對提高我國農村扶貧效率的思考

摘 要：目前，我國農村低收入人口自我發展能力不足，脆弱性高，收入波動性大，返貧率居高不下，使得我國農村扶貧效率面臨著嚴峻挑戰。而政府反貧困主導作用發揮不到位；孤軍奮戰，社會參與不足；貧困人口自我發展能力建設不足等因素不利于我國農村扶貧效率的提高。筆者認為，從政府、社會、貧困人口三位一體構建反貧困體系，確立“政府主導、社會參與、自我發展”的反貧困思路是提高我國農村扶貧效率的根本途徑。

關鍵詞：政府主導；社會參與；自我發展；扶貧效率

中圖分類號：F323．89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02－0051-02

一、我國農村扶貧工作面臨的新問題

貧困產生的實質是人所必需的基本機會和選擇權被排斥，是人創造財富，增加收入能力的不足，其涉及經濟、政治、科技、社會文化等各個領域。所以，我們今天的反貧困，不能僅從貧困者基本生存權的角度，而且更要考察貧困者基本的發展權，要強調貧困主體的自我發展能力。而在長期的反貧困斗爭中，我國政府做出了不懈努力，經過二十多年的反貧困實踐，我國農村反貧困取得了一定的成就，大多數貧困人口的溫飽問題得到了解決，但是，仍存在一些問題。

目前，我國農村低收入人口自我發展能力不足，脆弱性高，收入波動性大，返貧率居高不下，使我國農村扶貧效率面臨著嚴峻挑戰。據統計，到2003年底，中國尚有2900萬農村人口處于絕對貧困之中(按625元的貧困線標準)，貧困發生率為3．09％。除此之外，中國還有6100萬低收入人口(按照人均純收入625-865元計算)。另據國家貧困監測調查結果顯示，貧困地區低收入人口收入波動性大，每年返貧率高達30％左右。而且農村人口，特別是那些低收入人群和剛剛脫貧農戶脆弱性高，自我發展能力差，更兼社會保障不健全，加之貧困標準每年都在不斷地變化，貧困人口具有相對的不確定性，更增加了我國農村扶貧工作開展的難度，嚴重影響著我國農村的扶貧效率。

然而，當前我國農村反貧困不再是單純意義上的解決溫飽問題和人口收入問題，最重要的是解決貧困人口自我發展能力的不足。但目前我國農村扶貧工作較多的是針對農村扶貧項目，側重于扶貧攻堅，而從長期、持久、整體發展上來看反貧困力度不夠，沒有有效地激發貧困者的自身反貧困潛能，也沒有有效地把農村扶貧的內在動力和外在支持結合起來。就政府、社會、貧困人口三個層面考察我國農村扶貧工作，其開展難、效率低的主要原因在于：政府扶貧主導作用發揮不到位；孤軍奮戰，社會參與不足；貧困人口自我發展能力建設不足。面對我國農村扶貧出現的新問題，必須積極探索一條全面、持久、行之有效的反貧困治理途徑，進一步提高農村扶貧效率。

二、提高我國農村扶貧效率的思路

從政府、社會、貧困人口三位一體構建反貧困體系，確立“政府主導、社會參與、自我發展”的反貧困治理思路是提高我國農村扶貧效率的根本途徑。

(一)發揮政府在反貧困體系中的主導作用是提高扶貧效率的關鍵

1．明確扶貧目標，確立扶貧工作的總體規劃

我國農村扶貧工作的開展，政府要有明確的扶貧目標，并把反貧困行動納入到國民經濟和社會發展的總體規劃當中。而且在確立清晰的扶貧開發目標和戰略之后，要按規定的目標分清責任，落實措施。只有確立扶貧目標，對扶貧工作進行總體規劃，更好地明確政府組織之間的職責分工以及中央政府和地方政府的職責劃分，最終層層落實到貧困縣、貧困鄉、貧困村、貧困戶，保證對最貧困人口的最有效扶持，才能確保扶貧工作有效開展，確保政府的扶貧效率得到提高。

2．明確政府在反貧困工作中的定位

在反貧困治理結構中，政府作為反貧困的主導，其工作定位準確與否將直接影響扶貧效果。準確地做好政府的工作定位，不但要認識到政府與貧困人口在反貧困治理中的救助與被救助關系，而且要特別突出貧困者在反貧困治理中的主體地位。如果我們從內外因的觀點分析政府的反貧困主導作用，可知政府扶貧主導作用最終要通過扶貧主體(內因)而發揮。因此，為了提高我國農村扶貧效率，應改變過去貧困人口對政府過度依賴的局面，并注意以下兩方面：一是政府要抓住扶貧工作重心，即把貧困者自我發展能力建設作為政府在整個反貧困斗爭中的核心，同時，致力于為貧困地區提供公共品和增加對貧困人口人力資本投入，以從根本上解決貧困人口自我發展能力的不足；二是政府應該利用相應的政策和措施，鼓勵和動員社會各界參與扶貧，同時，積極參與國際合作．充分利用國際援助，形成扶貧開發外在持久推力。

