產權分離后風景區的生態環境保護問題探析

摘 要：近年來，與亟須發展資金的旅游景區簽訂景區經營權轉讓合同，買斷一定時期內風景區的經營權已逐漸成為旅游投資的熱點。然而，在景區經營權轉讓后，如何在開發景區資源，獲取經濟效益的同時保護好景區生態環境，維護景區的可持續發展就成為我們亟待解決的問題。產權分離后保護風景區生態環境重點應放在明確各方權限，針對風景區規劃進行全面、多方審核等，以確保風景區生態環境的可持續發展。進而實現長期的經濟效益、社會效益和環境效益。

關鍵詞：風景區：經營權；生態環境

中圖分類號：F590．6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02—0145－03

隨著國民經濟的不斷發展，人民收入水平的不斷提高，旅游業逐漸成為了人們生活的重要組成部分。豐富的自然景觀資源不但對旅游業的發展起了巨大的推動作用，也取得了很好的經濟效益。旅游風景區的開發同時也帶動了我國服務業及相關產業的發展，如住宿、餐飲、旅游紀念品開發、基礎設施建設等。游客的到來，必然要求風景區周邊改善環境，因而也改善了當地人的生活環境。當然風景區在帶來經濟效益的同時，其自身的生態環境保護問題也日益突出。同樣的問題在我國的經濟建設中已有先例，歷史的經驗告訴我們走先破壞后治理的老路代價巨大，得不償失。這就迫使經營者不得不面對舍棄一些短期利益進行生態環境保護投資的問題。

近年來，許多旅游景區由于經營不善等種種原因導致自身經濟條件惡化，不能及時有效地維護景區設施，更無力開發新的旅游項目，以致景區設施老化嚴重，游客日益稀少，形成了惡性循環。這種狀況對自然風景資源來說固然是巨大的浪費，對景區投資者來說，前期的投入得不到回報亦是極大的損失。因此，轉讓(出讓)風景區經營權，引進新鮮血液對景區進行管理經營成為一些地方積極探索風景區資源保護和開發的一種新嘗試。

必須明確風景區的所有權和經營權是可以分離的。根據產權的概念，產權是財產所有權和與財產所有權相當的財產權(包括經營權、使用權和處置權)。這里的所有權和經營權是可以分離的，具體到旅游風景區而言，風景區資源歸國家所有，屬于國有資產，而風景區的經營者擁有經營權，代表國家經營管理風景區，實現風景區的經濟價值。產權的分離是有一定前提條件的。要想實現對風景區所有權和經營權的分離，必須對風景區經營者的權利和責任界定清晰，并且應當切實保證經營權轉讓后景區所有權擁有者的權益，也就是說，經營權的轉讓是有一定意義的。這樣才能在堅持所有權和經營權兩權分離的前提下，對風景區的資源進行開發、經營與管理。對風景區進行開發的企業將擁有一定年限的經營權，國家則行使監督、管理權。

投資者通過與政府簽訂保護、開發、建設、經營、管理協議，依法取得一定期限內(一般是30年到50年)的開發建設權、經營管理權及其收益權，其核心是“國家所有、政府監管、企業經營”。轉讓(出讓)景區經營權是企業開展資本運營的一種手段，也是解決景區項目融資困難的一條有效途徑。

由于保護自然環境與開發商的短期經濟利益有一定沖突，旅游風景區在經營權轉讓后，如何保護風景區生態環境就成為我們應該重點思考的問題。自然環境有其自身的發展規律和承載力，超過其限度生態環境就會惡化，如果不及時采取保護措施，景區甚至會最終失去吸引力。要使風景區可以長期實現經濟效益、環境效益、社會效益，必須建立完善的保護制度，保證風景區生態環境的可持續發展。

針對我國風景區存在的問題，本文從以下六個方面提出建議。

一、明確各方權限

風景區資源歸國家所有，屬于國有資產，同時，投資于風景區的企業擁有經營權，代表國家經營管理風景區，實現風景區的社會價值，并獲得經營投資收益。

這方面已有先例可供借鑒。以萬貫集團為例，1998年1月，雅安市與萬貫公司簽訂了碧峰峽景區經營權的出讓協議。根據協議，碧峰峽的資源屬國家所有，管理權歸政府，萬貫公司享有50年的開發、保護、經營管理權，并承擔相應的責任，即在“資源國有、嚴格保護、永續利用”的前提下進行經營管理。

