政府信息公開背景下檔案管理制度的構(gòu)建

2007年4月24日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）正式發(fā)布，并將于2008年5月1日起正式施行。《政府信息公開條例》以政府信息公開是政府機關(guān)的義務(wù)為基礎(chǔ)，從公開主體、公開范圍、公開方式等方面對我國政府信息公開行為做出了明確的制度安排。尤為引人注目的是，《政府信息公開條例》明確提出要構(gòu)建我國政府信息公開工作的業(yè)務(wù)配套制度、工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度等。這實際上是打開了政府信息資源管理的末端環(huán)節(jié)，它必然會產(chǎn)生一系列的“倒逼”效應(yīng)，促使政府機關(guān)及有關(guān)管理部門完善整個政府信息資源管理制度。政府機關(guān)檔案室及公共檔案館是政府信息資源聚集的部門，同時也是政府信息公開查閱點，它們具體承擔(dān)著政府信息資源管理與開放服務(wù)的任務(wù)，因此，如何根據(jù)《政府信息公開條例》的要求系統(tǒng)構(gòu)建起與政府信息公開要求相配套的檔案管理制度就成為一個緊迫的課題。

筆者認(rèn)為，政府機關(guān)檔案室及各級公共檔案館（政府信息公共查閱點）應(yīng)根據(jù)《政府信息公開條例》的要求，以檔案管理配套制度建設(shè)為重點，實現(xiàn)機關(guān)檔案室和公共檔案館內(nèi)向型管理制度向開放型管理制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變，從而保證機關(guān)檔案室和公共檔案館政府信息公共查閱點的功能實現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，在政府機關(guān)檔案室和各級公共檔案館的檔案管理配套制度建設(shè)中，與政府信息公開趨勢相呼應(yīng)的制度建設(shè)內(nèi)容主要集中在如下方面。

一、建立政府檔案信息資源分級分類管理制度

政府檔案信息資源分類是指把具有某種共同屬性或特征的檔案信息歸并在一起，通過其類別屬性或特征對檔案信息進行區(qū)別，并有針對性地采取不同管理業(yè)務(wù)規(guī)范。對政府信息和現(xiàn)行文件進行分類的標(biāo)準(zhǔn)可以是多重的。如從政府信息的涉及部門（如政府機關(guān)、第三部門、事業(yè)單位、具有公共服務(wù)性質(zhì)的企業(yè)等）、政府檔案信息的屬性（內(nèi)部共享的政府信息、公益性政府信息、商業(yè)性政府信息）、加工處理狀態(tài)（原始數(shù)據(jù)、初步處理數(shù)據(jù)、精細(xì)加工數(shù)據(jù)、增值數(shù)據(jù)）以及按政府檔案信息用戶進行的分級分類等進行劃分。一般來看，政府檔案信息的基本大類可以分為保密信息、公共信息（或公益信息）和增值信息等幾類；從基本分級看，政府檔案信息可以分為三級：社會公開類、依法專用類和部門共享類。在分級分類基礎(chǔ)上，各級政府機關(guān)檔案室和公共檔案館應(yīng)根據(jù)《政府信息公開條例》在公開范圍上的總體要求，分別確立不同的政府檔案信息管理與開放重點，并圍繞這些重點內(nèi)容組織日常業(yè)務(wù)管理工作，以確保《政府信息公開條例》提出的不同層級人民政府及其部門政府信息公開的重點任務(wù)能得以順利完成。

二、建立政府檔案信息資源公開目錄與指南的發(fā)布和更新制度

《政府信息公開條例》第19條明確要求，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時更新。政府信息公開指南應(yīng)當(dāng)包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，政府信息公開工作機構(gòu)的名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系電話、傳真號碼、電子郵箱等內(nèi)容；政府信息公開目錄應(yīng)當(dāng)包括政府信息的索引、名稱、內(nèi)容概述、生成時期等內(nèi)容。從政府信息公開指南與目錄的構(gòu)成內(nèi)容看，各級檔案業(yè)務(wù)機構(gòu)應(yīng)重點介入的工作是政府信息公開目錄的編制與更新。政府機關(guān)檔案室和公共檔案館在參與或獨立完成政府信息公開目錄的編制過程中，應(yīng)就編制與更新周期、公開內(nèi)容與范圍審查、公開目錄發(fā)布審核程序、公開目錄編制的崗位責(zé)任等建立相關(guān)制度，從而推進檔案管理部門實現(xiàn)由現(xiàn)行公務(wù)目錄向開放目錄編制工作的轉(zhuǎn)變，并確保開放目錄的編制質(zhì)量。

