政府信息資源管理的現實進展與未來走向

縱觀全球，政府信息資源管理從80年代起得到了迅猛發展。這種發展與西方國家的政府改革浪潮密切相關，也是全球社會信息化建設推進的重要結果。筆者選擇較為宏觀的視角，全面評析中外政府信息資源管理的現實進展，扼要預測政府信息資源管理的未來走向。

一、政府信息資源管理的現實進展及特點

政府信息資源管理的內容相當豐富和繁雜。正因如此，中外學者在論及其內容時從不同角度采用了“電子政務”、“政府信息化”、“政府上網”、“電子政府”等提法。政府信息化是當前大多數國家政府信息資源管理的現實內容。筆者擬概要評析中外政府信息化建設現實進展及其異同，深入挖掘國外先進經驗對我國的有益啟示。

（一）西方代表性國家政府信息化建設的現實進展

2000年，著名的埃森哲咨詢公司對全球二十多個國家和地區的電子政務進行調查和評價。評價標準主要是信息公開程度、政府網站構成和用戶滿意度等，并按電子政府的成熟程度進行排序，結果分成四個等級。創新、領先的有加拿大、新加坡和美國；積極發展的有挪威、澳大利亞、芬蘭、荷蘭和英國；穩步進入的有新西蘭、中國香港、法國、西班牙等；平臺構建中的有日本、巴西、馬來西亞、意大利和墨西哥等①。這一結果大體反映了當前世界政府信息資源管理的整體狀況。筆者選取美國、加拿大和新加坡這三個政府信息化水平最高的國家，簡要評析其政府信息化建設的現實進展和成就。

1、美國

美國的政府信息化建設起步于90年代初，其目標和內容集中在兩方面——借助信息技術提高政府的管理效率、運用信息技術改進和優化政府的公共服務。當前，美國的政府信息化比較成熟，其突出成就可歸結為三點。

首先，完成了政府部門的網絡化建設，從中央到地方形成了完整的政府網站體系。美國政府網站建設十分完善和成熟，聯邦政府一級機構②全部上網，州一級政府也全部上網，并且幾乎所有縣市建立了自己的站點。白宮網站（http://www.whitehouse.gov）是最典型的例子，作為美國政府網站的中心站點，它鏈接了美國政府所有已上網的官方站點。2000年9月，美國開通了政府門戶網站——“第一政府”（http://www.firstgov.gov），旨在讓民眾更快捷、更直接地了解政府。政府網站不僅體系完備，內容也相當豐富，例如，白宮網站上既有正規嚴肅的新聞、最新熱點事件、聯邦統計數據等，也有輕松的總統和副總統的家庭介紹等內容。

其次，實現了政務處理的電子化和網絡化，有力地推進了政務公開。美國政府機構運用信息技術進行了從工作模式、管理方式到業務流程的改造，充分借助網絡開展機構內外的信息交流和政令傳達，監督各級官員執行法規政策等情況，基本實現了政務處理和政府管理的電子化和網絡化。這對政務公開具有良好促進作用，各級政府都通過網站向社會公開大量政務信息，便于民眾了解本部門的日常工作以及政府文件、法規制度等。

再次，實現了政府公共服務的網絡化，促成了政府信息資源的社會共享和增值利用。美國政府網站大都在首頁頭版位置設有網上服務欄目，為民眾提供查詢、交費、注冊、申請許可等服務。其中，“第一政府”網站還集成了聯邦政府的眾多服務項目，并與本國聯邦機構、州政府甚至外國政府建立了鏈接，基本可以提供政府對政府、政府對企業、政府對民眾各種模式的所有政府服務。這些服務基本都是一站式的。據統計，美國有超過60%的因特網用戶通過政府網站進行事務處理。各政府網站可以提供包括辦公室電話、辦公地址、在線數據庫以及外部網站鏈接、外語翻譯、免費電話、技術服務等在內的27種功能③。這樣大大促進了政府信息資源的社會共享與增值利用。

