西方排污收費理論的發(fā)展及其在我國的實踐

摘要：排污收費是使環(huán)境問題外部性內(nèi)在化的一種有效方法。自庇古始，眾多經(jīng)濟學家從不同的角度致力于這一問題的研究。但是，這一制度無論在理論上還是在實踐中仍然存在諸多問題，對該制度進行理性思考，并對其在我國的實踐作一個系統(tǒng)化的研究，對于落實科學發(fā)展觀、加強環(huán)境保護、構(gòu)建環(huán)境友好型社會具有十分緊迫的理論與現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護；排污收費；庇古稅；環(huán)境外部性；污染者付費原則

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008－6439(2007)02－0014－05

排污收費是世界各國在環(huán)境保護中最為通用的一種經(jīng)濟手段，是針對排污者向空氣、土壤和水排放廢棄物或產(chǎn)生噪聲而征收的費用。排污收費是對生產(chǎn)過程的收費，收費數(shù)額同排放的污染物的數(shù)量、質(zhì)量和對環(huán)境造成的損失有關(guān)。雖然在刺激企業(yè)采用新技術(shù)方面，與統(tǒng)一的環(huán)境標準政策相比較，可交易污染許可證、排污收費及排放補貼具有相同的優(yōu)勢，但是如果考慮技術(shù)擴散及促使監(jiān)督機構(gòu)改革，排污收費被認為是最有可能使福利最大化的選擇。

一、環(huán)境外部性與排污收費

英國經(jīng)濟學家庇古(Pigou，1920)首次用現(xiàn)代經(jīng)濟學的方法從福利經(jīng)濟學的角度系統(tǒng)地研究了外部性問題，在馬歇爾(1890)提出的“外部經(jīng)濟”概念基礎(chǔ)上擴充了“外部不經(jīng)濟”的概念和內(nèi)容，將外部性問題的研究從外部因素對企業(yè)的影響效果轉(zhuǎn)向企業(yè)或居民對其他企業(yè)或居民的影響效果。這種轉(zhuǎn)變正好是與外部性的兩類定義相對應(yīng)的。庇古(1920)提倡通過采用集中的補助金或稅收的形式把上述的外部影響以及其它的外部性內(nèi)在化，這就是排污收費(emission charges)想法的最早由來。他建議：應(yīng)當根據(jù)污染所造成的危害對排污者征稅，用稅收來彌補私人成本與社會成本之間的差距，使二者相等。因此，排污收費也稱作“庇古稅”(Pigovian taxes)。

庇古(1920)論述道，在客觀上存在著邊際私人純產(chǎn)值與邊際社會純產(chǎn)值相背離的情況下，依靠自由競爭是不可能達到最大國民收入量的。應(yīng)當由政府采取適當?shù)慕?jīng)濟政策，消除這種背離。政府這時應(yīng)采取的經(jīng)濟政策是：對于邊際私人純產(chǎn)值大于邊際社會純產(chǎn)值的部門征稅，對邊際私人純產(chǎn)值小于邊際社會純產(chǎn)值的部門實行補貼。庇古認為，通過這種征稅和補貼，就可以導致經(jīng)濟資源從邊際私人純產(chǎn)值小的地方轉(zhuǎn)移到邊際私人純產(chǎn)值大的地方，以減少邊際私人純產(chǎn)值與邊際社會純產(chǎn)值之間的差距，其結(jié)果將使經(jīng)濟福利增加。

“庇古稅”是由政府根據(jù)對(邊際)環(huán)境損害的精確的社會價值評估來對社會最優(yōu)的排放削減目標作出評價。但是，在許多情況下，由于缺少有關(guān)損害的準確信息，由環(huán)保部門以準確的水平征收污染稅幾乎是不可能的，庇古式的解決辦法被證明是不具備實踐性的方法。因此提出了對這一問題的“代替性解決辦法”，例如旨在實現(xiàn)特定的排放削減水平的排污收費(Baumal and Oates，1988)或者設(shè)定一個“標準”。Baumol和Oates(1988)回避了帕累托效率，并開發(fā)出了更具有實踐性的收費。在這里，收費要至少等于廠商問的邊際污染削減成本，進而為污染治理的總投資提供最佳的費用一有效的刺激因素。人們把Baumal－Oates收費看作是庇古稅的次優(yōu)選擇方案。這一收費系統(tǒng)的可選擇措施包括通過財產(chǎn)權(quán)的分散化方法(Dales，1968)以及討價還價的方法(Coase。1960)。

