英國經濟貧制度對我國絕對貧困救濟立法的啟示

摘要：貧困的頑固性與扶貧濟困的可持續性是關系全面小康建設全局的大事。國家對貧困救濟承擔基本責任、救濟內容的綜合性與全面性及管理的分層次等英國濟貧制度的設計與選擇，對于我國在絕對貧困救濟立法中妥善處理好絕對貧困救濟的對象范圍、救濟標準的確定、主體制度的選擇和救濟資金的籌措等關鍵性技術問題提供了前車之鑒。

關鍵詞：英國；濟貧；絕對貧困；救濟；立法

中圖分類號：F036；D9 文獻標識碼：A 文章編號：10D8－6439－(2007)02－0006－04

在2006年3月召開的“兩會”期間，據《法制日報》等媒體報道，備受社會各界關注、早在2003年就已列入十屆全國人大立法規劃的《社會救濟法》正由民政部組織起草。而我國的社會救濟一般包括貧困救濟和災害救濟兩大方面。這表明。我國規模龐大的社會貧弱群體。尤其是2300多萬絕對貧困人口的救濟問題，終于提上了國家基本立法的層面，開始進入了我國高層公共決策的視野。在這種背景下，借鑒西方國家貧困救濟制度設計和立法工作的成功之處，結合我國絕對貧困的實際情況，從學術探討的角度對我國絕對貧困救濟的立法提出理論構想，無疑是具有重要的理論創新意義和實踐參考價值。

一、英國濟貧制度的發展及其經驗總結

作為歷史最為悠久的一種社會現象，貧困是經濟、社會、文化貧困落后現象的總稱。但它首先指的是經濟范疇的物質生活貧困，即在物質資源方面處于匱乏或遭受剝奪的一種狀況，其典型特征是不能滿足基本生活需求。依貧困程度的不同，貧困又可分為絕對貧困和相對貧困兩大類。其中的絕對貧困(亦稱生存貧困)，是指在一定的社會生產方式和生活方式下，個人和家庭依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需要，也就是我們通常所說的“食不果腹，衣不遮體，住不避風寒”的狀況。而相對于發達國家，今天的發展中國家所面臨的貧困問題則主要是絕對貧困問題。作為世界上人口最多且發展不平衡的發展中大國，我國不僅在今后相當長的歷史時期內都會普遍存在相對貧困問題，而且迄今為止仍存在突出的絕對貧困問題。據國務院扶貧辦在2006年9月公布的最新消息，到2005年底我國仍有絕對貧困人口2365萬人，如果參考“赤貧”的國際標準，我國低于每天收入1美元的人口則超過1億。

長期以來絕對貧困都是困擾人類社會經濟發展的“絆腳石”，因而時至今日反貧困仍然是世界各國的首要任務。在人類反貧困的歷史中，西方國家在近代前后開展的貧困救濟占有相當的地位。這些在政府的主導下，建立反貧困的社會救濟體系，對絕對貧困者及其家庭給予了經濟或物質上的幫助，確保其維持基本的生活狀態的國家中，最具代表性的是英國。

(一)近代以后英國貧困救濟制度的發展簡史

早在1536年，英國就頒布了《亨利濟貧法》，它標志著英國政府開始為解決社會貧困問題承擔一定的職責。1601年英國頒布了歷史上有名的“伊麗莎自濟貧法”，正式確立了政府對于救濟窮人的責任。這是歐洲最早出現的國家濟貧制度，也開辟了現代社會救濟制度之先河。該法首次正式確認了政府負有對沒有工作能力的貧困者提供幫助，幫助貧困的孩子去做學徒，給身體健全者提供工作，以及保障窮人的最低生活水平等方面的責任和義務。該法令規定，濟貧基金以每戶固定繳納的稅款為主，較為富裕的地區須征稅補貼貧困地區。該法令還將救濟對象分為三種，區別對待，通過設立教區的貧民監督官和教區濟貧委員會，建立貧民教養院、貧民習藝所，組織貧民和孤兒習藝所等措施開展院外救濟1834年，英國政府頒布的新濟貧法大體上繼續了“救濟貧法”的內容框架，只不過將濟貧權力由分散改為集中，將濟貧方式由原來的居家救濟(院外救擠)改為院內救濟。

