節(jié)約型政府建設(shè)的基本意涵探要

摘 要：節(jié)約型政府建設(shè)既是約束政府“經(jīng)濟(jì)人理性”、降低政府運行成本的迫切需要，也是落實科學(xué)發(fā)展觀的根本要求和完善收入分配關(guān)系的必要條件。其基本意涵包括：節(jié)約政府的行政管理費用、節(jié)約政府運行的人力資源、提高政府工作效率，節(jié)約寶貴的時間資源、提高政府決策的科學(xué)性，減少決策失誤損失和浪費。

關(guān)鍵詞：節(jié)約型政府建設(shè)；政府運行成本；科學(xué)決策

中圖分類號：F123．16 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02-0111-02

一、節(jié)約型政府建設(shè)的必要性與迫切性

節(jié)約型政府建設(shè)問題進(jìn)入我們的關(guān)注視野并日漸凸顯出其迫切性與重要性，這不取決于任何個人、組織的意志，而是客觀的經(jīng)濟(jì)、政治與社會生活發(fā)展的必然結(jié)果。

(一)節(jié)約型政府建設(shè)是約束政府“經(jīng)濟(jì)人理性”的必要舉措

“政府是一個追求自身目標(biāo)但又受到私人策略行為制約的策略性參與人”。這種觀點“既區(qū)別于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的國家觀，即視政府為仁慈的社會福利最大化者或潛在萬能的社會工程師，同時又區(qū)別于超自由主義者(ultra-libertarian)的國家觀，他們認(rèn)為政府在本性上是侵犯個人權(quán)利的”。這就表明，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，也有自身的特殊利益。因為，政府官員“有他們的效用函數(shù)和與其國民或普通選民不同的既得利益。因此，由政府設(shè)計制定的法規(guī)和規(guī)則就是為了實現(xiàn)國民總效用或總財富的最大化，這并非是不言而喻的事情”。作為經(jīng)濟(jì)人，在缺乏有效的監(jiān)督制約機制的條件下，政府代理人就有動機和“可能欺騙、偷懶或以其他方式從事對他可能具有價值、但肯定對委托人沒有好處的活動”。從而滋生各類機會主義行為和消極腐敗現(xiàn)象。因此，政府或“國家只是在有效的所有權(quán)與國家管理者的福利最大化目標(biāo)一致的限度內(nèi)，才會鼓勵和規(guī)定有效的所有權(quán)”。可見，政府囿于經(jīng)濟(jì)人理性的自利動機，其行為將不可避免地與節(jié)約型政府建設(shè)的本質(zhì)訴求相沖突。

(二)節(jié)約型政府建設(shè)是降低政府運行成本的迫切需要

政府存在的必要性在于，由政府來提供保護(hù)和服務(wù)的第三方治理機制比由個人和其他組織的自我保護(hù)與自我服務(wù)具有規(guī)模收益，因而能夠節(jié)約保護(hù)和服務(wù)成本。但是，如果政府缺乏有效的外部約束，也同樣會大幅度地提高運行成本，從而相對地減少其規(guī)模收益，增加社會特別是納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從我國政府支出結(jié)構(gòu)的動態(tài)變動趨勢來看，自改革開放以來，雖然我國政府支出在GDP中所占的比率呈不斷下降趨勢，但標(biāo)志政府節(jié)約性程度準(zhǔn)確指標(biāo)的行政管理費用占整個政府支出的比例卻呈不斷上升趨勢，由1978年的4．71％上升為2002年的18．60％。現(xiàn)在，一方面是政府對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等項公共事業(yè)的投入嚴(yán)重不足；另一方面，公款吃喝、公車消費等政府公共開支又?jǐn)?shù)目驚人。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在我國每年僅公款吃喝開支就高達(dá)2 000億元之巨，公車消費更是高達(dá)3500億元之多，再加上公費出國考察學(xué)習(xí)等，龐大的政府開支已使社會難以負(fù)荷。