在Baumol和Oates(1988)之后，隨著經(jīng)濟分析工具的不斷發(fā)展，關(guān)于排污收費的實證研究迅速發(fā)展起來，在許多文獻中建立了十分類似的排污收費制度的經(jīng)濟模型，對這一制度進行數(shù)學化描述，使之更加成熟與完善。其中，H·范里安(1994)以上游的鋼廠和下游的漁場為例，構(gòu)建了一個非常經(jīng)典的排污收費數(shù)學模型。范里安(1994)的模型證明，為了使鋼廠減少污染排放，一種有效的辦法就是對它征收相當于“庇古稅”的數(shù)量的稅金。

排污收費是一種廣為人知的環(huán)境分散管理方法，這一制度為人們治理環(huán)境污染提供了理論依據(jù)。在這個方案下，管理部門對向環(huán)境排放的每一單位污染物征稅或收費。研究表明，與其他有關(guān)的環(huán)境治理措施相比，在刺激企業(yè)改用污染較小的技術(shù)方面，在促進這些新技術(shù)的擴散方面，在促使監(jiān)督機構(gòu)調(diào)整環(huán)境控制政策方面，排污收費的效果比排放補貼、可交易的污染許可證以及一致的環(huán)境標準政策的效果要好。概括來說，排污收費制度具有如下兩方面優(yōu)點：(1)成本優(yōu)勢與經(jīng)濟刺激。排污收費制度可以提供給企業(yè)減少污染控制成本的持續(xù)動力，促使他們控制和消減污染排放。在排污制度下，排污者需支付一定數(shù)額的排污費，這給排污者施加了一定的經(jīng)濟刺激，從而促使排污單位減少污染物排放量的積極性。(2)分散控制與資金籌集。排污收費要求所有污染源都采取某種行動，它們必須削減污染以避免支付排污費，要么繼續(xù)為污染付費。并且，這一制度可以通過收費來籌集資金，由收費所得的收入則可以被用于新的削減技術(shù)的研究或者對新的投資進行補貼等環(huán)境資助措施，以便對污染的控制和消減提供經(jīng)濟支持。

但是，排污收費無論在理論上還是在實踐中仍然存在諸多缺陷：(1)難以準確地計量外部成本。準確計量外部成本是最優(yōu)排污收費的一個前提條件，要做到這一點，需要詳細的信息和對這些信息正確的一致理解。衡量污染的貨幣化損失是一項十分艱巨的工作，而觀測和估計生產(chǎn)者控制污染的成本也同樣困難。外部成本的計量至少包括這樣一些內(nèi)容：廠商產(chǎn)品的生產(chǎn)、生產(chǎn)所造成的污染及污染量、污染物在環(huán)境中長期的積聚、環(huán)境中污染物對人們的暴露、人們對此的反應(yīng)及所受到的危害、這些危害的貨幣成本等，所有這些環(huán)節(jié)內(nèi)容的轉(zhuǎn)換非常復雜。(2)難以制定恰當?shù)氖召M標準。在設(shè)立“庇古稅”時，為了使稅率制定得準確，必須知道控制成本與轉(zhuǎn)換系數(shù)(即各企業(yè)對監(jiān)測點的影響)。針對這一問題，Baumol和Oates(1988)提出了通過觀察企業(yè)的反應(yīng)反復試錯的方法：如果稅率定得過高，則降低稅率；反之，則提高稅率。但是他們忽略了三個問題：其一，初始的稅率將迫使企業(yè)在污染控制設(shè)施上投資不當，妨礙企業(yè)成本最小化；其二，初始稅率過低，會給水域或空氣帶來十分嚴重甚至是不可逆轉(zhuǎn)的破壞；其三，總的邊際控制成本函數(shù)是隨著時間而變化的，它受周期性的能源成本、投入品成本和產(chǎn)品價格的影響，同時也受通脹的影響。所以，想要獲得正確的稅率幾乎是不可能的。(3)難以合適地確定稅基。稅基應(yīng)該是一種、幾種污染物，還是全部污染物?許多重要的污染案例表明，環(huán)境問題常常是多種污染物綜合作用的結(jié)果。即便對于同一污染物，在不同的污染源，其邊際控制成本不同。比如，幾個污染源對BOD(指生物需氧量)產(chǎn)生物減少同一排放量，花費會很不一樣，原因可能是廠址、廠齡、工廠結(jié)構(gòu)不同，可能是生產(chǎn)流程不同，也可能是當前排放物削減程度不同，或者可能是管理水平不同。盡管一些學者提出建立差別稅率體系，但是，完善的差別稅率體系，如污染者的稅率曲各自的地理位置決定，其管理成本可能很高，并且會因為公平性問題而遭到反對。(4)污染責任的承擔存在爭議。從環(huán)境倫理觀的角度來看，是否應(yīng)該完全由排污者承擔全部的污染責任?廠商在排污付費實際上被懲罰了兩次：第一次是為避稅而減少產(chǎn)量，犧牲了私人最優(yōu)產(chǎn)量和收益；第二次是在社會最優(yōu)產(chǎn)量水平生產(chǎn)時，仍需排污付費。由于社會最優(yōu)產(chǎn)量是可持續(xù)產(chǎn)量，環(huán)境可以吸收這一產(chǎn)量所產(chǎn)生的污染，從全社會的角度來考慮廠商是否可以不用為這個水平的污染付費?(5)在實踐中運用面臨諸多難題。人們可能以公平性及不確定性的理由反對排污稅。有研究指出，從對“污染者付費原理”的傳統(tǒng)理解來看，企業(yè)排污稅是過重的。此外，政府部門不容易獲得廠商的純收益數(shù)據(jù)。在市場經(jīng)濟中，廠商沒有向政府如實報告私人成本和收益的動力。政府在眾多廠商存在的條件下，收集每一廠商的純收益信息的成本將是巨大的。選種信息的不對稱性是排污費實行中面臨的一個最大問題。