十九世紀中后期開始，英國社會經濟的發展使得傳統的以濟貧法為核心的貧困救濟制度已經難以有效地解決日益復雜的社會問題。于是，以社會保險為核心的新型社會保障制度開始逐步在英國創立(其標志為1908年英國養老金法和1911年凰民保險法的頒布實施)，傳統的濟貧制度由此逐步“退居二線”，成為新型社會保險制度的有益補充。

1948年，英國政府頒布實施了國民救濟法，并正式用其取代延續了近350年的濟貧法制度。這標志著現代社會保障制度框架內的社會救濟制度在英國。的正式確立。國民救濟法確定隸屬于國民保險部的國民救濟局為各類社會救濟事務的管理機構，將無能力參加社會保險者，不具備領取社會保險津貼資格者，以及已經失去了繼續領取社會保險津貼資格者界定為救濟對象，并確定了國民救濟的具體標準。該法還規定，國民救濟的各項支出均由議會批準的撥款承擔；獲得國民救濟的條件是個人的收入不足以解決其基本需要；國民救濟在實施過程中需要對申請者進行家庭收入狀況調查。其后，隨著英國經濟社會的發展，國民救濟制度也進行過多次修改，主要是逐步提高國民救濟的標準。

(二)英國濟貧制度的設計的經驗總結

從歷史的角度來看，以英國為代表的歐洲國家在近代前后開始實施的濟貧制度，對于促進社會貧困問題的解決起到了重要的作用。而且，英國等西歐各國的“濟貧史”也有力地證明了一個基本的原理：對于解決生存貧困問題，政府主導的社會救濟有其自身獨特的優勢——能夠將有限的資金有針對性地用到需求更為迫切的人身上。

我們考察英國的貧困救濟制度發展的歷史便不難看出，從英國傳統社會的濟貧法制度，到其現代社會保障體系內的國民救濟制度，在制度安排上具有鮮明的歷史繼承性。而且，不管是其傳統社會的濟貧法制度，還是現代社會的國民救濟制度，從設計思路、技術安排到制度特征等多個角度來看，都具有諸多的共性。這些“共性”，更多地反映的是西方國家對濟貧實踐規律性的把握，因而也是其濟貧實踐的成功經驗。概括起來，這些可供我們重點參考的經驗之處主要表現在以下幾個方面：

1 國家對貧困救濟承擔基本責任的原則。英國濟貧制度演變的軌跡反映出政府濟貧責任的強化。正是基于政府承擔著對社會貧困者提供救濟的基本職能和責任，現代社會的貧困救濟制度大多是在政府主導下建立起來的，主要表現為政府通過立法確定濟貧或救濟制度，投入稅收收入等公共資源，進行國民收兒的再分配，成立專門的機構來負責實施和管理，在法制化的軌道上進行運作整套制度或體系。而且，在實踐層面，英國還比較注重中央到地方的各級政府的職責員工，以及監管、協調機制的構建。

2 區別對待、分類管理的原則。英國歷史上的各種貧困救濟制度都強調了對社會的貧困者進行區別對待的原則。如舊濟貧法將有勞動能力的人和沒有勞動能力的人分開，國民救濟法則將國民救濟的標準設置成幾類不同的情況和標準。這一原則既是解決貧困救濟問題的客觀要求，也體現了社會救濟兼顧“公平與效率”的規律性特點。