(三)節(jié)約型政府建設(shè)是落實科學(xué)發(fā)展觀的根本要求

積極開展節(jié)約型政府建設(shè)，是落實科學(xué)發(fā)展觀的題中應(yīng)有之意。科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)和核心是堅持“以人為本”，根本途徑是在厲行節(jié)約的基礎(chǔ)上凸顯發(fā)展的科學(xué)性，這就包含著加強節(jié)約型政府建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵在內(nèi)。因為，建設(shè)節(jié)約型政府是建設(shè)節(jié)約型社會的基礎(chǔ)和前提，在一個運行成本高昂的政府領(lǐng)導(dǎo)下是不可能建成節(jié)約型社會的。如果在資金、資源十分緊缺的條件下不嚴(yán)格控制政府支出，任由政府的管理費用過度膨脹，就無法實現(xiàn)稀缺資源的優(yōu)化配置，必然會影響經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。而且，由于政府機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有經(jīng)濟(jì)管制等公共職能。擁有監(jiān)管市場經(jīng)濟(jì)運行的權(quán)力，因此，“如果公共機構(gòu)官員產(chǎn)生貪污的動機，就會被管制廠商所俘虜以幫助這些廠商追求特殊利益(甚至以犧牲效率為代價)”。

(四)節(jié)約型政府建設(shè)是完善收入分配關(guān)系、端正社會風(fēng)氣的前提條件

建設(shè)一個高效廉潔、勤政務(wù)實的政府，對于完善社會收入分配關(guān)系、端正黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣也至關(guān)重要。改革開放以來，雖然我們在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了舉世矚目的巨大成就，但也引發(fā)了收入分配差距拉大、社會利益矛盾突出、改革缺乏價值認(rèn)同感等一系列深層次的矛盾和問題，進(jìn)而影響到社會主義和諧社會建設(shè)和良好的黨風(fēng)、政風(fēng)與社會風(fēng)氣的形成。當(dāng)然，在現(xiàn)有的社會分配差距拉大的基本格局中，國家機關(guān)工作人員作為一個整體來看，不屬于高收入的階層。但是，普遍存在的在職消費和部分關(guān)鍵部門特別是要害職位上過高的“隱形收入”(“灰色收入”)確實是引致不合理的收入分配關(guān)系的重要原因之一。由于各級領(lǐng)導(dǎo)干部所處的社會表率地位和楷模作用，他們的吃拿卡要、圈錢尋租的以權(quán)謀私行為和表里不一的“雙面”性格雖然只是表現(xiàn)在少數(shù)人身上，對社會風(fēng)氣的腐蝕作用卻最大。

二、節(jié)約型政府建設(shè)的本質(zhì)要求和基本意涵

(一)節(jié)約政府行政管理費用 必須采取堅決的措施把過高的行政管理費用降下來，尤其是對群眾反映強烈而又開支龐大的諸如公款吃喝、公車消費、公費出國考察學(xué)習(xí)等項支出要從嚴(yán)控制，堅決從源頭上遏制住這些領(lǐng)域的過度消費和浪費。黨政機關(guān)花錢大手大腳、揮霍浪費現(xiàn)象驚人有著多方面的原因。其中，個人利益與集體利益存在著不完全一致性，因而對集體財產(chǎn)不像對個人財產(chǎn)那樣愛惜是這一現(xiàn)象普遍產(chǎn)生的主觀動機，缺乏有效的外部約束機制是揮霍浪費現(xiàn)象長期存在的體制性原因。因為，監(jiān)督者也同樣面臨著監(jiān)督活動的外部性的制約，即個人承擔(dān)的監(jiān)督成本不能全部轉(zhuǎn)化為自己的監(jiān)督收益，因而缺乏監(jiān)督動力。所有這些都決定了治理政府管理費用開支膨脹的長期性和艱巨性。為此，必須加快預(yù)算改革的步伐，進(jìn)一步強化各級人大和廣大人民群眾對政府開支的監(jiān)督力度，增強政府支出的可稽查性，努力提高政務(wù)活動及各項經(jīng)濟(jì)開支的透明度，完善政府采購制度和建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，嚴(yán)格控制政府日常辦公經(jīng)費支出，為創(chuàng)建節(jié)約型社會做出表率。

