政府信息公共獲取視角中的現行文件服務

筆者近日查閱了有關現行文件服務的學術論文，發現現行文件的研究深深打上了“檔案”的烙印，服務重點、密級界限、分類方法的探討總能找到“檔案”的影子。在評價和分析當前現行文件服務質量和狀況的文章中，不少作者基于這樣一個假設前提，即“檔案館就是開展現行文件服務的最佳主體和不二選擇”，僅有少量文章商榷了檔案館的現行文件服務主體地位。這也就造成了業界對現行文件服務中存在問題的認識大多定位于“缺乏法規制度保障”層面，較少觸及檔案館本身服務缺陷和主體資質問題，也未見到檔案館已有現行文件服務效果的實地調查數據。筆者認為，檔案館自身的客觀條件能否促進公眾獲取政府信息，使公眾享受高質量的現行文件服務，應該是檔案界開展現行文件服務研究的起點和入口，檔案館作為現行文件服務主體的合理性探尋不容忽視。

我國第一個現行文件服務中心于2000年在深圳市檔案館開設。經過幾年的發展和實踐，檔案館目前已成為我國現行文件服務的重要陣地，已有90%左右的綜合檔案館開展了現行文件服務工作。盡管現行文件服務實踐比國內政府信息公開立法先行，也是整合政府信息、推動信息公開的有益嘗試，但現行文件服務作為公眾獲取政府信息的主要方式之一，必然受到《政府信息公開條例》的約束，并對現行文件服務主體提出更高的要求：為提高公眾對現行文件的可信度，服務主體應具有權威性和合法性；為了現行文件服務的可持續性和穩定性，服務主體應相對固定，不能朝令夕改，頻繁調整；為了方便公眾享受現行文件信息服務，服務主體應熟稔信息公開流程，保證現行文件內容齊全、信息查詢和利用便捷。現行文件服務主體的選擇對公眾獲取政府信息的效果影響深遠，因此服務主體能否提供面向公眾需要的優質服務是關鍵。本文以政府信息公開為背景，以公眾服務效果為依據，對檔案館開展現行文件服務的有利條件和制約因素進行深入分析，試圖對檔案館現行文件服務主體地位的合理性做出客觀評判。

一、檔案館充當現行文件服務主體

對公眾獲取政府信息的促進

1、檔案館開展現行文件服務發展迅速、已初顯規模效應

檔案館是現行文件服務的發起者，也已成為開展現行文件服務的主要場所。公眾對蘊涵在現行文件中的政府信息有需求，政府對現行文件開放有責任和壓力，檔案館對現行文件有主動拓展、承擔服務的愿望和行動，這為檔案館現行文件服務主體地位的認定打下堅實的基礎。此外，政府對檔案館協助政府信息公開實踐開展創新服務持鼓勵和支持態度，也使得全國各級綜合性檔案館的現行文件服務工作相互學習、相互交流、迅速發展，規模效應已經初顯。檔案館將分散在各政府機關的現行文件聚合起來，提供連續的、綜合的、多樣的集中服務，對政府信息資源的整合和開發也具有積極意義。

2、檔案館的權威性和穩定性是開展現行文件服務的客觀優勢

國家綜合檔案館作為統一保管黨和政府機關檔案的管理部門，既是黨的機構，又是國家的機構。作為永久保管檔案的基地、科學研究和各方面利用檔案史料的中心，檔案館的權威性和穩定性毋需置疑。現行文件服務主體定位于檔案館，增加了公眾對這種政府信息獲取方式的信任度，使這種服務創新更容易為社會接受和推廣。

3、檔案館開展現行文件服務，能使文件功能得到充分釋放

現行文件主要由各政府機構形成的正式公文組成，是將來歸檔移交檔案館的主體。有些檔案仍然具有現行文件功能（如已移交檔案館保存但仍然發揮現行效力的制度、法律法規），這類檔案應作為現行文件提供服務；相反，一些形成時間不長但已經失去現行作用的文件，檔案館可以及時轉化為檔案，作為檔案信息提供利用。在檔案館開展現行文件服務，不但提前解決了現行文件將來的處置問題，解決了各職能部門的后顧之憂，而且使文件的利用無論在時間上還是內容上都得到充分的擴張，文件生命周期理論得到充分的釋放。

檔案館作為政府信息公開的一個重要場所，其保存的檔案也是政府信息公開的重要組成部分。檔案館同時提供現行文件與檔案兩種形式的服務，從而使現行文件服務和檔案服務的連續性更加緊密，這種文件服務的連續性和緊密型是任何其他機構都是無法完成的，這也是檔案館開展現行文件服務的先天優勢所在。