三、完善政府信息公共查閱點的信息管理制度

《政府信息公開條例》第16條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，行政機關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點。上述規(guī)定明確了國家檔案館在政府信息公開中的地位。與此相對應(yīng)，考慮到當(dāng)前行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀和業(yè)務(wù)工作的天然聯(lián)系，機關(guān)檔案室也應(yīng)是政府機關(guān)信息公共查閱室的首選地點。由于機關(guān)檔案室和公共檔案館正從收藏和管理政府信息中的非現(xiàn)行文件向多類型的政府信息收藏和管理發(fā)生著轉(zhuǎn)變，服務(wù)范圍也從局部與有限服務(wù)向全方位的開放服務(wù)轉(zhuǎn)變，這都要求機關(guān)檔案室和公共檔案館的管理制度應(yīng)做出新調(diào)整。

從公共檔案館管理制度的調(diào)整看，它不僅要完善其自身的信息公開制度（公共檔案館也是政府信息公開的義務(wù)主體之一），而且還應(yīng)形成其作為政府信息公共查閱點的科學(xué)管理制度：在權(quán)限歸屬上，公共檔案館應(yīng)明確其政府信息查閱的內(nèi)部業(yè)務(wù)部門，并對其日常政府信息管理行為提出明確規(guī)范，特別是具體制訂被動申請開放的受理程序規(guī)范和申請轉(zhuǎn)遞制度；在政府信息集中時間上，應(yīng)要求有關(guān)義務(wù)主體按照《政府信息公開條例》的要求，在政府信息形成、發(fā)布或更新的同時及時抄送公共檔案館，以便公眾集中查閱；在政府信息報送單位上，應(yīng)要求凡具有行政管理職能、公共服務(wù)職能的黨政機關(guān)、企事業(yè)單位等均應(yīng)及時報送相關(guān)信息和文件；在政府信息報送內(nèi)容上，應(yīng)根據(jù)《政府信息公開條例》明確的不同層級政府機關(guān)的公開重點，具體確定有關(guān)機關(guān)報送的政府信息內(nèi)容；在報送手續(xù)上，公共檔案館應(yīng)及時與有關(guān)機關(guān)辦理政府信息交接手續(xù)，以確認(rèn)政府信息公開的數(shù)量與質(zhì)量；在政府信息公開準(zhǔn)備上，公共檔案館應(yīng)采取有效措施保證公開信息的有序，對有關(guān)政府信息和文件進行必要的分類整理，法規(guī)性、政策性文件、公報、政報、志書和期刊等應(yīng)上架有序排列，同時政府信息查閱點應(yīng)配備必要的檢索工具，完善查閱檢索體系，并提供有關(guān)政府信息公開的輔助性資料；在政府信息公開協(xié)作上，公共檔案館為了保證其提供政府信息的一致性和公開申請受理的及時性，應(yīng)及時溝通并協(xié)調(diào)有關(guān)政府機關(guān)的關(guān)系。

從機關(guān)檔案室檔案管理制度的調(diào)整看，它重點應(yīng)加強以下制度建設(shè)：以《機關(guān)檔案室業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》為基礎(chǔ)，進一步明確機關(guān)檔案室在政府信息公開中的職能與職責(zé)，重新制定有關(guān)管理人員的崗位責(zé)任和考核方法；以歸檔制度為基礎(chǔ)，建立可公開政府信息向機關(guān)檔案室和公共檔案館的移送制度，它應(yīng)包括政府信息移送的內(nèi)容、時間、載體、安全等具體要求；以機關(guān)檔案室檔案查閱與利用制度為基礎(chǔ)，建立機關(guān)檔案室的社會開放制度，就機關(guān)檔案室對社會公眾服務(wù)的時間、手續(xù)、義務(wù)和公開申請的受理方法等進行規(guī)定，從而確保機關(guān)檔案室作為政府信息公開工作機構(gòu)的規(guī)范運作。

四、建立政府信息查閱點的服務(wù)規(guī)范制度

作為政府信息查閱點的機關(guān)檔案室和各級公共檔案館雖然已經(jīng)不同程度開展過檔案服務(wù)活動，積累了一定服務(wù)經(jīng)驗，也有一系列的服務(wù)規(guī)范制度，但成為政府信息查閱點后，機關(guān)檔案室和公共檔案館的服務(wù)特點發(fā)生了很大變化，其服務(wù)內(nèi)容更加豐富、服務(wù)范圍更加廣泛、服務(wù)時效更加明確。上述服務(wù)特點的新變化，給機關(guān)檔案室和公共檔案館的服務(wù)制度也增加了新內(nèi)涵。

