對做好國庫集中支付制度改革工作的探討

摘 要：按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，通過國庫集中支付制度，建立和完善國庫單一賬戶體系，將財政資金通過該賬戶體系直接撥付到收款人或用款單位，解決了財政資金撥付環節過多的問題，提高了財政資金的使用效率；增強了財政資金使用的透明度，加強了資金監管，從制度上逐步解決了財政資金被截留、擠占、挪用等問題；規范了各單位的支出行為，加強了單位財務管理和會計核算工作。

關鍵詞：財政；國庫集中支付；改革

中圖分類號：F810．2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02-0155-02

實行國庫集中支付制是當前構建公共財政基本框架的重大舉措，也是推行綜合財政改革的主要內容。全面實施國庫集中支付改革，將會更好地建立起財政資金安全使用的保障機制。

一、國庫集中支付制改革取得的成效

(一)建立了與我國公共財政管理相適應的現代國庫集中支付制度體系，為財政資金安全使用提供技術保障。通過建立國庫集中支付信息系統，規范相關的工作流程和業務人員操作行為，防范財政資金撥付中的違規操作；通過建立系統內嚴密的控制機制，保證每一筆財政資金的支付都嚴格控制在預算之內，使財政資金的支付處于有效的監控之下；通過建立一系列集中支付管理辦法、制度，形成了與我國公共財政管理體制相適應的國庫集中支付管理制度體系，為改革的順利進行提供了制度保證。

(二)規范了財政資金支付行為，強化了預算剛性約束機制。國庫集中支付制度改革實行后，財政資金不再經主管部門層層下撥，而是按規范程序由國庫單一賬戶體系直接支付到商品、勞務提供者，實現了預算執行機制的創新。

(三)清理整頓預算單位銀行賬戶，規范了預算單位銀行賬戶管理。嚴格控制并規范設置預算單位銀行賬戶，是實行國庫集中支付的一項基礎工作。預算單位一般只開設一個“單位零余額賬戶”。

(四)提高了財政資金的使用效率，提升了國家實施宏觀調控的實力。實行國庫集中支付后，各主管單位和預算單位賬戶不再滯留或沉淀財政資金，財政資金在向商品、勞務供應者支付前均保留在國庫單一賬戶。一方面使國庫現金余額大大增加，提高了財政部門調度資金的能力；另一方面，又為國家開展國庫現金運作，實施進一步宏觀調控提供財力保障。

(五)增進政府采購制度改革。政府采購的資金來源主要是財政資金，確保財政資金能安全、及時、準確地使用到采購項目中去十分重要，因此，要認真執行《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》的規定。

(六)促進預算單位財務管理意識和整體管理水平的提高。預算單位必須提升內部綜合管理整體水平，按新的制度規定辦理資金支付，注重財政資金使用的計劃性、支出的合規性。

(七)對其他相關改革起積極促進作用。隨著改革的逐步、全面推進，資金管理中遇到的一些其他領域的問題也逐漸暴露出來，一定程度上促進了預算管理、財務管理、金融管理等方面的改革。

二、國庫集中支付在推進中存在的不足

國庫集中支付制度改革的政策性、技術性、操作性與關聯性均很強，涉及面廣、影響面大，是一項復雜而艱巨的系統工程。目前的改革仍是在新舊管理體制轉軌、配套措施尚未完全到位、技術保障有待加強的環境下運行，推進中難免出現一些需要解決的問題。

(一)體制性問題。從財政改革推進程度方面看，目前，各級財政預算管理改革落后于國庫管理制度改革，如預算編制達不到早和細的要求，年初一段時間尚沒有預算指標，而年底預算調整指標下達較晚。從現實的客觀條件方面看，某些地方的財政改革受到內部管理方式和外部基礎環境的限制，改革仍在推進中，尚未完全到位。此外，因涉及投資計劃管理體制、金融管理體制、財務管理方面等問題還尚未作出適應性調整。

(二)操作性問題。國庫集中支付制度改革是一項操作性很強的改革，新制度和新辦法在實施過程中，由于單位的特點、經辦人的素質、內外部協調配合等原因，難免出現這樣或那樣問題。

(三)信息系統建設問題。目前還存在系統功能不夠完善，信息記錄不夠完備，內部控制體系有待進一步健全。

(四)財政國庫集中支付和預算單位的內控機制還有待加強。

三、注重建立完善的財政國庫集中支付內控機制

(一)目前國庫集中支付中內控制度方面存在的主要問題

1．財政內部操作缺乏制度性約束。目前存在國庫集中支付改革只有資金支付辦法、會計核算辦法等幾個綱領性文件，沒有一個詳細的實施細則和操作規程。

2．因各部門的職責公開透明不夠，導致直接支付信息不對稱，構成風險隱患。突出表現在項目資金，一個工作人員處理的有問題業務轉到另一個工作人員時，因信息不對稱可能發現不了其中的問題，而視同正常業務繼續處理，由此構成風險隱患。