二、排污收費在我國的實踐

1 我國排污收費制度的產(chǎn)生與發(fā)展

1972年5月，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織OECD環(huán)境委員會提出了“污染者負擔原則”(PPP原則，thePolluter Pays Principle)，即排污者應(yīng)當承擔治理污染源、消除環(huán)境污染、賠償受害人損失的費用。根據(jù)該原則的要求，各國先后實施了排污收費制度。20世紀70年代末期，我國引入了排污收費制度，經(jīng)過二十幾年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了較為成熟的排污收費制度與體系。

1978年12月31日，中共中央79號文件批轉(zhuǎn)了由原國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組向中央提交的《環(huán)境保護工作匯報要點》，在通知中指出：“必須把控制污染源的工作作為環(huán)境管理的重要內(nèi)容，排污單位實行排放污染物的收費制度，由環(huán)境保護部門會同有關(guān)部門制定具體收費辦法。”這是我國第一次提出建立排污收費制度的設(shè)想。1979年9月，五屆全國人大常委會公布的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》明確規(guī)定，“超過國家規(guī)定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費。”它的頒布為在我國建立排污收費制度提供了法律依據(jù)，標志著排污收費制度開始建立。1982年2月5日1，國務(wù)院發(fā)布的《征收排污費暫行辦法》，則標志著排污收費制度在我國正式建立。《征收排污費暫行辦法》對征收排污費的目的、對象、收費標準、排污費管理、排污費使用等內(nèi)容作出了詳細的規(guī)定。此后，國務(wù)院、國家環(huán)保總局、國家計劃委員會、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部等相關(guān)機構(gòu)先后發(fā)布并實施了《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》等一系列法規(guī)、規(guī)章與條例，推動了排污收費制度的改革與完善。

2003年1月2日國務(wù)院發(fā)布了以實行排放污染物總量收費和排污費收支兩條線管理為核心l內(nèi)容的《排污費征收使用管理條例》，該條例于2003年7月1日起全面實施，同時國家環(huán)保總局等相關(guān)部門為保證《條例》更好實施，相繼出臺了《排污費征收標準管理辦法》、《排污費資金收繳使用管理辦法》等配套規(guī)章，全面系統(tǒng)地確立了我國市場經(jīng)濟條件下的排污收費制度，進一步規(guī)范了排污費的征收、使用、管理，使排污收費制度進一步規(guī)范與完善，這是排污收費制度改革的重大突破。