一是機關(guān)檔案室和公共檔案館在政府信息公開中應(yīng)對公眾履行一定的幫助服務(wù)義務(wù)。具體內(nèi)容是：提供必要的檢索服務(wù)；解答有關(guān)利用咨詢的義務(wù)（而非信息內(nèi)容的解釋義務(wù)）；提供郵寄、復(fù)制等幫助服務(wù)；對特殊人群，如視聽障礙者的幫助義務(wù)；對信息申請者的指引服務(wù)；參與和指導(dǎo)有關(guān)公開義務(wù)機關(guān)主體的政府信息密級審查；接受有關(guān)人員的來電、來函查詢服務(wù)；對實施政府信息公開的義務(wù)機關(guān)無償提供政策與方法的指導(dǎo)和培訓(xùn)等。

二是機關(guān)檔案室和各級公共檔案館在政府信息公開服務(wù)中應(yīng)更加嚴(yán)格遵守如下服務(wù)規(guī)范：公開服務(wù)工作應(yīng)公平、公正、便民，不得因利用者差異而提供程度不同的服務(wù)；主動熱情，理解和支持利用者的求準(zhǔn)、求全、求快、求新的心理；做好服務(wù)登記和利用者需求類型統(tǒng)計分析，力求主動開展高效信息服務(wù)；在服務(wù)應(yīng)按法律法規(guī)的要求和機關(guān)委托進行信息開放，不得越權(quán)開放；對被動公開服務(wù)要做出及時響應(yīng)，被動開放申請應(yīng)在15個工作日內(nèi)做出可以公開或不予公開的決定。對一些特殊需求，如果須花費較多的搜尋時間應(yīng)及時向利用者說明，但延長答復(fù)的時間不能超過30個工作日；檔案工作人員不得利用優(yōu)先知悉的政府信息進行信息尋租。

五、建立政府信息公開的開放責(zé)任和安全審查責(zé)任制度

政府信息開放的開放責(zé)任與安全責(zé)任歸屬有關(guān)義務(wù)主體，各機關(guān)檔案室和公共檔案館作為政府信息公開查閱點也應(yīng)認(rèn)真做好公開的安全審查，承擔(dān)連帶的開放與安全保密責(zé)任。在機關(guān)檔案室和公共檔案館的有關(guān)管理制度設(shè)計中，應(yīng)從開放責(zé)任與安全責(zé)任兩個側(cè)面分別提出管理制度要求。例如，政府信息查閱點應(yīng)對照《政府信息公開條例》和《保密法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，具體審查公開或不公開的政府信息內(nèi)容范圍，并在具體公開過程中平衡因公開而可能出現(xiàn)的公共利益、商業(yè)利益或個人利益之間的沖突；應(yīng)在加強對有關(guān)公開信息的安全保管，保證信息的物質(zhì)安全以實現(xiàn)長期公開利用；針對有關(guān)機讀文件物理壽命有限的問題，集中查閱點應(yīng)針對性采取一定的保護措施，并定期檢查其安全性能和復(fù)制相關(guān)信息；針對有關(guān)公民、法人或其他組織向行政機關(guān)申請與其自身有關(guān)的政府信息的，應(yīng)由政府信息查點驗明申請者的有效身份證件或者證明文件，并確保其使用過程處于安全監(jiān)控之中。

六、建立起政府信息查閱點的政府信息公開工作年度報告制度

政府信息公開工作很大程度上是在機關(guān)檔案室和公共檔案館等政府信息查閱點的具體行為中得以實現(xiàn)的。因此，政府信息查閱點的信息公開工作年度報告制度對總結(jié)、考核和評議機關(guān)政府信息公開水平和發(fā)展趨勢等具有重要意義。政府信息查閱點的公開年度報告除就查閱點主動與被動公開政府信息的情況、不予公開政府信息的情況、收費與減免情況、公開中的行政復(fù)議、行政訴訟情況、公開中的存在問題等提出報告外，還應(yīng)就政府信息查閱點的目錄編制、信息收集與加工、部門協(xié)作等管理情況提出報告，從而為政府信息查閱點公開工作的持續(xù)改進提供依據(jù)。對公共檔案館而言，它還應(yīng)就有關(guān)義務(wù)主體移送政府信息的數(shù)量與質(zhì)量等具體事項提出報告，并向社會公布，從而使社會各界在評議機關(guān)政府信息公開水平時能有充分有效的依據(jù)。

