論我國市場化改革中公共財政運行機制的構建

摘 要：財政運行機制體現的是財政收支運行過程中，各個構成要素之間的相互聯系和彼此作用關系，構建與社會主義市場經濟與公共財政體制相適應的財政運行機制是我國市場化改革中財政體制改革的一項重要內容。從財政運行機制中的三個層次一一財政收入機制、財政支出機制和財政管理機制入手，梳理了我國市場化改革中財政運行機制的變遷過程、分析了目前財政運行機制所存在的問題，提出以社會公共需要為基礎依次界定政府的財政職能、財政支出和財政收入是構建我國公共財政運行機制的必由之路。

關鍵詞：市場化改革；財政收入機制；財政支出機制；財政管理機制

中圖分類號：F812．2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02-0150—03

一、市場化改革中構建我國財政運行機制的基礎

我國的市場化改革經歷了一個曲折的探索過程，即從計劃經濟為主、市場調節為輔，到有計劃的商品經濟，再到社會主義市場經濟。從變遷歷程也反映了我國的經濟體制轉軌是一個市場與政府之間關系逐漸優化的過程，是市場與政府互為主客體，相互影響、各自調整磨合的過程。而財政體制作為聯結市場與政府的制度中介，其自身也伴隨著市場化改革的進程發生著變革，以不斷適應市場經濟發展的要求。財政體制變遷中最具意義的改革在于從計劃經濟下的“生產建設性財政”向市場經濟下的“公共財政”的轉變。公共財政通過彌補市場失靈和滿足社會公共需要來保障市場機制的有效運作，而不是直接參與一般性的生產活動，因此公共財政的建立能夠形成良好的市場與政府關系，從而促進我國的市場化經濟改革。

財政體制要發揮其經濟效應是通過財政運行機制來實現的，所謂財政運行機制是指財政收支運行過程中各個構成要素之間的相互聯系和彼此作用關系。財政收支運行過程分為財政收入運行過程、財政支出運行過程和財政管理運行過程，相應地財政運行機制也就包括財政收入機制、財政支出機制和財政管理機制三個層次，這三個層次即構成了分析財政運行機制的三方面內容。由于市場經濟下要實行公共財政，所以公共財政是構建財政運行機制的基礎，財政運行機制的變革必須以建設公共財政為基準和目標。簡單地說，我國市場化改革中財政運行機制變革的目標就是在公共財政體制框架上，按照財政收支運行規律，通過財政收入、財政支出和財政管理三個層次來構建財政運行機制，即構建公共財政運行機制，其基本框架如圖1所示。

二、我國市場化改革中財政運行機制的變遷軌跡

市場經濟下的財政運行機制與計劃經濟下的財政運行機制是根本不同的，這是因為兩種體制下的財政職能存在本質差異。隨著我國市場經濟改革的發展，財政運行機制也必然發生變遷，因此可以從財政收入機制、財政支出機制和財政管理機制三個層次來勾勒出我國市場化改革中財政運行機制的變遷軌跡。

從財政收入機制來看，市場化改革中財政收入的形式及運行過程逐步發生了重大變化。首先，調整了政府與國有企業之間的財務關系，用稅收取代了計劃經濟體制下的企業利潤上繳，稅收成為了國家財政收入的主要形式，這標志著我國財政收入機制開始發生質的變化。其次，我國重新啟用了國債，開始利用有償形式籌集財政收入。它們在籌集建設資金、加快現代化建設步伐、調控宏觀經濟運行等方面都發揮了積極作用。最后，財政收入機制的法律化建設也取得了重大發展。各個稅種的稅收行政法規尤其是1992年《中華人民共和國稅收征收管理法》的頒布實施，標志著財政收入機制的法律保障進入一個新的階段。

從財政支出機制來看，公共財政下財政支出的目的是通過提供市場不能有效提供的公共產品和服務來滿足社會公共需要，同時要退出一般性的生產領域，而讓市場發揮資源配置效率。隨著市場化改革的深入和政府職能轉變，在許多領域我國的財政支出機制已經進行了重大調整，這從財政支出職能結構的變化中可以看出(見圖2)。經濟建設支出比例呈下降趨勢，從1978年的66％降到2003年的36％；而社會公共管理支出比例則呈上升趨勢，從1978年的34％增加至2003年的64％。經濟建設支出比例下降主要基于兩方面原因：一是由“撥改貸”引起的流動資金支出減少；二是由投資主體多元化和投資資金來源渠道多元化引起的基本建設支出的縮減。而在公共管理支出上，科技、教育、衛生等方面的財政支出有了較大幅度的增長，體現了財政對促進社會發展的重視程度逐步提高。

從財政管理機制來看，市場化改革進程中在財政管理機制方面也進行了多次重大改革，不斷向制度化、規范化的方向發展，這主要表現在兩個方面：一是中央與地方財政關系的改革；二是預算管理體制的改革。對中央與地方財政關系的調整，從1980年的“分灶吃飯”到1985年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”，再到1988年的“財政大包干”，直至1994年的“分稅制”財政體制，一系列的制度變遷無不體現了尋求與市場經濟體制相配套的分級財政體制的努力。在預算管理體制方面的改革也同樣取得了進展，我國自1992年起開始編制復式預算，并于1994年頒布了《中華人民共和國預算法》，政府采購制度、“收支兩條線管理”等其他預算管理改革措施也相繼邁出了步伐，這些都表明我國財政管理進入了一個新的歷史階段。