國家擁有風景區的所有權和管理權。企業要動景區的一草一木，都必須由政府批準。看似太過嚴格，實際上卻說明了自然環境是風景區能夠生存并實現贏利的基礎。

如果沒有嚴格規范的政府監管，保護環境的要求對企業就沒有約束力，在經營過程中容易導致竭澤而漁式的開發。因此，在雅安市政府與萬貫公司簽署的那份協議中，對碧峰峽景區自然環境進行嚴格保護成為了協議的主要內容。協議規定景區的建設和規劃必須由政府立項、審批，企業只有維護權。企業要動碧峰峽的一草一木，必須由政府批準。企業對資源的保護要“放在開發、建設、利用之前”。這些詳細嚴密的協議條款，成為高懸在經營者頭上的一把利劍。

二、明確風景區的投資及維護費用

風景區的環境維護不是一朝一夕的事情，而是一個長期不間斷的過程。在轉讓合同中應明確列出維護費用項目。特別是在開發之前就要考慮到保護的問題。一旦自然環境遭到破壞，要恢復單純靠投入大量的資金是遠遠不夠的。世界上每年都有上千種動植物慘遭滅絕的厄運，就當前的技術而言，想要使這些滅絕的動植物重生幾乎是不可能的。正是由于這些瀕危動植物的稀缺性才使游客前往風景區的愿望更強烈。

從景區經營的實踐可知，要獲得期望的經濟收益，得到旅游市場的認可，前期必須投入大量資金進行規劃、產品包裝組合、市場營銷策劃等等。隨著風景區被游客認知并產生認同感，風景區也從其生命周期的生長期向成熟期過渡。由此，在風景區管理過程中，要維護景區生態環境必須進行長期的、不間斷的資金投入。投入資金的比例應與經濟收益的增長幅度成正比，以修復游客人數增加對生態環境的加速破壞。當然，增加的比例還有待探討。

三、風景區規劃應多方審核

風景區經營權轉讓在我國旅游業發展過程中還是一個新課題，還有很多不完善的地方。在探索國有企業改革的過程中，曾經出現了國有資產流失的問題。那么，在探索風景區經營權轉讓的過程中，也可能會出現旅游資源的流失、破壞現象。

一方面，由于一些地方政府只顧眼前的經濟利益和政績，盲目轉讓景區的經營權，不僅沒有正確的評估景區資源的資產價值，而且在轉讓經營權之后也沒有很好地履行監督、管理職責，導致了一些企業為了短期的經濟利益，無計劃、無節制地肆意開發景區的資源而不注重保護，忽視環境效益、社會效益，造成了景區資源的嚴重破壞和流失；另一方面，由于一些旅游開發投資者不懂旅游規劃，不了解旅游產業的性質，認為旅游資源的開發要大力投入和建設，建造大量的旅游設施與建筑，并改造了原有旅游景觀，過度利用旅游資源，而且在開發之前缺乏充分的科學論證和可行性研究，不注意景區資源的合理開發利用與保護。存在先開發，后治理的不良傾向，沒有做到開發與保護同時實施。

由此，政府必須正確地行使監管的職責，在風景區建設過程中邀請有關專家對景區的規劃進行充分的論證，同時為經營者提供建議，實施好監管權，進而有效地避免對旅游資源的破壞和過度開發等問題。

四、建立風景區新建娛樂設施的可行性評價體系

我國生活水平的不斷提高，使更多的人有機會走出家門進行旅游活動。自然風光優美的風景區更成為首選目的地。為了吸引更多的游客，實現更高的經濟利益，經營者在設立風景區娛樂項目時，很少會考慮對景區自然景觀的破壞問題。什么項目賺錢、吸引人就上什么項目，不考慮或很少考慮風景區自身特色，導致對自然環境的嚴重破壞，同類型景區的同質化現象嚴重。比如，山體景觀中的纜車項目，不論是否必要，多數景區內都會建造，而建造纜車對山體景觀特色的破壞是極其嚴重的。