3．因電子信息技術控制的不到位，導致授權支付監督滯后。目前對預算單位授權支付的具體內容，只能由收付中心通過代理銀行傳遞過來的授權支付憑證才能知道這些錢到底用到哪里了，干什么了。容易出現預算單位先斬后奏和授權支付中現金提取量過大、次數過多、大宗購置未通過政府采購等不規范現象。

4．預算單位直接支付管理履職不到位。突出表現在以下幾方面：一是票據管理不嚴。二是票據憑證填寫不規范。三是直接支付程序辦理不嚴謹。一些預算單位因工作量大、人員少，直接支付往往委托供應商來辦理。

5．信息技術安全仍存在潛在隱患。在實際工作中，一些單位和人員沒有充分認識到網絡安全的重要性，存在僥幸心理，置制度規定于不顧，一機兩網，隨意在中心業務網上使用外來介質，威脅著中心業務網的順利運行。

6．對制度執行情況的檢查監督力度不夠。

(二)建立有效的國庫集中支付內控機制的措施

1．完善內部各崗位責任制。明確規定每個崗位的職責，并以規范文件形式明確授予，公開透明，以免發生越權或出現錯誤時出現互相推諉的現象，各崗位人員之間的交換必須有明確的交接手續，在某些崗位臨時缺勤時，也要有明確的代理辦法。

2．建立科學嚴密的業務運行規程和工作管理制度。操作規程要充分體現內控的基本原則和基本方法，應具有很強的指導性和可行性，要細化到國庫集中支付的每個環節，并應該是跨部門涵蓋預算單位和代理銀行的操作指南。

3．建立有效的現代國庫動態監控體系，實現國庫集中收付事前、事中、事后全過程的監督。

4．提高工作人員的風險防范能力。加強國庫集中支付工作人員的業務培訓，達到熟練掌握相關政策，提高業務人員的整體水平，增強風險察覺能力，在工作中能夠及時發現問題，做到有效控制。

5．構筑全方位的風險防范體系。國庫集中支付制度是一個系統工程，范圍大、影響廣。涉及到預算單位、財政各職能處室、代理銀行、人民銀行等方方面面，應層層設防，確保安全。

6．實行強制公休和輪崗制。一些關鍵崗位的輪崗應頻繁些，通過輪崗可能暴露存在的問題，揭露制度的缺陷和管理漏洞，防止因用人失察、管理失控造成的行為風險，以達到更好的控制效果。

四、進一步做好國庫集中支付制度改革的建議

國庫集中支付制度改革就是要逐步建立法規制度完善、程序科學嚴密、監管規范嚴格，財政部門、預算單位、人民銀行、代理銀行權責明晰對稱，保障財政資金合規支付使用的國庫集中支付體系。

(一)深化國庫集中支付制度改革，逐步建立相適應法律法規體系，將改革成果固化在法律層面。一是不斷完善國庫集中支付法律法規體系，二是完善國庫集中支付相關操作辦法。

(二)統籌規劃，全面實施，從廣度和深度上擴大改革范圍。要積極穩妥地推進改革實施，在增加改革部門的同時，還要繼續深化和規范改革程序，擴大改革的資金范圍，將預算單位各項資金，包括政府性基金及預算外資金，逐步納入集中支付范圍。進一步擴大支付層次，將基層預算單位使用的各類財政資金全部實行國庫集中支付。

(三)進一步落實相關配套措施，促進國庫集中支付改革協調發展。一是進一步推進部門預算編制改革，深化細化預算編制。二是推進投資計劃管理體制改革，實現年度投資計劃與年度財政預算的同步執行。三是加快金融管理體制改革，盡快建立起所有商業銀行與人民銀行聯網的實時資金匯劃清算系統。

(四)加快信息系統建設，擴展集中支付系統功能。堅持應用與安全并重的原則，在目前已建成的國庫支付外圍信息交換平臺以及部門財政直接支付和用款計劃網上申請、網上審核支付、網上信息反饋的基礎上，繼續擴大系統網絡覆蓋范圍，為財、稅、庫、行、部門的全面聯網打下基礎。實施網絡安全防范措施，在與部門、人民銀行和代理銀行聯網后，要將財政核心業務信息與外網相隔離，提高系統安全管理水平。

(五)建立健全國庫動態監控系統和國庫集中支付監督制約機制。對財政資金活動全過程進行實時動態監控，強化資金支付的事前和事中監督；建立財政部門、預算單位和代理銀行財政資金支付清算的內控管理制度和相互制衡機制，建立健全財政外部監督管理制度。同時，建立健全部門內部財務會計制約機制，做到經濟業務事項和財務會計事項的相關人員職責權限相互分離、相互制約。

(六)建立對代理銀行的激勵約束機制，保證代理銀行規范、高效地開展工作。如果代理銀行層面出現了問題，處理不好，將降低改革的實效。

[責任編輯 馮勝利]