3 救濟內容的綜合性。無論是英國歷史上的濟貧法，還是其戰后實施的國民救濟法，都強調了綜合性救濟的方式。如濟貧法中規定的救濟內容既包括對窮人、殘疾人、病人和老年人捐贈物資來進行生活上的援助，也包括地方政府對有勞動能力的貧困者提供就業方面的便利，還有對淪為乞丐的青少年兒童提供旨在使其有一門謀生手藝的職業培訓。1948年生效的國民救濟法，則對貧困者提供了住所或房租補貼、家庭收入補貼及其他相關服務。可見，英國的貧困救濟都是_二種綜合性的救濟r其內容包括生活資助、就業扶持、住房或房租支持等相關援助與服務。

4．在所需資金的籌集上，突出了以政府出費為主要方式的原則。如濟貧法規定，國家濟貧的資金主要通過濟貧稅籌措，而國民救濟法則規定實施國民救濟所須支出由經議會批準的財政撥款負擔。這種資金籌措方式既體現了政府濟貧責任的落實，也有效地保障了貧困救濟的資金到位。

5．在救濟的對象和操作程序上，強調了對象的特殊性，即只有那些依靠自身無法解決基本生活(其直接原因是收入過低)的貧困者。同時，在操作程序上，都強調了接受者(或申請者)要經政府確認或審查的程序規定。英國進行國民救濟時對申請者進行資格審查的依據標準為官方貧困線。這種資格確認的技術性程序安排，實際上也是為確保有限的資源分配到急需救濟的特定群體(基本生活無法解決的貧困者)身上。可見，貧困救濟對象的特定性和程序的特殊性是緊密相聯的兩個基本問題。

如上所述，英國歷史上的諸多以濟貧為核心內容的救濟制度或法令，在基本理念、主要原則、制度內容和框架體系等方面都具有其內在的“共性”。這些制度的“共性”，既從一個側面反映出了貧困救濟的內在要求和客觀規律，也對我國絕對貧困救濟的立法具有相當的理論與實踐參考價值。

二、英國濟貧制度的發展歷史對我國絕對貧困救濟立法的啟示

新中國成立后，我國也建立起了包括貧困救助、自然災害救助、特殊對象救助以及扶貧工作在內的各種貧困救濟制度。隨著經濟體制改革的深入發展，我國傳統的貧困救濟制度的各種缺陷日益突出。主要表現為。救濟對象和實際覆蓋面極為有限，救濟標準過低，所需費用嚴重不足，工作的隨意性過大，應急色彩濃厚等等。更重要的是，隨著我國社會主義市場經濟體制的深刻變革，計劃經濟體制下的各類社會單位的“單位”功能迅速弱化，原來在很大程度上依賴于社會“單位”(或農村集體)的救濟模式難以為繼。正如有學者所言，“我國現有的社會救濟制度是漏洞百出的，中國社會保障的當務之急是將這張最低標準的安全網重新設計、重新安裝，以使其能夠真正對每一個社會成員的生活水平起到‘保底’作用。”

借鑒英國等西方國家貧困救濟制度設計和立法工作的成功之處，結合我國絕對貧困的實際情況，我國絕對貧困救濟的立法必須解決好絕對貧困救濟對象的界定、救濟標準的確定、主體制度的選擇與設計、救濟所需資金的籌集機制等幾個關鍵性技術問題。在此，筆者就談談自己的一家之言，以期能拋磚引玉。

1．我國絕對貧困救濟的對象范圍問題

絕對貧困救濟的對象，根據最低生活保障線制度全體社會公民普遍適用的原則，應當是所有實際收入低于政府確定的當地貧困線標準(考慮到我國各地經濟社會發展水平的差異)的城鄉居民。但為絕對貧困救濟制度的操作便利，我國的絕對貧困救濟立法中也有必要將救濟對象范圍予以大致確定。結合我國的實際情況，我們認為，當前我國絕對貧困救濟制度應覆蓋的對象主要應包括以下幾類人員：一是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民，這一部分人通常屬于傳統的絕對貧困救濟對象；二是失業保險期滿未能重新就業、家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民；三是家庭中有在職人員，但在領取工資或最低工資、退休金后，家庭人均收入仍低于當地最低生活保障標準的居民；四是因天災人禍造成暫時生活困難的居(村)民。這四類人員屬于我國經濟體制改革和社會變遷而新出現的絕對貧困救濟對象。此外，還有一些國家政策規定的特殊保障對象。