2、加拿大

加拿大從20世紀90年代起加快了政府信息化建設步伐，其政府信息化的內容、成熟程度和成功經驗與美國有頗多相似。但加拿大之所以后來居上，主要有以下三點原因。它們也是加拿大政府信息化的突出成就。

一是樹立了政府信息化的國家戰略，把政府信息化提升到國家戰略高度進行整體規劃和全面實施。1999年加拿大政府發表國情咨文，提出了“政府在線”計劃，要求加拿大政府成為使用信息技術和因特網的全球典范，到2004年實現政府的信息化和網絡化。這一計劃由總理親自掛帥，財政部長全權負責，并設置了首席信息官主抓政府信息化的整體規劃和管理。這體現了加拿大政府對信息資源管理的高度重視，為其政府信息化的迅猛發展創造了極有利條件。

二是充分利用先進的基礎設施推進政府信息化。加拿大信息基礎設施具有世界領先的若干優勢——擁有世界最大的政府局域網；全球聯網率最高；全球上網用戶比例最高；通信上網費最低，等等。此外，2001年建成的國家光纖網的技術領先于美國。這些優勢為加拿大政府信息化占據領先地位奠定了堅實基礎。

三是著力推廣政府信息化在各行業的應用，強化政府公共服務意識并實現了服務電子化和網絡化。當前，加拿大政府已經在教育、就業、醫療、采購、社會保險等領域實現了全方位的電子化和網絡化服務，取得了明顯成效。

3、新加坡

新加坡政府信息化起步于20世紀80年代初，其現實成就或優勢主要表現在三方面。

其一，高度重視政府信息化，使之上升到國家戰略高度。這一點與加拿大十分相似。新加坡政府認為發展電子政務對信息技術的應用推廣和建立信息文化至關重要。2000年，新加坡政府啟動了“通向信息技術21世紀藍圖計劃”，目的是讓每個政府部門都實現信息化，使國家充滿活力，擁有繁榮興旺的網絡經濟。

其二，擁有完善的信息基礎設施，并對政府信息化給予充分的資金保證。新加坡是亞洲互聯網發展最迅速的國家之一，基礎設施較為完備。目前政府機構基本實現了網上運行，政府門戶網站也已開通。更有特色的是，其政府信息化完全由國家投資，沒有任何私人資本參與。2000年，新加坡政府撥款15億美元落實“電子政府行動計劃”，資金充足使新加坡政府信息化得以高水平發展。

其三，提供豐富的網絡服務，實現了政府服務的面廣、量大和效率高。豐富的網絡服務是新加坡政府信息化的突出特色之一，據統計，政府網站可提供200種在線服務。新加坡政府綜合服務網站“電子公民中心”（http://www.ecitizen，gov.sg）是全球最發達和完善的服務網站之一，民眾通過它既能獲取醫療保健、商務、法規、交通、家庭、住房、就業等方面的信息和服務，又能完成查詢保險余額、申請報稅、上車牌、兵役登記等多種事務。此外，國家電腦局還設立了三個政府呼叫中心，為公眾提供24小時獲取政府信息的熱線④。

（二）我國政府信息化建設的現實進展及成就

我國政府信息化建設起步于20世紀80年代中期，90年代后進入蓬勃發展時期。

第一，重點行業的信息化建設取得了明顯成效，主要表現為金字系列工程。1993年，我國開始實施金關、金卡和金稅工程，大量事實和數據充分證明了“三金工程”的豐碩成果。目前，后續的金字系列工程——金財、金審、金盾、金農、金水、金質也在良好運行或逐步建設之中。

第二，政府網站體系初步建立。1999年發起的政府上網工程已初具規模，據統計，在gov.cn注冊的政府域名從1998年的145個劇增到2002年初的5864個⑤。目前，絕大多數政府部門建立了網站，90%以上部委設有信息公告或數據庫查詢，70%以上地市級政府在網上設立了辦事窗口。政府網站的普遍設立，對提高政府工作效率、促進政務公開和信息共享具有良好推動作用。

第三，政府網絡化服務取得了可喜進展。當前，我國專業化的政府服務網站日益增多，服務內容日益豐富，功能不斷增強，互動性也逐步提高。從中央到地方，工商、海關、國稅和地稅等部門紛紛推出網上服務。

