西部地區新農建設中的耕地保護問題

摘要：建設社會主義新農村是實現城鄉協調發展和構建和諧社會的必然要求。新農村建設中必然涉及到耕地占用問題。基于西部地區農村土地利用的現狀特征，本文探討了新農村建設中用地與耕地保護的沖突，提出了新農村建設中以科學發展觀統領節約集約用地、開展土地整理、改革現有土地流轉機制，提高農地利用率、發展非農產業、科學規劃和嚴格用地管理等建議。

關鍵詞：西部地區；新農村建設；耕地保護

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A

文章編號：1008－6439(2007)02－0088－04

一、問題的提出

受城鄉分割的二元結構影響，我國長期存在著重工業和城市，輕農業和農民，導致農業和農村發展遠遠滯后于工業和城市，農民生產條件和生活水平大大落后于城市居民，城鄉發展差距日益擴大。城鄉人均收入比率從1984年的1.8分：1擴大到2005年的3.25：1，其中西部地區城鄉人均收入比率更是高達3.66：1，城鄉間沒有形成良性互動的和諧局面。改革開放以來，中國經濟增長迅速，在向城市經濟傾斜20多年之后，“重城輕鄉”的非均衡經濟發展所帶來的城鄉差別不斷擴大的負面效應，已經引起了中央領導的高度重視。

黨的十六屆五中全會提出的社會主義新農村建設，致力于解決城鄉二元結構矛盾，是落實工業反哺農業、城市支持農村方針的具體體現，是實現統籌城鄉經濟社會發展和建立和諧社會的需要。按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。新農村建設內涵豐富，不僅是基礎設施、道路、水利建設，更重要的是不合理的利益結構和經濟結構的調整與重新配置。新農村建設必將推動我國整個經濟的發展，在具體運作中，必然涉及到對農村耕地的占用和利用問題。

在新農村建設過程中，由于新村鎮建設主要是硬件方面的東西，容易“看得見，摸得著”，效果立竿見影，很多基層干部過度熱衷于新村鎮建設，占用大量寶貴的耕地資源，有的甚至貪功冒進。而發展農村公共事業、增加農民收入等這些與農業、農村發展聯系更為緊密的工作，由于它們很難在短時間內顯示出政績，往往受到忽視或冷落。目前媒體報道已經出現打著社會主義新農村名義的“圈地運動”。“人們有理由擔心，一場假借‘建設社會主義新農村’名義的‘新圈地運動’正在涌動。”河南大學教授巫繼學提醒說，“警惕資本在新形勢下繼續聯手權力，打著建設社會主義新農村的幌子對農地的新進軍”。

國土資源部部長孫文盛在調研社會主義新農村建設時表示，不能把新農村建設狹隘地理解為“建新村”，急著拆舊建新，盲目占用土地特別是耕地。在新農村建設中，要嚴格保護耕地特別是基本農田，防止以新農村建設等名義大拆大建占用耕地；要加強村鎮建設用地管理，大力推進節約集約用地；要嚴格征地管理，維護被征地農民的合法權益。在新農村建設中應把保護土地特別是耕地作為土地政策的首選目標。嚴格控制非農建設占用耕地，始終把保護基本農田作為一條不可逾越的“紅線”。

二、西部地區農村土地利用現狀分析

西部地區農村總體發展水平比較落后，耕地資源貧乏。12省(區、市)的土地面積占全國的比重為71.5％，但耕地面積僅占全國的1/3左右，2004年末人口占全國的28.7％，而國內生產總值僅占全國的16.9％，其中以農業為主。可見，西部地區農民仍不富裕、地方財力仍很緊張，在推進新農村建設中，必須切實保護好自然資源特別是有限的耕地資源和生態資源等，不能亂占耕地。目前西部地區農村±地利用存在以下幾個突出特點：

1 農村居民點分散，單個居民點規模小，布局零亂，造成農村土地資源的浪費

西部地區平原面積少，以山地和丘陵為主。由于受到長久以來的傳統農業生產方式的影響以及地形地貌條件的制約，西部地區如西南丘陵地區具有一定規模、功能形態完備的村莊數量極少，一般以院子或院落為一個單元。院子的規模較小，單家獨院占有很大的比例。同時受長期的生產和居住習慣的影響，西南丘陵地區的農戶習慣于分散居住，因而形成了農村居民點散亂的分布格局，人均建設用地面積偏大。例如地處西南丘陵地區的重慶市，2004年末人均用地達153.16平方米，略高于國家《村鎮規劃標準》(GB50188－93)中規定的人均最高限150平方米。近年來，西部地區外出務工人員增多，一部分經濟條件改善的農民返鄉后興起了“建房熱”，而且相互間不愿相鄰，故單家獨院有增加的趨勢。這類分散的獨立小院不僅土地利用率低，而且占用的多數是道路沿線較平坦的優質土地，同時，隨著進城務工人員數量的增加，伴隨著“建房熱”出現的卻是“空心村”現象，原有的老宅基地既無人居住，又未能復墾，產生雙重占地，造成了土地資源尤其是耕地資源的極大浪費。