4、檔案館具備相應的業務優勢開展現行文件服務工作

檔案館經過多年的工作實踐對檔案信息的收集、整理和提供利用已形成了一套完整的科學管理方法，其開展現行文件服務較之相關部門具有更強的業務優勢。并且，檔案館與各職能部門因檔案交接已建立了密切的業務往來，已具有信息采集與整合的經驗和能力。檔案館充當現行文件服務主體，國家無需增設新的機構，增加新的人員，符合精減機構的需要。在不增加國家人力、財力、物力的情況下讓檔案館拓展服務，促進政府信息公開，這無疑是一件利國利民的雙贏舉措。

二、檔案館充當現行文件服務主體對公眾獲取政府信息的制約

檔案館開展現行文件服務，從管理的角度來看具有無可比擬的優勢；但就服務效果而言，合理性還有待商榷。檔案館搶占先機開展現行文件服務，并不代表其服務主體地位已得到公眾的認可。國家認可檔案館開展現行文件服務的合法性，并不能證明其服務主體的合理性得到承認。公眾對現行文件服務的滿意度取決于實施主體的實際服務效果——即能否真正成為政府信息獲取的積極方式。然而，就檔案館開展現行文件服務現狀來看，其服務效果將面臨以下條件的制約：

（一）檔案館現狀制約現行文件服務功能的拓展

第一，檔案館慣有的服務意識、方式和手段將影響公眾利用現行文件的熱情。

服務意識是對受眾提供熱情、周到、主動服務的意向和認識，即自覺主動做好服務工作的觀念和愿望。現行文件服務機構作為一個向公眾提供政府信息服務的專門機構，需要較強的服務意識、高度的服務熱情才能實現優質服務。然而服務意識的提高，需要通過培養、教育和訓練形成，不能一蹴而就。檔案館工作人員從管理者到服務者的思想轉變，需要一個漸進的過程。只要檔案館仍存在官僚做派和機關作風，檔案工作人員的服務意識就很難在短期實現質的飛躍，公眾的信息獲取熱情也會大受影響。

政府信息公開要求提供開放式的、全面的、手段多樣的信息服務。檔案館經過長期實踐在檔案信息服務上雖然取得了一定的成績，但仍未擺脫對檔案“重藏輕用”：管理方式和手段完備、齊全、多樣，信息服務方式和手段卻相對單一、謹慎、封閉。檔案利用的詳細審查和繁瑣流程會讓到檔案館查閱現行文件的利用者心有余悸；以控制為主的職業習慣、服務方式早已頗受微詞，并進而影響到公眾對檔案館開展現行文件服務能力的懷疑。檔案館如不能及時改革原有工作思路，改變“重管理，輕服務”的現狀，將會制約公眾利用現行文件獲取政府信息的需求。

第二，檔案館工作人員現有的業務素養將影響公眾獲取政府信息的利用效果。

現行文件的收集、整理和利用需要全新的規劃和設計，收集的時間、地點、范圍、內容與檔案的收集有較大差異；現行文件的整理以公眾的政府信息獲取的便捷為原則；需要提供全方位的、優質的、高效的利用服務。檔案館如未對現行文件服務進行深入思考，就很難在業務上有新的突破。就檔案館工作人員現有的業務能力和業務水平來看，開展現行文件服務較難完全脫離檔案管理的窠臼，較難實現以服務而非管理為中心的突破。此外，現行文件來源寬泛，檔案工作者難以對現行文件的相關內容作出滿意的解釋和答復。這都將影響公眾利用現行文件獲取政府信息的效果。

第三，檔案館對現行文件形成機構的違紀行為無權制約，無法對現行文件服務的源頭采取積極措施。

雖然《政府信息公開條例》明確規定，行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查。檔案館作為現行文件服務機構，對現行文件沒有所有權，只有委托代理服務資格。因此檔案館沒有權力和資格對行政機關的現行文件移交行為進行有效監督。如果文件形成機關任意擴大秘密范圍、無故推遲移交時間、隨意移交文件內容等違紀行為，檔案館無權對其監控和處置。檔案館本身資質決定了無法對現行文件服務的源頭——現行文件收集的齊全完整采取主動積極的行為，而只能依靠主管部門和監察機構的監督檢查，現行文件的來源在實際工作中很難得到保障，檔案館只能被動地開展信息服務。