盡管我國政府信息化建設取得了一定進展，但客觀地說，我國的整體水平仍然較低，各地區、部門之間發展很不平衡。

（三）外國政府信息資源管理給我們的啟示

首先，發達國家高度重視政府信息資源管理，大多將其作為國家戰略規劃和實施。這從加拿大和新加坡都得以證明。事實上，很多發達國家均從國家戰略高度重視并開展政府信息資源管理。一方面，它們均設立統一領導機構或官員負責政府信息資源管理的整體規劃、實施和協調，避免各自為政和信息資源的浪費。另一方面，它們在政府信息資源管理上投入不遺余力。除新加坡外，美國也如此。據推算，其各級政府每年在信息化建設上投入高達1200多億美元。專門的領導機構和充足的資金投入為發達國家高水平的政府信息資源管理提供了良好保障。對比之下，我國對政府信息資源管理同樣高度重視，既制定有全國“國民經濟和社會信息化專項規劃”，也設立有“國家信息化領導小組”作為統一領導機構。只是在資金投入上限于經濟水平，與發達國家有著較大差距。因此，發達國家給予的啟示是我國有必要適當加大政府信息資源管理的資金投入，因為當前我國電子政務面臨的主要困難之一就是資金匱乏。缺乏足夠的資金保障，政府信息資源管理很難得到真正發展。但同時也必須尊重國情和國力，堅持實事求是原則，不宜盲目攀比。

其次，發達國家的政府信息資源管理具有強勁的法律保障。政府信息資源管理的健康、有序發展需要有健全的法律作保障。發達國家的共同點之一就是普遍制定和頒布了信息方面的法律制度，使政府信息資源管理既擁有基礎和保障，又受到規范和約束。與政府信息資源管理緊密相關的法律法規主要有信息公開法、隱私保護法、信息資源管理和利用法、信息安全法、電子簽名與認證法等，這些法律法規在發達國家已建設得較為健全和規范。如美國制定有《信息自由法》、《隱私權保護法》和《聯邦信息資源管理法》等；加拿大有《信息公開法》和《隱私保護法》；英國有《信息公開法》和《電子通訊法》；法國有《行政公文使用法》；德國有《信息和通訊服務規范法》；俄羅斯有《聯邦信息、信息化和信息保護權法》，等等。相比之下，政府信息資源管理的法制建設是我國的薄弱環節，目前尚未有一部完全針對政府信息資源管理的部門法，也沒有信息公開或隱私保護的專門法律，政府信息資源管理立法存在較多空白點。當然，我國為此也做了相當努力，目前已發布了《電子簽名法》、《政府信息公開條例》，正在制定中的還有《個人數據保護條例》等，但這些法規多屬于條例和規章，與國外相比層次偏低。因此，發達國家給予的啟示是我國應加快政府信息資源管理立法步伐，及早使我國政府信息資源管理獲得強有力的法制保障，走上健康發展軌道。

再次，發達國家的政府信息資源管理積極倡導服務理念，大力堅持以用戶為導向的原則。管理與服務是政府職能的兩個基本點。發達國家開展政府信息資源管理，除了達到提高政府工作效率目的外，更多強調的是優化政府服務職能。那種濃烈的服務理念已經深深植根于其政府信息資源管理之中。如美國提出要建立以用戶為中心的政府管理機制，向民眾提供高效、快捷的信息服務。加拿大也希望通過建設高品質的信息網絡，使公民享受到就業、教育、投資、娛樂、醫療、保健以及社會福利等各方面的公平和便捷服務。新加坡的“電子公民中心”更是一個以居民為中心的政府服務網站，完全按照一個居民在其生命過程中對政府的可能需求來設計。注重服務的理念不僅為發達國家政府信息資源管理提供了正確的指導原則，而且對其政府職能的合理定位以及政府形象的良好塑造都有重要作用。對比之下，我國長期以來政府偏重強調管理職能，為民服務的觀念較為薄弱。因此，發達國家給予的啟示是我國需要進一步擺正政府管理與服務職能的關系，大力倡導并樹立政府為民服務的理念，并積極把服務思想引入政府信息資源管理之中，最終改善和提升政府的社會形象。