2 農地利用存在掠奪式、粗放式經營現象，土地集約利用率低

由于西部地區的耕地資源大多位于山地和丘陵地區，地塊比較零亂破碎，不利于大規模的機械化作業。加上受氣溫和降水等因素的制約，西部大多數地區實行的是一年一熟制，耕地利用效率明顯偏低。而且由于目前農村土地使用制度的不健全以及產權不清，阻礙了土地的集約利用。就土地使用投來說，土地承包期的不穩定和責任田的頻繁調整影響了農民對土地長期投資的積極性，導致農民對土地利用長期實行重用輕養、重產出輕投入、重化肥輕有機肥等短期行為，對農地進行掠奪式經營，使耕地的氮、磷、鉀等元素比例嚴重失調，水土流失嚴重，耕地質量不斷退化。而在土地處置權方面，盡管我國農村土地使用權可以依法轉讓、轉包，但是由于主、客觀原因的制約，農村土地流轉實際上未建立起來，難以通過市場機制實現農村土地資源合理配置。

三、新農村建設與耕地保護政策的沖突

1 新農村建設中對用地的需求

從西部地區的實際出發，西部地區以農業為主，而制約西部地區農民增收的主要因素是農業基礎設施條件差，溝、渠、路等年久失修，造成農田鹽漬化。西部地區的新農村建設重點應該放在生產和生活條件的改善方面，投資興建農村公共基礎設施，科學規劃新村鎮的建設等。新農村建設中注重改善農村生產生活條件，搞好農村環境衛生整治，改變村容村貌，這是新農村建設的重要內容和農民的迫切要求。特別：是在起步階段，為了讓農民直接感受到新農村建設帶來的實惠和變化，要從與農民生產生活條件密切的村鎮道路改造、農民飲水安全、農村污水及垃圾處理、鄉村衛生服務、農業生產條件改善等方面人手，拿出必要的資金，為農民辦一些實事。這就必然刺激對非農建設用地的需求增加，而其中主要是來源于道路沿線附近的優質耕地。

2 對耕地保護的認識

耕地資源是經濟發展中不可替代的生產要素，是農業生產中最基本的生產資料，是涉及國家糧食安全、社會穩定、經濟安全和生態安全的重要資源，同時還是輕工業原料的來源地。耕地問題的實質是農業問題，農業是國民經濟的基礎，而在一定的技術水平下，農業生產力特別是糧食生產力的大小，又在很大程度上取決于耕地數量的多少和質量的好壞，所以耕地保護中最基礎的是對耕地數量和質量的保護。我國耕地資源十分緊缺，因此一直非常重視保護耕地的工作，1986年中央7號文件，確定了加強土地管理，切實保護耕地的重大決策。黨中央、國務院把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”確定為我國的基本國策。1986年以后還實施了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國耕地占用稅條例》等一系列法律法規，加強對耕地資源的保護。近幾年，國土資源部下發的有關保護耕地的通知更是接連不斷，體現出從“以注重保護耕地數量為主”向“以保護基本農田為核心，實行保護耕地數量和質量并重”轉變。“耕地總量動態平衡”政策的出臺就反映了這種轉變。國家還通過制定土地用途管制制度、基本農田保護制度、占用耕地補償制度、耕地保護動態監測與執法監督等一系列制度措施來保護耕地、控制農用地特別是耕地轉為建設用地。1997年中央11號文件下發，中央提出要用世界上最嚴格的措施保護耕地。中國共產黨十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干重大問題的決定》指出：“實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。”2005年，中央1號文件重申，堅決實行最嚴格的耕地保護制度。面對人多地少的基本國情，我國一直沒有放松制定耕地保護的相應政策。

四、新農村建設中耕地保護的幾點建議，

在農村城市化進程加快的今天，對西部地區絕大多數農民來說，土地仍是生存的基本保障。對于當前正在進行的新農村建設必須統籌考慮，最重要的一個問題就是要保護好農村的資源，特別是有限的耕地資源。而西部地區的耕地資源并不豐富，質量也不高，因此節約和集約利用土地，保護耕地資源是當前政府必須面對和有效解決的重要問題。探索如何協調西部地區在新農村建設中與耕地保護的沖突顯得非常必要和迫切。在進行新農村建設時，一定要深刻認識和冷靜處理新農村建設與耕地保護的沖突，在此，本文提出以下幾點建議。

1 統一認識，以科學發展觀統領節約集約用地

首先要立足西部地區的實際，推進新農村建’設的科學發展，自覺地將建設社會主義新農村統一到建設資源節約型和環境友好型的新農村目標上來，統一認識，牢固樹立按科學規劃節約集約合理用地的觀念，以節約集約用地為榮，浪費粗放用地為恥；以遵紀守法為榮，以違法亂紀為恥。要使廣大干部、群眾更加嚴格、更加自覺地切實做到節約集約用地。

