政策執行的委托代理困境及其化解思路

摘要：由于政策制定者與政策執行者的相對分開，使得政策制定權與政策執行權產生分離，導致政策執行過程中委托代理關系的形成，使政策執行極易陷入委托代理困境，從而導致政策執行失敗。其主要原因是政策制定者與執行者之間存在著信息的不對稱、利益的不一致和權責的不對等。通過對政策執行者的監督、激勵以及對其敗德行為的懲罰，可以有效地化解政策執行中的委托代理困境從而防止政策執行失敗。

關鍵詞：政策執行；委托代理困境；敗德行為；政策失敗

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1494(2007)05－0073－03

委托代理是現代社會中普遍存在的社會現象，廣泛地存在于現代社會的各個方面。如在現代公司里，所有者和經營者并不是同一個主體，而是相對地分離：公司的所有者選擇自己信任的經營者來對公司的日常經營業務進行管理，他們之間就形成了委托代理關系。又如，在現代民主國家中，人們選舉政治家來代表自己做出決策，在人們和政治家之間也形成了委托代理關系。一般而言，存在所有權與經營權分割的地方，就可能存在著委托代理關系。所以，委托代理現象不僅僅存在于經濟領域，而且存在于政治、社會等領域中。如在公共政策領域，立法機關制定政策法規，行政機關則負責政策法規的實施與執行；中央政府制定政策，地方政府負責執行政策；某部門的內部上級制定政策，而下級執行政策等等，都會形成委托代理關系。這種政策的制定與政策的執行在不同主體之間進行的情況往往會導致政策執行陷入委托代理困境。政策執行過程中具有與政策制定者(委托人)不同目標的政策執行者(代理人)往往會利用自身的信息優勢，采取偏離既定政策方案的行為，產生各種可能損害政策委托人與受益者利益的敗德行為。

一、委托代理困境的主要表現：政策執行者的逆向選擇與敗德行為

政策執行中的委托代理困境集中地表現在政策執行者的逆向選擇和敗德行為兩個方面。一方面，逆向選擇是指政策制定者在信息不完全的前提下，無法全面真實地了解和掌握政策執行者執行政策的情況，也就無法對政策執行者以及執行過程進行有效的監督；但是政策的執行又離不開政策執行主體，政策制定者于是就不得不在這種信息不對稱的情形下與政策執行主體達成協議。但是協議形成后政策制定者又無法對政策的執行情況進行全面有效的監控。政策執行者就會利用政策制定者對政策執行過程“無知”的這一弱點而機會主義行事。如對有利于自己利益的政策就積極執行，對不利于自己的政策就敷衍抵制；在對政策效果進行評估的時候就隱瞞一些對自己不利的信息，夸大對自己有利的信息。另一方面，敗德行為是指政策執行主體在追求自身利益與確保自身效用最大化的前提下，背叛了先前與政策制定者之間的“契約”，從而損害政策制定者與政策目標群體利益的行為。由于政策執行者一般很少或者沒有參與政策的制定過程，政策執行所帶來的效用也許和政策執行者沒有很大的正相關關系，甚至還會使政策執行者的某些利益受到損害，因此政策執行者也就缺乏積極有效地執行政策的動力。如在執行中遇到問題與困難就以政策本身存在問題為由，把政策責任推卸給政策制定者；或是機械地執行政策，沒有將政策與實際情形結合起來，使得政策在執行過程中變得僵化；或是根本就抵制政策，等等，諸如此類執行失效都造成政策的預期目標與效果難以達到，也就使政策制定者和政策受益者的利益受損。

由于上述這兩方面的影響，不僅使政策執行信息不能及時地得以反饋，從而使政策不能得到及時的修改與完善，而且導致政策陷入執行困境：即使是好的政策也會因為政策執行者的逆向選擇和敗德行為而導致失效，從而使好的政策沒有達到預期的效果。