2．我國絕對貧困救濟的標準問題

劃定一國或一個地區的貧困線，亦即最低保障標準，是實施絕對貧時救濟的前提。所謂貧困線，是指最起碼的生活水平與社會平均生活水平間的差距的一個量的界定。我國習慣上用人均純收入貧困線這一指標，并以此為標準，通過價格指數調整，確定每年的貧困標準。如2003年我國的(絕對)貧困線為人均年純收入637元。

現在的問題是，目前各地按官方的這二貧困線標準執行的，實際覆蓋面還非常有限(唐鈞，10％－20％)的城市最低生活保障制度的實施結果亦表明，“目前中國的貧困家庭在得到社會救助以后，倒是不至于食不果腹。衣不蔽體、無家可歸。但也僅僅是能夠維特最最起碼的生存條件而活下去。在健康、教育和社交方面，他們連許多最起碼的需求還是很難得到滿足。因此，在他們的生活中還遠遠談不上生活質量和做人的尊嚴”。而眾所周知，西方國家貧困救助還有一個道德和法律的底線，即“讓每一個人都能有尊嚴地活著”。這說明，即便是以前我國實施得相對較好的城市最低生活保障制度的保障水平亦有待提商一因為，我國目前城市“低保”制度也僅僅是考慮到了對城市貧民的生活救濟方面，而按國際慣例，對絕對貧困者的救濟(最低生活保障)一般包括生活救濟、醫療救濟、教育救濟、住宅救濟、分娩救濟、求職救濟和喪葬救濟等幾個方面。相比之下，即便我國目前實施得相對較好的城市“低保”制度也僅做了七分之一的工作，其保障效果自然難以達到“讓每一個人都能有尊嚴地活著”的水平。

相對于發達國家人均收入50％－60％的貧困線標準(實際上是相對貧困標準)，我國的絕對貧困標準線是極低的。但考慮到我國作為一個發展中的人口大國的實際國情，我們不可能參照發達國家的相對貧困標準。這里有一個國際標準值得我國參考：1976年國際經合組織的貧困線標準——個國家或地區人均月工資的1/2或1/3。實際上，不少國家都是按中位收入的1/3：確定絕對貧困救助標準的，這種標準比較符合發展中國家的實際。，綜合考慮我國的經濟發展水平、政府的財政承受能力以及城鄉居民的實際最低生活需要等各方面的因素，我們認為，我國絕對貧困救濟的標準采用這一標準應該比較合理。而按我國政府公布的數字：2005年我國城鎮居民人均可支配收入達到10493元，農村居民人均純收入達到3255元(2006年政府工作報告)。如果按城鄉居民人均純收入的1/3來算的語，我國絕對貧困救助的標準也應分別為每人每年3500元(城鎮地區)和1100元左右(農村地區)。對比現行的貧困線標準，大致是在以有基礎上提高了50％，這一增幅雖然加大了各級政府在絕對貧困救濟方面的財政支出負擔，但鑒于近年來我國各級政府財政收入的高幅增長，政府財政的負擔能力也理應不至于出現難以支撐的局面。

3．北國絕對貧困救濟的主體制度選擇問題

綜觀世界各國的絕對貧困救濟的制度安排，大多數國家都采用了最低生活保障的制度架構。而且，當前我國在城鎮地區和少數經濟條件較好的農村地區正在實施的也是城鎮(農村)居民最低生活保障制度，并且取得了較明顯的效果。因此，以絕對貧困救濟的國際經驗為參照，同對考慮到與現行“低保”制度的銜接，我國在絕對貧困救濟的制度選擇上也可以采取城鄉最低生活保障制度作為主體性的制度安排。但是，需要特別指出的是，國際通行的絕對貧困救濟從內容上看往往包括生活、醫療、教育、住宅、分娩、就業和喪葬等多個方面的救濟，從制度結構上看也包含基本型救濟和非基本型救濟等多個層次。而反觀我國現行的最低生活保障制度，救濟內容(一般僅限于生活救濟)和制度架構(僅有基本型救濟層次)單一，其結果是制度的實際保障效果欠佳。因此，在我國絕對貧困救濟的立法中，我國不妨以現行的城市最低生活保障制度為藍本，對其制度框架進行完善，即按照國際通行的制度架構，將城鄉最低生活保障制度分為“基本生活救濟”、“附加生活救濟”和“特殊情況救濟”三大板塊。