2 開展土地整理，統籌城鄉，綜合布局，進行田、水、路、林、村的綜合整治，

土地整理是指在城鄉的一定區域內，依據土地利用總體規劃和有關專項規劃，因地制宜地對田、水、路、林、村等實行綜合整治的農業活動，包括坡改梯、田主歸并、宅基地整理等。土地整理，既可以增加可用土地面積和有效耕地面積，又可以為城市建設、工業發展提供耕地占補平衡指標；還可以通過改善土地利用結構，調整土地所屬關系，有效的提高土地利用率和產出率。

國土資源部部長孫文盛在調研新農村建設時也表示，在新農村建設中，有條件的地方可以引導農民住房向中心村集中，鄉村工業向工業用地區集中，農業向適度規模經營集中，提高村鎮建設用地利用率。但這是一個長期的過程，一定要尊重農民的意愿。要嚴防盲目大拆大建，侵古耕地，損害農民利益。作為推進社會主義新農村建設的一把金鑰匙，在新的時期土地整理將成為加快社會主義新農村建設的“催化劑”近年來，土地整理在西部地區如重慶和成都市都有具體的實踐和成功的經驗。2005年，重慶市將土地并發整理與新農村建設結合起來，將主城區建設占用耕地收取的耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費，統籌安排到遠郊區縣農村，共投入7億多元實施土地的開發整理，當年新增耕地達7.93萬畝，不僅實現了耕地占補有余，還帶動了近10萬農民增收致富。一成都市的雙流縣永安鎮白果村，是全國新農村建設的試點村，在著力打造農村現代化上，該村結合土地整理，不斷豐富和提升村莊整治、現代化建設的文化內涵，努力凸現社會主義新農村的新氣象。

3 改革現有土地流轉機制，提高農地利用率

新農村建設的一個重要內容是改善農業生產條件，實現農業的現代化。在現有土地制度下，農民只是獲得了使用權_和收益權，其他權利難以保障。特別是處置權的缺失，使土地的流動形成規模失去了動力機制。許多研究表明，土地產權如果不可轉讓，土地資源的配置效率就難于提高，農業的產業化、規模化經營難于實現。因此，必須改革現有土地流轉機制。通過深化改革，規范非農集體建設用地使用權流轉，通過土地市場進行公正、公平、公開交易，以有利于新農村建設的健康發展和保障農民合法權益。加速推進城鎮化，通過農村現有人口向城鎮轉移和集中，使農村絕大多數人口居住在城鎮，在此基礎上，積極引入農地市場化流轉機制，實行土地招標、人股、租賃、信托、轉包、置換等多種有償使用方式，使土地逐步向留在農村務農的種植、養殖專業戶集中，大幅增加農業勞動力人均土地和其他自然資源的占有量，促進農業轉向集約化經營，較快提高農業勞動生產率，取得明顯的農業規模經營效果，增加農民收入。

4 建設新農村要發展非農產業，制定科學的區(縣)產業規劃及布局

建設社會主義新農村，是西部地區減小城鄉發展差距，實現城鄉一體化的現代化必由之路。在新農村建設過程中，必須大力發展非農產業，制定科學的區(縣)產業規劃及布局，中心城區的第二產業、第三產業及其延伸部分向郊區和農村轉移，城鄉統籌合理布局，新農村的第二、第三產業必須與之相銜接，產業用地應統籌安排，防止重復建設、浪費土地資源。在使用經營性用地、公益性用地時，必須給農民合理的土地補償費，對失地農民勞動力就業、社會保障等方面作出妥善安排。

5 嚴格管理，依法用地，維護農民的合法權益

按照國家和西部地區各省(區、市)有關土地法律、法規和規章，堅持最嚴格的土地管理制度，嚴格控制建設用地的古用規模。嚴禁盲目圈占耕地，充分運用法律手段管好土地，切實保障農民的土地合法權益；嚴禁將承包土地擅自變為建設用地，把加強農用地轉用管理作為耕地保護的重點；嚴禁不按規劃，不經審批，自行其是，亂占濫用，對于違法用地，追究責任，嚴肅處理。

總之，西部地區建設社會主義新農村中的耕地保護問題是值得關注和應該妥善處理好的重大問題。新農村建設是一個龐大的系統工程，涉及經濟、政治、文化、社會等多方面的種種問題。推進社會主義新農村建設是解決“三農”問題的根本途徑，而處理好耕地保護問題是解決“三農”問題最基本的問題。在新農村建設過程中，必須科學規劃，分步實施，逐步推進，千萬不能搞“大拆大建”，真正做到以農民為主體，政府引導，社會參與，尊重農民意愿，維護好農民的土地權益，奠定社會主義新農村的堅實基礎。努力發展西部經濟，縮小城鄉發展差距，以實現城鄉協調發展和構建和諧社會的需要。

(責任編校 周祖德)