二、政府信息資源管理的未來走向

20世紀末以來，以美國和日本等為代表的少數發達國家在推進政府信息資源管理過程中，面對網絡時代政府進一步現代化、民主化、公開化和效率化的新形勢和新要求，開始把政府信息化推向更高發展階段。例如，美國提出了分階段實施政府信息資源管理的策略，第一是初始階段，目標是政府借助網絡發布信息，進行簡單的政務處理，因此技術復雜程度較低；第二是增強階段，目標是建立統一的政府門戶網站，進行更復雜的政務處理，實現政府部門初步協作，技術復雜程度逐步提高；第三是用戶為中心階段，目標是實現政府業務重組，建立集成系統和復雜技術體系，進一步增強政府系統的協作；第四是轉型階段，目標是建立適應力更強的政務處理系統，實現政府與企業、公民的互動式交流與服務，建立高度復雜的技術支持系統。與此相配套，美國還提出了進度表——2003年，所有聯邦政府機構實現無紙化辦公；2005年，35%的政府處于第二階段、55%的政府處于第三階段、10%的政府進入第四階段；到2010年，實現全面轉型的政府將達到三分之一⑥。

此外，日本也在不斷把政府信息資源管理推向深入。2000年制定的IT國家戰略中提出了“E－Japan”構想，計劃成為世界最先進的IT國家之一。2000年3月，日本啟動了“電子政務工程”，主要內容是網上辦理各種申請、申報、審批等手續，實施網上采購。2001年，日本政府又提出了《2002年度IT重點計劃的實施方針》，全力打造一個電子政府——以中央政府為一級，與地方政府和團體、與公民個人、與企業相互形成一個非對稱的全國因特網。這種全國統一網不僅能實現政府上下貫通，還能實現政府與企業、團體以及公民個人的連接。2005年，日本政府各部門的主要業務全部網上運行。

美國和日本的做法顯示，政府信息資源管理逐漸顯露出新的趨勢——向電子政府邁進。這里的“電子政府”是宏觀層面的廣義概念。我國一些論著和教材認為從國情出發，更適宜把西方學者提出的“E-Government”翻譯和理解為“電子政務”。這種看法是見仁見智。但如果將E－Government視作名詞，電子政府更適宜被定位為宏觀層面的一個概念，其核心應立足于“政府”，而不僅僅是“政務”。當然，這里的政府也是廣義概念。盡管“政府”與“政務”的關系十分密切，但二者區別顯而易見——前者是國家權力機關執行機構的總稱，是主體本身；后者則是政府事務活動的總稱，是主體開展的各項職能和業務活動。之所以辨明二者的聯系與區別，目的是使下文的趨勢預測得到合理的概念基礎。

由于現代信息技術的推動，各國政府信息資源管理得以不斷發展和深化。盡管技術的作用和影響非常大，但中外已形成共識——政府信息資源管理并不僅僅是技術問題，其直接目標是提高政府效率，優化政府職能，使政府運行更好地適應信息社會的要求。從此意義上說，政府信息資源管理應當始終以政府為軸心。發達國家現階段的政府信息化基本實現了政務處理的電子化和網絡化，隨著技術進一步發展，這些國家將致力于構建一個全新的“電子政府”。也有表述為“數字政府（Digital Government）”或“政府在線（Government on Line）”，它們與電子政府含義相近。

目前，電子政府的概念雖沒有明確界定，但較為直觀的理解是，利用網絡技術構建一個區別于傳統實體政府的網上“虛擬政府”，通過網絡搭橋，政府可打破時空界限和部門界限，行使職能，為民眾提供優質和高效服務。從宏觀角度來審視，電子政府的主要特征可歸結為實現政府職能運行方式的電子化和網絡化，甚至是政府存在形式的虛擬化和網絡化。與傳統政府相比，電子政府的主要變化在于，一是組織結構從傳統的金字塔結構變為扁平化、無中心的網絡結構。二是職能的重點和運行方式從注重管理變為突出服務，而且職能全部網上運行，行使方式也更靈活。三是存在形式從看得見、摸得著的政府實體變為存在于網絡空間的虛擬政府。這些變化表明，電子政府將是政府組織、管理和運作方式的一場重大革命，也是政府表現形態的一種根本變革。