其中，“基本生活救濟”包括滿足貧困者基本生存需求的部分，即主要用于解決實際生活中的“吃”(食品)、“穿”(衣著)、“用”(日常雜用)和“行”(交通)等日常生活所需的基本費用。一般來講，這是最低生活保障的最基本的保障層次，也就是每個被批準享受絕對貧困救助的人都可以享受到的“保底”待遇“附加生活救濟”是根據貧困者的實際生存需要而給予救助的部分，它往往包括醫療、分娩、生病或病殘護理(一般為老弱病殘等特殊貧困者)、教育、住房、就業以及喪葬等內容。這一板塊主要是用來解決雖不直接屬于基本生活范圍但又與基本生存狀況密切相關的生存需求。“特殊情況救濟”主要是救助一些特殊的貧困群體或特殊情形下的貧困者，它是前兩大板塊的重要補充。

在具體的操作程序上，要強調絕對貧困救助的關鍵環節一家庭經濟情況調查。參考國際經驗和我國的實際情況，我們可以在這一申請者資格審查環節上設計個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批準等五個必需步驟。

4．我國絕對貧困救濟的資金籌措與管理機制問題

資金的籌措與管理是絕對貧困救助的核心問題。根據國際通行規則，用于絕對貧困救助的資金一般都是由政府財政負擔，所需經費列人財政預算，同時在從中央到地方的各級政府(財政)之間按_定比例分級負擔。

在資金的來源問題上，西方國家一般靠專門的稅收來籌措資金，例如英國歷史上就征收過專門的“濟貧稅”，并從富裕地區征稅以補貼貧困地區。通過稅收的形式來籌措絕對貧困救濟資金，實質上也體現了現代社會救助所具有的國民收入再分配的本質。而且，個人所得稅、奢侈品消費稅等稅種也是現代國家調節貧富差距，實現社會公平的有效手段。因此，我國也應采取依托個人所得稅、開征奢侈品消費稅這一思路來解決絕對貧困救擠的資金籌措問題。同時，西方國家社會保障的實踐還表明，其個人所得稅約占整個財政收入的30％，這個比例剛好與社會保障支出占全部財政支出的比例20％－30％相吻合。這樣，我國的地方政府不妨在絕對貧困救助的實踐中主要采用個人所得稅作為支持最低生活保障制度的主要財源(按我國現行分稅制，個人所得稅屬地方征收的稅種)。

在各級政府的財政資金投人比例上，為保障絕對貧困救助的保障效果，我國的絕對貧困救助立法中也不妨明確規定中央、省級、(地)市級、縣(區)級四級政府與財政之間的投入比例。根據現行分稅制下各級政府財政的財政實力的對比，以及各級政府在絕對貧困救助中所承擔的責任大小，并參考國際通行做法，我們建議中央、省、市、縣四級財政的資金投入比例原則上為2：3：3：2，這樣可以較好地實現各級政府在絕對貧困救助方面“事權”與“財權”的平衡。

絕對貧困救助基金對于急需救助的貧困者而言，是他們的“保命錢”，因而必須依法嚴格管理，確保專款專用。同時，應該建立起相應的監督管理機制，政府審計部門應加強審計監督。在基金的運作過程中，應該利用現代信息管理系統做到信息公開化，運作透明化，以便于社會輿論和公眾的監督。

“注：本文中涉及到的圖標、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文”

(責任編輯 弘 流)