3．加快反貧困法治化進程，為扶貧效率的提高提供法律保障

在我國農村扶貧工作的具體實踐中，由于缺乏一個健全的監督、管理機制，而導致扶貧具體工作落實不到位，任意虛報扶貧業績，貪污腐敗，貧困人口責任與義務不明確、不具體等一系列問題，嚴重地影響了扶貧效率。因此，制定國家反貧困法，實行貧困人口登記制度，實現貧困地區和貧困人口檔案化管理，進一步明確貧困人口的權利與義務，把扶貧政策上升到法律規范的層次，明確扶貧重點和扶貧方式，不僅為反貧困治理提供了法律保障，而且確保了政府扶貧效率的提高。

(二)動員社會各界力量參與扶貧是提高扶貧效率的持久推力

貧困是一個世界性的問題。反貧困是一個系統復雜的工程，它涉及到政治經濟、社會文化各個領域，其任務長期而艱巨。因此，扶貧效率的提高不能僅僅依靠政府力量，而要實行多元化扶貧戰略。要在政府引導下，廣泛動員國內外社會力量參與支持貧困地區的扶貧開發建設，并從中央到地方形成一個完整有效的扶貧工作系統。要繼續堅持中央國家機關對口幫扶貧困地區的定點幫扶策略；繼續發揮東部發達地區的人才、資源、技術、管理等方面的優勢，進一步加大東部發達地區對口幫扶西部的東西扶貧協作。由于我國貧困人口基數大，扶貧資金單靠政府不能解決所有問題，所以，在扶貧資金來源上，應實現扶貧資金來源多元化。除了國家扶貧資金和地方扶貧資金外，還需要社會各界扶貧援助及海外捐贈援助。并建議針對高收入人群和高利潤行業開征“扶貧基金”，為我國扶貧基金開辟比較穩定和廣闊的募集空間，以減輕政府扶貧基金不足的局面。此外，還可以在政府主導下，引進市場機制，允許社會經濟組織采取社會行為和企業行為參與反貧困，逐步形成社會經濟組織自主積極參與扶貧開發的社會機制。總之，構建并完善以政府主導，社會個人、企業、民間組織、國際機構共同參與的多元化扶助機制，實行多元化扶貧戰略，將能形成我國農村扶貧效率提高的外在持久推力。

(三)加強貧困人口自我發展能力建設是提高扶貧效率的核心

1．增加入力資本投入是提高扶貧效率的內在基礎

貧困人口自身素質較低和自我發展能力的不足從根本上制約著農村扶貧效率的提高。而加大人力資本投入，促進人力資本存量的積累，培育有文化、善經營、會技術的高素質新型農民，增強貧困者自我發展和自力更生能力，是解決中國“三農”問題，提高我國農村扶貧效率，徹底消除我國農村貧困根源的關鍵。因此，新時期我國農村反貧困的治理，應當確立“教育扶貧”、“科技扶貧”、“文化扶貧”等先進理念和進一步推進“健康工程”建設。只有加大對貧困地區人力資本投入，不斷提高貧困者的自身素質，培育新型農民，才能從根本上提高我國農村的扶貧效率。

2．加快農村基礎設施建設是提高扶貧效率的物質基礎

貧困農村基礎設施發展滯后，嚴重地制約著農村扶貧工作的開展和農村扶貧效率的提高。發展農村基礎設施建設應包括農田水利、交通、通訊、能源等生產性基礎設施和教育、衛生、文化、社會保障等社會性基礎設施建設兩方面。只有大力發展農村生產性和社會性基礎設施建設，提高貧困地區農業生產能力和完善社會保障制度，增強貧困人口抗風險意識和能力，才能減少返貧，增加積累，為扶貧效率的提高提供可靠的物質基礎。

3．支持貧困者自主創業是提高扶貧效率的重要途徑

貧困人口自主創業意識不高、能力不強，是自我發展能力不足的重要表現，也不利于農村扶貧效率的提高。激發農民自主創業的意識，實現農民自主創業是提高我國農村扶貧效率的重要途徑。農民自主創業不僅能夠解決自身的就業問題，為自身發展積累了資金、技術、先進的生產和管理經驗，而且增加的就業崗位為其他勞動者脫貧能力的提高提供一個實現的平臺。因此，政府要大力倡導自主創業精神，促進農民就業觀念的轉變。要推行積極創業政策，通過降低市場準入標準，規范市場，積極發展小額貸款等措施鼓勵和支持貧困人口自主創業的發展，進一步提升貧困人口自我發展能力，從而進一步促進我國農村扶貧效率的提高。

現代意義上的反貧困，單靠貧困者自身的努力或單獨依賴外界力量都無法取得扶貧開發的良好效果。扶貧效率的提高不僅需要借助外部條件，而更主要的是要培育一個良好的內在動力源，在扶貧工作中要注重挖掘貧困主體自身的反貧困潛能，從根本上提升貧困主體自我反貧困意識和能力。堅持構建“政府主導、社會參與、自我發展”的反貧困治理結構，通過政府主導作用的發揮，社會各界參與力量的推動，貧困主體自我發展能力的提升，從整體上提高扶貧效率，以達到消除貧困的目的，將是今后我國農村扶貧實踐的重點。

[責任編輯 姜 野]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。