(二)努力節(jié)約政府運行的人力資源

首先，它意味著政府機構(gòu)的精簡與人員編制的減少，這就是所謂的“小政府大社會”的政府建設(shè)目標(biāo)，從亞當(dāng)·斯密的“守夜人國家”到諾齊克的“最小國家”，都主要意指這一基本涵義。建國后，我們經(jīng)歷了七次大的政府機構(gòu)改革，越改機構(gòu)越臃腫，人員越膨脹，任何一級政府機構(gòu)都是進(jìn)入容易出入難。由于各級政府部門的主要負(fù)責(zé)人都有擴(kuò)充編制的驅(qū)動力和繞開人員精簡陷阱(不愿得罪人)的動機，因而核定編制的權(quán)力不宜下放，必須由上一級政府組織高度集中行使。這是解決膨脹容易精簡難的問題，防止政府機關(guān)占用過多人力資源的關(guān)鍵性措施。其次，政府機構(gòu)的人員配置結(jié)構(gòu)要合理。優(yōu)化政府組織的人力資源配置要以轉(zhuǎn)變?nèi)瞬庞^念為前提，首要條件是避免出現(xiàn)認(rèn)識偏差和人力資本配置失當(dāng)現(xiàn)象，造成人力資源的浪費。各級政府機關(guān)不能憑借自身的特殊吸引力與高等院校和科研院所爭奪高級的專門人才，以使這些具有特殊專長的行家里手在其本職工作中為國家做出更大的貢獻(xiàn)，真正做到人盡其才、才盡其用；另一方面，要克服和糾正領(lǐng)導(dǎo)干部突擊攻讀博士、碩士學(xué)位，片面追求高學(xué)歷的現(xiàn)象。

(三)提高政府工作效率，節(jié)約寶貴的時間資源

時間不是直接的經(jīng)濟(jì)投入要素。但卻是最為稀缺的資源。時間的浪費或節(jié)約在經(jīng)濟(jì)意義上最終都可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)資源的浪費或節(jié)約，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用是通過提供游戲規(guī)則而在收益既定的條件下努力使成本最小化。這就要求政府必須提高運行效率和工作質(zhì)量，努力節(jié)省時間成本，為全體公民和各類經(jīng)濟(jì)與社會組織提供優(yōu)質(zhì)、高效和便捷的服務(wù)。因此，節(jié)約型的政府不僅必須注意節(jié)省經(jīng)費等物質(zhì)資本和人力資本投入，而且必須把時間資源的節(jié)約即努力提高工作效率擺在自己工作的重要議事日程。但是，在我們的機關(guān)工作中，推諉扯皮、人浮于事、議而不決、拖延不辦已成為司空見慣的事情，哪怕一件雞毛蒜皮般的小事也往往需要多方打通關(guān)節(jié)，經(jīng)過一系列的“公章旅行”之后才能最終辦成，由此引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)使政府工作效率低下成為久治不愈的“頑疾”。提高政府工作效率，必須從嚴(yán)格紀(jì)律和健全制度抓起，通過建立健全工作目標(biāo)責(zé)任制，加強機關(guān)作風(fēng)和效能建設(shè)，進(jìn)一步強化政府機關(guān)的時效觀念和競爭意識，嚴(yán)格考核制度，完善獎優(yōu)罰劣、獎勤罰懶、激勵與制約相統(tǒng)一的制度體系。

(四)提高政府決策的科學(xué)性，減少決策失誤損失和浪費

據(jù)世界銀行估計，“七五”到“九 -期間，我國僅決策失誤就造成資金浪費約4000～5000億元。多年來，不少地方政府熱衷于所謂的“大手筆”，盲目上大項目，孜孜以求所謂的“政績工程”、“民心工程”和“形象工程”，不少建設(shè)項目實際上是勞民傷財?shù)臎Q策失誤的敗筆。有的甚至利用建設(shè)大項目借機收受“回扣”。大發(fā)建設(shè)工程之財，這是導(dǎo)致基本建設(shè)投資持續(xù)過快增長的真正的深層次原因。而從監(jiān)督者群體這方面來看，由于監(jiān)督不力或監(jiān)督失職也不需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任，這就從體制上鼓勵了民主監(jiān)督中的“搭便車”行為，最終導(dǎo)致個人獨斷專制的工作作風(fēng)日漸盛行。這時．對于許多監(jiān)督者來說，“不關(guān)心或容忍既有的外在制度仍然是合乎理性的(理性的無知)”。可見，減少或規(guī)避決策失誤、實現(xiàn)科學(xué)決策必須以深化政府管理體制改革為前提，建立健全政府決策失誤責(zé)任追究制度和經(jīng)濟(jì)賠償制度。同時，建立和完善追究監(jiān)督部門的責(zé)任機制，強化監(jiān)督部門的責(zé)任意識，進(jìn)一步增強政府決策的公開性和透明度，擴(kuò)大和落實廣大人民群眾的知情權(quán)和重大問題決策的參與權(quán)，自覺接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，以制度建設(shè)規(guī)范政府行為，提高政府決策的科學(xué)性，減少決策失誤的損失和浪費。

[責(zé)任編輯 馮勝利]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。