盡管當前電子政府概念已經存在，并且發達國家政府信息資源管理已開始向構建電子政府邁進，但客觀地說，建立真正意義上的電子政府還需要一個漫長過程。少數發達國家才剛剛起步，對于更多國家而言，電子政府還只是政府信息資源管理的長遠建設目標。需要指出的是，電子政府雖然變革了傳統政府的職能運行方式和自身存在形式，更能適應社會信息化發展需要，但它與傳統政府之間并非簡單的取代與被取代的關系。未來的電子政府應是現實與虛擬相結合的政府，是實體政府的并存、交融和互補形式，它將使政府變得更精干和高效。

由于政府信息資源管理是一種集成性和綜合性管理活動，內容豐富且復雜。因此，對政府信息資源管理的未來走向需要全面考察和整體把握。筆者認為，政府信息資源管理的未來走向包括三點——

第一，政府信息資源的管理將進一步趨向整合、集成。政府信息資源管理的內涵是政府為了實現信息資源的有效利用，運用現代化管理手段和方法，在尊重信息資源生成機制和利用規律的基礎上，對信息資源進行組織、規劃、協調、整合、配置和控制的集成性、綜合性管理活動。從這一定義不難看出，政府信息資源管理具有明顯的集成性和綜合性特點，是一個包含內容資源、技術與設施資源、人力資源管理的有機系統。未來的政府信息資源管理將會以建設電子政府為龍頭，注重系統各部分的整合和集成建設，力爭取得資源管理良好的整體效益。

第二，政府信息資源的利用將進一步趨向公開、共享。政府信息資源管理的根本目標是促進政府信息資源有效利用，這樣才能體現政府信息資源的價值和作用。當前，各國在推行政務公開的進程中，把政府信息資源的公開和共享放到了特別突出的位置，取得了明顯成效。未來的政府信息資源利用將會進一步倡導公開、共享的理念，突出為政府建設和社會發展服務的指導思想，使政府信息資源在更廣闊范圍內實現自身的價值。

第三，政府信息資源管理的保障體系趨向配套、完整。如前所述，政府信息資源管理是一項綜合性管理活動，其保障體系涉及宏觀體制、法規政策、技術條件、人員隊伍等諸多方面。當前，各國正致力于推動上述保障體系的配套和完備，如建設靈活、有效的政府信息資源宏觀調控體制，制定層次齊全、相互配套的政府信息資源法規政策，優化政府信息資源管理的技術裝備和條件，提高信息資源管理人員隊伍的素質和水平，等等。未來的政府信息資源管理將會進一步著力構建配套、完整的保障體系，最終實現政府信息資源管理和利用的優質、高效。

注釋：

① ③侯衛真、于麗娟主編：《電子政務系統建設與管理》， 中國人民大學出版社， 2004年版。

② 包括立法部門（國會兩院）、司法部門、62個獨立的行政局、59個委員會、14個部（下屬上百個局級單位）以及6個準官辦的局級機構。

④ 曉科：《新加坡的電子政府》，《中國信息導報》2000年9月。

⑤ http://www.gov.cn/news/，政府上網工程大事回顧。

⑥ 汪玉凱、趙國俊主編：《電子政務基礎》，中軟電子出版社， 2002年版。

參考文獻：

1、 周曉英、王英瑋主編：《政務信息管理》，中國人民大學出版社 ，2004年版。

2.、趙國俊主編：《電子政務教程》，中國人民大學出版社， 2004年版。

3、 侯衛真、于麗娟主編：《電子政務系統建設與管理》， 中國人民大學出版社， 2004年版。

4、 馬費成主編：《信息資源開發與管理》，電子工業出版社 ，2004年版。

5、孟廣均等著： 《信息資源管理導論》（第二版）， 科學出版社，2003年版。

作者單位：中國人民大學