三、當前構建公共財政運行機制過程中存在的問題

雖然我國財政運行機制的變革取得了一定的成績，但由于改革的漸進性和各種制度約束，我國當前的財政運行機制仍有頗多不完善之處，不少方面與公共財政要求不相符合，需要進一步地深化改革。

從我國財政收入機制來看，當前最突出的問題是財政收入體系不規范。20多年來我國政府的非稅收入在總量上一直呈現上升趨勢，導致非稅收入嚴重擠占稅收收入。更嚴重的是非稅收人管理上的不完善還致使大量政府非稅收入游離干預算管理體系外，規模龐大并呈上升趨勢(見下表)，成為“三亂”和腐敗滋生的根源。財政收入體系不規范導致的后果是宏觀稅費負擔不斷提高，加重私人投資者負擔，不利于經濟發展，也不利于政府實施宏觀調控。另外，現行的稅制結構也存在著一定的缺陷，我國目前實行的是以流轉稅為主體的單主體稅制結構，這種稅制結構雖然在提高效率方面比較具有優勢，但卻影響稅收再分配功能的有效發揮。

對我國財政支出機制中所存在的問題，可以從財政支出的職能結構和地區結構兩方面進行分析。在職能結構上，目前財政支出中的缺位、越位現象仍大量存在，如對社會保障、環境保護方面的支出嚴重不足；而對競爭性行業投資、給國企虧損補貼等支出則過多。近年來，在調整財政支出結構的過程中，缺位問題逐步得到解決，而對越位問題的解決卻由于存在支出的“剛性”(只能增不能減)而非常困難。此外，在地區結構上，財政支出的區域不平衡和城鄉不平衡現象愈加顯著。如在不同地區省級政府之間，最高人均預算支出和最低人均預算支出的比率已從1990年的6．1上升到1999年的19．1，而差異系數則從0．55上升到0．86，在省級以下政府這種地區性差距還要大。

最后，財政管理機制方面也存在許多矛盾尚未解決。在中央與地方財政關系上，一是中央與地方收支范圍還不夠明確，1994年的分稅制改革只對中央與省級政府的財政關系進行了比較明確的規定，但對省以下各級政府間的關系并沒有作出深入規范；二是中央與地方間的轉移支付制度目前主要在中央與省級政府間實行，而省級以下體制仍在探索。在預算管理體制方面，首先，現行預算制度沒有統一政府收支，大量財政性資金在預算外循環，國家財政實際上沒有能力通盤掌握政府財政收支的規模、結構及效益，也難以履行市場經濟條件下公共財政的職責；其次，對政府采購制度、“收支兩條線管理”等預算管理改革，有些尚未全面推廣，有些改革還不徹底。

四、完善公共財政運行機制的政策建議

面對當前我國市場化改革中財政運行機制所存在的種種問題，還是要從財政收支運行的三個層次人手，逐個分析和破解。

對于完善財政收入運行機制，首先要從解決好稅費改革問題著手建立起規范的財政收入體系，改革的基本思路是以積極穩妥的精神，在清理整頓各種現行收費的基礎上，按照市場經濟和公共財政的要求，決定稅收和各種收費的組合方式，按照不同的資金性質、特點使它們分流歸位、各行其道，并理順相關的分配關系及社會經濟關系。其次，要完善所得稅與財產稅，發揮所得稅與財產稅的收入再分配作用，縮小貧富差距，服務于和諧社會的建設。

對于進一步優化財政支出機制則要按照市場經濟要求，從糾正市場失靈出發，重新審視目前的財政職能，在此基礎上界定財政支出范圍。根據公共財政要求，財政應退出一般的競爭性生產領域，而將重點用于保證社會公共產品與服務需求的滿足，尤其是要加大社會公共事業支出(包括科技、教育、衛生、環境保護等)、社會保障支出和支農支出。另外，還應當根據統籌區域與城鄉發展的要求，加強中西部地區與農村地區的財政投入，規范轉移支付制度，加大轉移支付力度，保證其享受到最基本的公共服務。

對于重構財政管理機制，首先要進一步完善分稅制，以法律形式劃分各級政府的事權與財權，建立規范的轉移支付制度，尤其是將省級政府以下的分稅制改革深入貫徹下去；其次是繼續改革現行預算管理體制，包括編制部門預算、實行政府采購制度、進行國庫集中收付制度以及“收支兩條線”管理等，下一步重點是擴大成果，著力于全面推廣。此外，還要逐步將預算外資金納入預算管理中，禁止制度外政府收支，根除亂收費、亂攤派的現象。

在以上分析的基礎上，可以概括出財政運行機制改革的基本思路：社會公共需要決定政府的財政職能、財政職能決定財政支出、財政支出決定財政收入，由此形成了“以支定收”的財政運行機制，遵循這種財政運行機制是通向公共財政之路的一條可行路徑。以滿足社會公共需要為標準重新規范政府財政職能、以政府提供公共物品與服務的財政職能為依據重新界定財政支出的適當范圍、以政府提供公共物品與服務的成本為準繩界定財政收入的適當規模，這是構建我國公共財政運行機制的必由之路。

[責任編輯 張 凌]

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