根據風景區自身特色開發娛樂項目，特別是在盡可能少的改變風景區自然原貌的情況下開發是非常重要的。水上娛樂項目中木船、竹筏就比鐵皮船更易融入周圍環境。旅游對游客而言是希望找尋日常生活中所缺乏的東西，任何景區都可以看到的旅游設施對游客的吸引力自然不會太高。

五、經營者應明確生態環境與其收益的直接關系

工業的發展使現代人對優美的自然環境的向往比以往任何時候都更加強烈，藍天、白云、夜晚的星空、清新的空氣都是都市人所向往的。由此在風景區營銷中應充分體現自然景觀環境優美的優勢，以自身特點為主要宣傳對象，譬如森林公園就可以重點宣傳自己“天然大氧吧”的特點。對于自然環境為基礎的風景區，經營者就要明確：“生態是資源，生態是財富，生態是生命線。”

四川萬貫集團董事長陳清華告訴記者，從他拿到碧峰峽的經營權后，兩年接待游客數量累計達到160多萬人次，營業收入達到1．6億元，并帶動了周邊生態產業產值累計達7億元。然而最重要的是，保持了碧峰峽良好的生態環境。

在這里，企業對環保和生態建設的持久熱情達到了驚人的程度。“這里的生態環境就是我的‘聚寶盆’誰破壞，我第一個不答應。”就是在這樣的理念下，陳清華在得到碧峰峽經營權時，沒有絲毫猶豫就按協議規定的數額支付了500萬元的環境保護金，又主動出資350萬元買下了數千畝人工林的“撫育權”。有人替陳清華算了一筆賬：即使這些樹木長大成材，全部砍伐作木材也賣不了這么多錢。對于別人的質疑，陳清華自信地說，萬貫集團經營的是青山綠水!

在對環境的保護和利用中，才使得景區實現了經濟效益。沒有青山綠水、白云藍天，又怎能激起人們的向往，吸引來眾多的游客呢?

六、制定學習機制

科技的發展也為自然環境的保護帶來了新的課題。“白色污染”就是個很好的例子。方便食品為游客出行帶來了便利，但其外包裝就成為每一個風景區不得不面對的難題。出了問題就必須要解決，解決方式的好壞直接影響著景區內的生態環境。我國的風景區數量眾多，在解決生態環境問題上各有方法，經營者應多向生態環境治理先進的風景區學習，建立學習機制確保風景區生態環境的健康發展。同時要不斷加強景區員工的思想教育，使員工確立自覺維護景區環境的意識。

例如，黃山風景區禁售盒裝方便面，此舉旨在避免大量的方便面包裝盒給風景區生態環境造成破壞。方便面在黃山景區內銷量每年達3萬件(每件24碗)以上，旅游旺季，一個攤點一周就要售出100多件。1996年，黃山環衛部門曾主動聯系“康師傅”等方便面生產廠家，建議將在景區內銷售的方便面的包裝改用優質環保型材料制作。如今景區內所售方便面的包裝盒，雖然大都使用可降解材料，但降解效果均不盡如人意，盒裝方便面上蓋的錫箔紙更是只能做衛生填埋處理。另外，游客吃后的殘羹大多傾倒在游覽道的兩側，一方面造成沿途土壤鹽堿化，植被受破壞現象嚴重；另一方面，松鼠等野生動物過量食用，對整個生態系統的良性循環十分不利。

華山風景區由于人為及自然災害的原因，其特有樹種華山松等一些古樹名木(約有五十多棵)一度發生枯死現象。華山旅游發展總公司邀請全國著名專家教授召開救治古樹名木研討會。專家們經實地勘察和會診，找出了古樹死亡的原因，并提出了相應的防治措施。華山旅游發展總公司已將這些措施列入工作議程，聘請陜西省林科院專家對山上古樹名木進行技術承包。專家們還將對華山昆蟲區系進行調查和鑒定，加強病蟲害檢疫，做好病情的監測預報，對古樹名木實行建檔管理，每年實施生態保護措施。

“靠山吃山，靠水吃水”由來已久。開山挖石、結網而漁的現象在很多地方依然存在著，為了保護風景區的生態環境就必須要關閉采石場和石灰窯，停止對生態環境的破壞。還應當注重對景區周邊群眾的教育宣傳工作，改變老的思想，建立新型的觀念，使群眾從保護環境中受益，從而實現“靠山吃山，與山共存”的良性循環。

[責任編輯 張 凌]

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