二、委托代理困境產生的主要原因：制定權與執行權在不同主體之間的相對分離

政策執行之所以會陷入委托代理困境，主要原因是政策制定權和政策執行權屬于不同的主體。政策制定者與政策執行者的分離，使他們之間相對地獨立。制定者負責政策的制定，然后把政策交給執行機關去執行，而至于執行機關執行得怎么樣。制定者往往很難加以全面而真實地把握，從而造成了制定者與執行者之間的信息不對稱。同時，以代理者身份存在的執行者有著自身的利益和動機，也有著自身對政策的理解。于是政策執行者會謀求自身局部利益而忽視整體利益，置相關的政策法規于不顧，具體而言，政策執行陷入委托代理困境的有以下一些原因：

第一，政策制定者與政策執行者之間的信息不對稱。由于將政策由文字變為實踐并產生實際效果的是政策執行者，因此，政策執行者就比政策制定者擁有更多與政策執行情況相關的信息，如政策執行過程中所需要的各種資源，政策執行的效果，政策執行過程遇到的問題與困難，政策目標群體對政策的反應等等；而政策制定者則由于各種原因對政策執行者以及政策執行情況更多地處于一種“無知”狀態。在這種信息不對稱的前提下，政策制定者就無法對政策執行過程以及政策執行者進行有效的監控，而政策執行者擁有較強自主行動權，這很容易誘發政策執行者的偷懶行為與短期行為。

第二，政策制定者與政策執行者的利益不一致。公共選擇理論認為，政府也是理性人，政府雖然是公共利益的代表應當以維護公共利益為目標。但是毫無疑問的是各類政府也都存在著自身的利益，作為公共利益代表的政府在維護公共利益的過程中也必然會去追求自身利益和效用的最大化。這就意味著在負責政策制定的政府部門和負責政策執行的政府部門之間同樣會存在利益的不一致甚至沖突。在追求自身利益最大化的過程中，政策執行者就會依據自己的利益對政策制定者所制定的政策做出有利于自身利益的理解和判斷，從而可能違背政策制定者的利益。事實上，不管是“上有政策，下有對策”，還是抵制政策不執行，從根本上說，都是由于政策制定者與政策執行者的利益不一致，政策執行者對涉及自身利益的政策做出有利于自身的調整，最終使政策制定者制定出來的政策在執行中走樣。

第三，公共政策本身的不完備性給政策執行者的敗德行為以可乘之機。正如安德森所說，“行政管理機構常常在內容廣泛，但含糊不清的法令下進行活動，這就給它們應該做什么和不應該做什么留下了很大的余地”。由于各種原因，政策制定者不可能考慮到所有的問題也不可能清晰地界定所有的問題，也就無法形成最滿意的政策方案，所以許多政策只能在宏觀上做出原則性和方向性的指導與規定。所以在政策執行中政策執行者就必須根據具體情形與實際情況制定出具體的執行辦法與實施措施。這種給政策執行者以自由裁量權既是一種客觀的需要，同時也給了政策執行者的機會主義行事的機會。在政策執行的過程中，政策執行者就會利用這種自由裁量權來追求自身利益最大化，即根據自己的利好來理解和執行政策，從而輕視或忽視政策本身的目的，損害了政策制定者以及政策受益者的利益。

第四，政策執行者責任、權力和權利不對稱。政策制定者一般都是以行政命令的方式向政策執行者布置有關的政策指示、命令，授予政策執行者以相應的權力。但是由于信息傳遞渠道的堵塞，政策制定者很難掌握政策執行的實際情況，在這種信息不對稱的條件下，政策制定者也就不可能做出具體明確的責任要求，也無法對政策執行者的權力形成有效的約束與監控；同時在政策執行中也沒有市場條件下的競爭淘汰機制，政策執行者也就不會面臨被淘汰的壓力。這就使得政策執行者無形之中擁有較大的權力，卻沒有相應的監督機制與責任追究機制，必然導致政策執行者的敗德行為。