七、建立政府信息查閱點的政府信息收費管理制度

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔⒌模梢允杖z索、復(fù)制、郵寄等成本費用，不得收取其他費用，有關(guān)成本費用的標(biāo)準(zhǔn)由有關(guān)價格主管部門會同財政部門制定。對機關(guān)檔案室和公共檔案館等政府信息查閱點而言，它應(yīng)在上述有關(guān)收費政策框架內(nèi)具體明確檢索、復(fù)制和郵寄費的收取方法，重點是應(yīng)就城市貧困人群的收費減免政策等形成規(guī)定。

八、建立政府信息查閱點的工作考核、社會評議和責(zé)任追究制度

建立政府信息查閱點的工作考核、社會評議和責(zé)任追究制度是切實保障機關(guān)檔案室和公共檔案館工作效能的必要措施。《政府信息公開條例》明確規(guī)定公共檔案館等是政府信息公共查閱點，這不僅給檔案工作帶來了貼近社會大眾的發(fā)展新機遇，同時也給檔案部門賦予了更多的社會責(zé)任，也帶來了一系列管理新挑戰(zhàn)。政府信息查閱點的工作考核、社會評議和責(zé)任追究制度看似是三個獨立的組成部分，但它們卻統(tǒng)一在相同的評價指標(biāo)體系之下。筆者認(rèn)為，這個評價指標(biāo)體系的關(guān)鍵性指標(biāo)包括公眾滿意性指標(biāo)與機關(guān)成本和效益與效率指標(biāo)兩個組成內(nèi)容。

公眾在搜尋并利用政府信息的過程中對政府信息查閱點的管理與服務(wù)水平有其特定的評價角度。公眾對政府信息公開需求的構(gòu)成包括功能需求、形式需求、外延需求和價格需求等四個基本內(nèi)容。功能需求是指政府信息公開能否幫助公眾明確或解決某一管理或現(xiàn)實生活問題；形式需求是公眾對政府信息開放的載體、形式等的需求；外延需求通常表現(xiàn)為公眾在利用開放的政府信息過程中還有一定的附加服務(wù)或心理需求，如在必要時開放主體能給其提供一定的信息咨詢與指導(dǎo)服務(wù)，并滿足其求尊、求快等正常心理需求；價格需求是指公眾對免費原則基礎(chǔ)上的成本價格收費有不同的敏感度。建立在上述認(rèn)識基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，公眾對政府信息公開的功能需求指標(biāo)主要包括及時性（主動與被動開放的響應(yīng)時間標(biāo)準(zhǔn)、更新水平）、充分有效性（如政府信息的可理解性、開放程度、社會公平性等）兩個具體方面；形式需求主要包括載體與開放手段多樣性、利用便利性等指標(biāo)；外延需求主要包括附加服務(wù)項目（如信息檢索與指引工具、開放大綱與指南、政府信息的深度開發(fā)等）、服務(wù)態(tài)度等指標(biāo)；價格需求則包括成本定價是否合理及執(zhí)行情況等指標(biāo)。

機關(guān)成本效益指標(biāo)是指圍繞政府信息公開和現(xiàn)行文件開放應(yīng)具體考察政府機關(guān)的成本投入是否合理以及機關(guān)工作效率是否受到影響。從具體指標(biāo)設(shè)定上看，主要包括專門負(fù)責(zé)開放工作的人員設(shè)置、開放過程中的成本開支與成本收費比較、機關(guān)社會形象、主動與被動開放的信息比例、開放信息后的實際社會效果反饋等。

在利用上述指標(biāo)設(shè)計進行有關(guān)工作考核、社會評議和責(zé)任追究制度的設(shè)計時，應(yīng)將重點放在公眾滿意水平的測度上，并適當(dāng)兼顧機關(guān)成本效益與效率指標(biāo)，即考慮上述兩大指標(biāo)的不同權(quán)重。在參照情感梯度理論的基礎(chǔ)上，可以將政府信息公開評價結(jié)果劃分為不同水平級度。只有這樣，才能保證有關(guān)考核與評議工作建立在可行的制度保障基礎(chǔ)上。

作者單位：蘇州大學(xué)