2 現(xiàn)行排污收費制度存在的主要問題

當前在我國實施的《排污費征收使用管理條例》(以下簡稱《條例》)為規(guī)范排污費的征收、使用、管理提供了有力的法律保障。但其應(yīng)用過程中還存在一些問題，需要加以完善。

(1)排污收費標準偏低。《條例》中的收費標準僅為實際測算收費標準的一半，相比污染治理的成本或邊際成本，現(xiàn)行收費標準仍然偏低，這使得現(xiàn)行排污收費制度對于促進污染治理的作用仍然有限。理論上來說，排污收費費率應(yīng)按企業(yè)污染治理的平均邊際成本確定，應(yīng)該盡可能地把收費標準提高到實現(xiàn)預(yù)期排放目標的邊際消減成本這樣一個水平，通過排污收費的辦法，既鼓勵污染處理成本低的企業(yè)更多地削減污染物，又令處理成本高的企業(yè)削減的污染物少而多交排污費，使每一個企業(yè)、每一個生產(chǎn)者支付的環(huán)境成本一樣，并刺激企業(yè)進行污染治理。

(2)未確立“排污收費，超標處罰”原則。根據(jù)《條例》第12條的規(guī)定，征收廢氣排污費實行“排污收費，超標處罰”原則：一般固體廢物不征收排污費，對以填埋方式處置危險廢物不符合規(guī)定的，才收費；污水排污費分征排污費與超標準排污費；環(huán)境噪聲仍然實行超標準排污費。可見，《條例》沒有將收費與污染物對環(huán)境的損害聯(lián)系起來。事實上超標排放是一種違法行為，必須給予法律制裁，不能僅僅對其征收超標排污費。排污費征收是一種經(jīng)濟手段而并非法律制裁形式，明顯缺乏懲罰性，對于超過標準排放污染物的行為，應(yīng)該追究排污者法律責任，即給予行政處罰。而且從行政執(zhí)法實踐來看，對超標準排污行為進行行政處罰，可以增強其威懾力，促使污染者積極進行治理。

(3)對于違規(guī)行為的處罰力度不夠大。《條例》第三條對環(huán)境保護專項資金使用者不按批準用途使用環(huán)境保護專用資金的行為，僅僅規(guī)定責令限期改正，逾期不改正的，只是剝奪其10年申請專項資金的權(quán)利并處少量的罰款，這種處罰力度是很不夠的。對于那些擠占、挪用資金產(chǎn)生更大經(jīng)濟效益的行為，剝奪其申請權(quán)利與處以1倍以上3倍以下的罰款就顯得不足為重了。

(4)征收程序尚不合理。《條例》將排污費征收規(guī)定為申報、審核、核定、征收、繳納幾個程序，每個程序都有一定的時間限定。一方面，執(zhí)收機關(guān)要一步步按規(guī)定的程序進行申報、核定、征收，防止任意收費、漠視相對人權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，要尊重法律法規(guī)授予相對人的權(quán)利，按照規(guī)定的程序，給予相對人準備“自證不繳證據(jù)”的時間，提供申請渠道。可以說，《條例》所規(guī)定的程序最大限度地保證了排污收費的合法性。然而，復雜嚴格的程序不利于征收過程的簡便實施，這樣一步步地按程序走，在實際操作中對一些小企業(yè)、邊遠地區(qū)企業(yè)來說，尤其在執(zhí)法人員缺乏的情況下，顯得有些繁瑣，而且在時間上也極大地限制了收費進度。

(5)與相關(guān)法律存在的沖突。我國《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染防治法》中都只是規(guī)定，對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的單位，可以責令停業(yè)、關(guān)閉，并沒有涵蓋對不按照規(guī)定繳納排污費的給予停產(chǎn)停業(yè)整頓的處罰種類。而《條例》第二十一則規(guī)定，對排污者未按照規(guī)定繳納排污費的，責令限期繳納，并可責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。可見，該條例的部分條款與相關(guān)法律存在沖突。

三、深化我國排污收費制度改革的建議

(1)明確“排污收費，超標處罰”基本原則。現(xiàn)行《條例》沒有將收費與污染物對環(huán)境的損害聯(lián)系起來。然而按照法律規(guī)定，環(huán)境保護的污染物排放標準和環(huán)境質(zhì)量標準，屬于強制性標準，具有法律約束力。所以，超標排放是一種違法行為，應(yīng)該追究排污者的法律責任，明確“排污收費，超標處罰”為排污收費的基本原則，對于超過標準排放污染物的行為不僅要征收超標排污費，還要給予法律制裁，以促使排污者積極進行污染治理，加強環(huán)境保護的力度。