此外，還應該看到政策制定者的影響，作為政策制定者也并非一定就是公共政策的直接或間接受益者，因此政策制定者就可能缺乏對政策執行者以及政策執行過程進行積極有效監督的動力，有時甚至會與政策執行者相互勾結共同吞噬公共政策資源，損害公共政策受益群體的利益，這也是政策執行中委托代理問題發生的一個重要原因。

三、化解委托代理困境的思路：監控、激勵與懲罰

如何有效地治理委托代理問題，防止代理人敗德行為的發生，西方學者認為應當通過以下三個途徑來解決。一是創立分權型的組織形式；二是建立風險分擔的激勵機制，誘惑代理人與委托人的利益一致；三是設計有效的信息系統，增加代理人行為的透明度。其實質就是對代理人采取行之有效的監督與激勵措施，使其行為被限制在委托人設計的框架內。具體到如何化解政策執行的委托代理困境，可從以下幾個方面著手：

第一，加強對政策執行者以及政策執行過程的監控。既要加強“自上而下”的監控，又要加強“自下而上”的監控。所謂“自上而下”的監控是指政策制定者對政策執行者的監督和控制，是一種來自系統內部的監控。由于這種監控要以對政策執行過程中信息的掌握為前提，因此，必須提高政策執行者執行過程的透明度，積極推進政務公開，建立有效的信息反饋機制，拓寬信息渠道，使政策執行者的信息和政策執行過程中的信息能夠及時地反饋到政策制定系統。但也應意識到，政策執行過程中政策制定者與政策執行者之間的信息不對稱是一種只能降低而無法徹底消除的現象，況且政策制定者又不得不考慮監督成本問題以及自身的利益，有時由于利益的驅使甚至還會出現監督主體與監督客體相互勾結沆瀣一氣的現象，這就決定了“自上而下”監督的效力非常有限。正因為如此，就不能缺少和忽視“自下而上”的監督，“自下而上”的監督是指來自于社會大眾力量的監督，如社會媒體對政策執行過程的關注，專家學者與社會草根階層對政策執行過程的評估等。這種監督是來自政策系統外部的監督，相對與政策系統的內部監督而言，外部監督更為有力和高效，所以應當挖掘社會力量監督政策執行的潛力，進行公眾充權，發揮社會監督的作用，使政策執行過程的監督主體多元化，讓更多的公眾尤其是政策目標群體參與到對政策執行的監督系統中來。將這種“自下而上”的監督與“自上而下”的監督結合在一起，可以防止政策執行者的逆向選擇與敗德行為的發生，從而防止政策執行陷入委托代理困境。 第二，建立有效的激勵機制?！霸谝欢ǖ募钕拢砣四艹鲇趫F結的考慮而將委托人的目標作為其自己的目標”。因此，在政策執行過程中誘導政策制定者與政策執行者之間利益的一致性，提高政策執行者執行政策的主動性與能動性，從而減少執行主體的“偷懶”行為。如實行績效合同制度，把執行主體的薪酬、考評與政策執行效果的評估緊密聯系起來；引進市場競爭機制，推動政策執行者的多元化，使不同的政策執行者之間建立起正常的競爭關系等，既可提高信息的透明度也可提高政策執行的效率。

第三，加大對政策執行者敗德行為的懲罰，提高政策執行者“偷懶”成本。作為代理人的政策執行者之所以會存在違背委托人意志與利益的行為，很大程度上與其所獲得額外收益的同時，難以被政策制定者發現從而能夠逃脫懲罰有關，因此應當建立起強有力的懲罰機制，加強政策執行者敗德行為的懲罰。如明確政策執行者的權責關系，實行建立有效的責任追究機制，實行“執行不力”一票否決制，這些增加懲罰力度的做法將減少政策執行者機會主義行事的收益，增加了偷懶行為的風險，從而有助于遏制其敗德行為，并最終有助于政策執行委托代理困境的化解。

責任編輯 黃志恒

作者簡介：肖飛飛(1982－)，男，湖南邵陽人，中山大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：政府體制與政策分析。