第四，檔案館內開設現行文件服務場所影響公眾獲取信息的便利。

盡管公共檔案館建設的呼聲促使廣東、上海、北京等大城市將檔案館新址設立在交通便利的城市中心地帶，新一輪檔案館建館高潮中的檔案館建設開始定位于文化性、開放性、現代性、標志性，但過去由于安全因素考慮設立在遠郊的檔案館仍占一定比例；由于“局館合一”的辦公需要設立在政府或黨委機關大樓中的檔案館仍普遍存在。對于大部分尚無能力建設新館的省、市、縣，檔案館跟公眾的物理距離、心理障礙仍客觀存在。以檔案館作為現行文件服務地點，公眾享受現行文件服務的方便程度在一定時期的部分地區可能會大打折扣。很多現行文件中心門庭冷落，除了宣傳等不到位外，服務場所偏僻也是一個重要原因。

（二）檔案館承擔現行文件網絡服務的處境頗為尷尬

隨著社會的發展和網絡的普及，現行文件服務也需要在網絡環境中開展，這既是政府信息公開的要求，也是公眾方便快速地獲取現行文件信息的重要舉措。檔案館既然主動承擔了紙質形式的現行文件公開服務，也就難以回避現行文件網絡服務問題。而且，目前許多省級檔案網站也已經將現行文件目錄或全文上網。然而，檔案館開展現行文件網絡服務因“授權有限”、“重復建設”、“信息孤島”等問題而處境尷尬。

第一，作為現行文件服務的委托機構，檔案館僅授權提供服務，而無權控制和加工文件信息。現行文件的所有者是現行文件形成機構，而非現行文件服務主體。對于紙質類的現行文件來說，現行文件形成機構把分散形成的可以公開的現行文件委托檔案館統一開展利用服務。現行文件形成機構和檔案館的關系如同多個部門制造產品，委托一個部門對所有產品進行銷售。但檔案館開展現行文件的網絡服務，既是服務優化，又需要對信息進行控制、加工和處理。作為委托服務機構，服務優化是允許的，但信息控制和加工并無權限。檔案館提供現行文件網絡服務必然受到“授權有限”的制約。

第二，檔案館開展現行文件網絡服務與政府網站的信息發布存在信息資源重復采集和建設的弊病。信息公開和發布是政府網站建設的重要功能之一，而公文公報、政策法規和制度等現行文件形式是政府網站信息發布的重要內容。所以，政府網站發布的信息內容與現行文件網絡服務內容存在較多重疊和交叉。這又將是新一輪的信息資源重復采集和建設，是信息資源深度開發和有效利用之大忌，也與政府倡導的整合信息資源思路相違背。

第三，各級綜合檔案館網站紛紛提供現行文件網絡服務，與建設政府門戶網站整合發布政府信息的做法背道而馳。筆者訪問了近30個已開展現行文件服務的省級檔案館所建設的相應網站，其中北京、上海、天津、河北、浙江、山東、廣東、廣西等7個省級檔案館已開展了現行文件網絡服務。雖然從參與數量來看，檔案館現行文件網絡服務尚未形成氣候，且網絡化建設水平參差不齊，但政府和業界對檔案館開展現行文件網絡服務并不反對。可以預見不久的將來，隨著檔案事業發展水平的提高，絕大多數的檔案館都將開展此項服務，成為現行文件網絡服務的一支生力軍。《政府信息公開條例》規定行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，但并未明確現行文件網絡服務的主體。檔案館和文件形成機關，究竟誰應負責持續開展現行文件網絡服務仍是“各行其是”。從電子政務的發展趨勢來看，提供一站式的政府信息服務、利用政府門戶網站整合發布政府文件的網絡版應該是未來的發展方向，各級檔案館自行提供現行文件網絡服務必將陷入尷尬之境。

從公眾獲取政府信息的效果和需要角度來看，目前檔案館開展現行文件服務具有一定的合理性，但也存在著一些制約因素。檔案館開展現行文件服務的主體地位在爭取合法保障的同時更應注意合理性的強化。這種合理性具體表現在“能否促進政府信息公開，能否滿足公眾獲取政府信息的需要，能否具備提供優質現行文件服務的能力”。就目前現狀來看，檔案館強化這種“合理性”，還需要不懈努力，如還需改革檔案管理方法和服務方式，使之與現行文件服務完美集成；還要著手修訂檔案法，使之與即將實施的《政府信息公開條例》順利對接。任重而道遠，但我們拭目以待并滿懷信心。

參考文獻：

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院