政。支持本級人民法院和人民檢察院依法獨立行使審判權和檢察權，確保司法公正。縣市黨委應當通過這些國家機關中的黨組織和黨員的活動起支持和保證作用，而不應當直接對本級國家機關作指示、下命令，這是實現黨委與國家機關之間關系的規范化所必需的。

(三) 發揮黨的政治優勢，運用國家制度內的制約機制，依靠人民群眾和社會力量對權力的行使實行有效監督。這是縣市級黨組織依法執政的必要保障。首先是要充分發揮中國共產黨組織紀律性強、善于做思想政治工作的優勢，對選派到本級國家機關擔任領導職務的黨員干部進行教育，幫助他們樹立正確的權力觀，引導他們正確行使權力，并且用黨的紀律對他們行使權力的行為進行約束，保證權力的正確行使。其次，要支持和保證本級人大和政府中的監察、審計等專門機關、司法機關依法履行監督職能，對一切公權力的行使進行監督，防止權力的濫用。再次，要保障公民的檢舉權、控告權、申訴權，發揮權利對權力的制約作用，將權力的運用置于人民群眾的直接監督之下，要尊重和支持輿論監督，聽取意見，推動和改進工作。

四、 縣市級黨組織依法執政內容的實然性分析

在我國現階段，依法執政的理念和意識還在啟蒙之中，依法執政的水平和能力還在開始養成之中，依法執政的實踐還在起步之中。在這樣一個大的社會環境和背景之下，縣市級黨組織依法執政在內容上同樣存在著各種與依法治國、建設社會主義法治國家的目標和任務不相適應以及與依法執政的要求不相符合的問題。主要表現為：

(一) 在權力的取得方面，縣市級黨組織還主要是依靠傳統的政治資源而得以執掌縣市級政權，其執政實際上并沒有在每五年一次的選舉中獲得應有的法理型合法性。其合法性來源，一是黨作為中國革命和建設的領導者所取得的巨大成就而獲取的深厚民意基礎；二是黨作為國家領導核心和唯一執政黨的傳統政治體制至今所得到的廣泛認同。有了這兩個方面的支撐，黨的各級組織也就理所當然地成為各級政權的天經地儀的執政者，縣市級黨組織也不例外，而選舉只是一種例行的程序和形式而已?？h市人大直接選舉制度的功能沒有得到實際發揮，尤其是為縣市級黨組織執政提供法理型合法性的功能還沒有得到應有的發揮和顯現。

(二) 在權力的行使方面，以黨代政、黨政不分的問題還沒有解決。縣市級黨組織經常是處在與公權力重合的位置上，黨委與人大、政府和司法機關的關系還沒有理順，在加強黨的領導的名義下，人大作為權力機關的地位在相當程度上被虛化，其職能也沒有得到應有的發揮，黨組織不善于通過人大行使重大事項決定權，使黨的主張通過法定程序成為國家意志、成為符合憲法、法律的決定，還習慣于發黨內文件，要求黨政機關直接貫徹黨組織的決議、決定和指示。一些地方的縣市黨委對政府工作干預過多，或者直接把黨委的決議、決定交政府，要求政府執行，或者直接代替政府行使行政權力，政府職能被弱化，依法行政受干擾。一些縣市黨委在“法律要為經濟建設保駕護航”的口號下，隨意干預司法機關的工作，慫恿甚至指使司法機關在司法活動中搞地方保護主義，一些地方的法院和檢察院經常被迫承擔一些職能范圍以外的工作，既影響法院和檢察院依法獨立行使審判權和檢察權，也有損于司法公正。

(三) 在權力的制約方面，還存在著權力過分集中、制約機制跟不上的突出問題。在目前的縣市級政治格局中，縣市黨委是事實上的權力中心。 權力的過分集中，使得對權力的監督和制約的難度增大，現有制度性的、常規性的機制難以真正起作用，而在事實上，主要還是通過一些非制度性的和非常規性的措施使得這種過分集中的權力受到一些制約，如：由于偶然因素導致“東窗事發”，由于上級紀檢部門的強力介入，使得一些以權謀私的腐敗分子受到應有的查處。

五、 縣市黨組織依法執政內容的前瞻性分析

縣市級黨組織依法執政是依法治國，建設社會主義法治國家的必然要求，也是轉變黨的領導方式和執政方式，實行依法執政的實際舉措和必要環節。因此，縣市級黨組織依法執政的進展情況在很大程度上影響著我國依法治國、建設社會主義法治國家和整個黨的依法執政的進程。當前縣市級黨組織依法執政的內容現在正處于孕育和生長階段，經過幾年時間的成長，將基本成型或成熟，其成型或成熟的主要標志是：

(一) 進入政權組織、掌控國家權力方式的法治化和執政合法性的法理化。隨著改革開放的繼續深入，社會主義市場經濟體制的不斷完善和市場經濟的發展，使得利益主體、文化和價值日趨多元化，政治的多元化亦將成為一種歷史必然。隨著經濟的發展，物質條件的改善，人民的文化水準不斷提高，再加上被稱作“草根民主”的基層民主的發展，人民群眾經過基層民主的熏陶和訓練，民主意識不斷提高，政治上的自主判斷、自主選擇和參與能力不斷增強。這就使得憲法、組織法和選舉法規定的縣市選舉不再只是一種形式和過場，而是具有一定程度的民主真實性和政治競爭性的政治制度。雖然由我國的基本政治制度決定不可能出現政黨之間的競爭，但起碼可以實行非政黨式競爭選舉，以增加選民選擇的機會。由此縣市級黨組織不僅通過法治化的方式進入了政權組織、掌控了權力，而且其執政地位也會從自己的候選人因為得到民眾的真實、廣泛認可而當選中獲得有說服力的、法理型的合法性。

(二) 權力配置的科學化和權力運作的規范化。隨著黨的領導方式和執政方式的改革和完善，黨政關系逐步理順，黨政機構設置逐步規范，縣市級黨組織不再處在與公權力重合的位置，不再作為公權力的直接掌握者直接行使本來應由政府行使的公權力，而是恢復作為政治組織的本來面目，充當人民控制政府、監督政府的工具，充當人民與公權力聯系的橋梁。^[3]縣市級黨組織主要通過制定大政方針，向人大提出有關重大事項決定的建議實行政治領導，通過向縣市本地方國家機關推薦重要干部實行組織領導，通過思想宣傳和教育、發揮黨組織和黨員的帶頭作用和示范作用實行思想領導。而各種公權力由相應的國家機關按職能分工，嚴格依法行使。

(三) 權力制約的有效化。隨著權力配置的科學化和權力運行程序的嚴密化，加上各種監督和制約機制的逐步健全，權力的運行必將得到有效的監督和制約。

參考文獻：

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責任編輯 楊小民