(2)擴大排污費的征收范圍。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國環(huán)境問題在近年來呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復合型、壓縮型的特點。一些地區(qū)的污染源有不斷擴大的傾向，主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段受到污染，城市空氣污染較嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇。依據(jù)“污染者付費”的原則，對于新產(chǎn)生的各種污染源，都應(yīng)規(guī)定為征收排污費的對象，擴大排污費的征收范圍，以控制污染。

(3)加強稅費改革。從根本上來講，排污收費和征收環(huán)境稅對于促進污染控制，保護環(huán)境的作用是一樣的。自1991年瑞典首次在全世界頒布環(huán)境稅收調(diào)整法案以來，荷蘭、美國、德國、日本、挪威、芬蘭等國也陸續(xù)開征了各種涉及環(huán)境保護的稅收，如污染稅、排污稅、能源稅、噪音稅、汽油稅等等，都取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，逐步對部分污染物征收環(huán)境稅是環(huán)境保護政策的一個發(fā)展趨勢。可以將環(huán)境稅與排污收費結(jié)合起來，對涉及范圍廣、影響大的污染因子，可開征環(huán)境稅，如碳稅、二氧化硫稅等；對一些造成區(qū)域或局部環(huán)境影響的污染因子應(yīng)采用征收排污費的措施，實施一種“稅費”結(jié)合的環(huán)境管理機制。

(4)加大處罰力度。雖然《條例》規(guī)定的“1倍以上3倍以下的罰款”相對于以前的“50％以下罰款”是個進步，但是這個罰款額度相對于污染造成的損失來說其處罰力度仍然不夠。加上現(xiàn)行的罰款只對已造成環(huán)境破壞的行為進行處罰，屬于事后監(jiān)督管理，沒有“防患于未然”，所以罰款額度的規(guī)定并不能從根本上達到應(yīng)有的震懾作用。除了處以罰款外，還應(yīng)對負有直接責任的主管人員和其他責任人員由其單位或上級主管機關(guān)依法給予行政處分，情節(jié)嚴重、構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責任。只有將經(jīng)濟手段、行政手段與刑事手段并舉，才能大大增強執(zhí)法的權(quán)威性。

(5)應(yīng)完善征收程序改革。《條例》規(guī)定的程序不僅要體現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法的要求，也應(yīng)體現(xiàn)一定的靈活性，使排污費征收更具合理性。在整體上保證法律規(guī)定的規(guī)范性、完整性的同時，應(yīng)簡化、優(yōu)化有關(guān)的排污費征收手續(xù)、制度、措施等規(guī)定，以體現(xiàn)出征收行為的靈活性與合理性，提高征收效率，合理配置征收資源。可以在排污申報與收費方面，規(guī)定簡易申報、簡并征收的方式。還應(yīng)注重排污費征收的現(xiàn)代化、信息化，貫徹“科技加管理”的理念。在征收制度、措施、手段、程序等方面的規(guī)定上，不僅要體現(xiàn)依法收費，更要注重信息化、現(xiàn)代化等在排污費征收中的作用。

(6)加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)。我國現(xiàn)階段存在環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量不足、素質(zhì)不高以及環(huán)保部門不能及時準確地核查排污者排污行為等現(xiàn)象，從而影響了排污收費制度的有效運行。為了加強排污收費在環(huán)境治理中的效果，需要加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)，增加環(huán)保執(zhí)法人員數(shù)量，加強對環(huán)保執(zhí)法主體的法律意識和法制觀念及業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)，保證排污收費制度的高效施行。

當然，由于所涉及的諸多問題，排污收費并不一定是能在短期內(nèi)矯正行為的最有效辦法。“庇古稅”可能是有效的制度安排，也可能是低效的制度安排。不過，從提高市場信號以及增加公眾意識的愿望來看，收費/稅收的辦法還是比較合適與可行的。在現(xiàn)實中，解決排污問題要通過各種政策手段的成本一收益的權(quán)衡比較才能確定，綜合運用排污收費制度、可交易許可證制度、削減市場壁壘和降低政府補貼等多種方案應(yīng)該是有效的選擇。

(責任編校 周祖德)