公共政策失靈之四維剖析

摘要：本文基于公共政策失靈產(chǎn)生原因的基本性質(zhì)，從錯位性失靈、缺陷性失靈、利益變異性失靈和負(fù)面性失靈等四種公共政策失靈類型剖析公共政策失靈現(xiàn)象，并提出相應(yīng)的求解策略。

關(guān)鍵詞：公共政策；失靈；類型；策略

中圖分類號：Ｄ0文獻標(biāo)識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）01－0036－03

公共政策失靈不僅造成政策投入浪費，政府公信力下降，而且還往往給人民和社會帶來災(zāi)難性影響。日本學(xué)者藥師寺泰藏指出，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策①。公共性是公共政策固有的本質(zhì)屬性。實現(xiàn)公共利益是其根本目標(biāo)，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進公共利益”②。因此，衡量公共政策成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，不僅包括公共政策分配社會價值的績效，還需考量分配的合理性和公正性，即是否符合公共利益取向。基于此，本文將公共政策失靈界定為：公共政策在提升公共服務(wù)的效率和促進社會公平以增進全人類公共利益的過程中出現(xiàn)的政策無能的狀態(tài)。公共政策失靈具體表現(xiàn)為政策錯位性失靈、缺陷性失靈、公共利益變異以及政策負(fù)效應(yīng)等。

一、錯位性失靈

錯位性失靈是指公共政策對社會事務(wù)的不適當(dāng)干預(yù)而引發(fā)的政策無效或低效。通俗而言即為“用正確的政策去解決錯誤的問題”。對公共政策的訴求來自于市場失敗，公共政策是彌補市場失靈的重要工具和手段。公共政策對市場機制配置資源過程中的干預(yù)，其必要性僅以市場失敗情況為限。因此，正確選擇公共政策的對象是公共政策成功的前提條件之一。當(dāng)公共政策出現(xiàn)錯位或越位，對本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域橫加干涉，管了不該管的事務(wù)時，公共政策就出現(xiàn)錯位性失靈。有學(xué)者認(rèn)為：“公共政策的最大悲哀不是在于解決不了應(yīng)該解決的問題，而是花費大量資源解決了一個不該解決的或根本不成其問題的問題。”③

導(dǎo)致公共政策錯位性失靈的原因：一是市場和公共政策作用的領(lǐng)域界限模糊，市場與政策在許多領(lǐng)域不存在非此即彼的關(guān)系。有些領(lǐng)域既可以由市場調(diào)節(jié)也可以由公共政策進行調(diào)節(jié)，有些需要市場和公共政策的共同協(xié)作。在這種情況下，究竟采取哪種方式，市場和公共政策各自發(fā)揮作用到何種程度，這較難進行適當(dāng)和合理的平衡。二是政府角色雙重性的結(jié)果。由于我國處在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，市場機制的健全與完善還需要充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、控制作用，因此政府在市場有效和市場失靈的領(lǐng)域同時擔(dān)負(fù)責(zé)任。這種雙重角色使得政府在利用市場與公共政策兩種手段時極易出現(xiàn)錯位。三是政府自我擴張的慣性使然。作為理性逐利人，政府往往傾向于擴大自身職能，利用公共政策對公共事務(wù)進行干預(yù)。“政府的越界行為，集中表現(xiàn)在本該選擇市場交易方式，卻選擇使用了政府交易方式上。”④其結(jié)果就是公共政策管了不該管而且也管不好的事情，出現(xiàn)公共政策失靈。

預(yù)防和控制錯位性政策失靈的措施：第一，轉(zhuǎn)變政府角色，變?nèi)苷疄橛邢拚瑥脑搭^上消解公共政策失靈的可能性。長期以來，我國的政府行為無所不在，無所不能，對社會進行全方位管理。實踐表明，政府行為的無限增長必然導(dǎo)致公共政策的過度干預(yù)，從而使公共政策錯位的危險大大增加。國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時強調(diào)，“堅決把政府不該管的事交給企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)。政府應(yīng)該管的事情一定要管好。”第二，準(zhǔn)確判斷公共問題，正確認(rèn)識公共政策的性質(zhì)和功能，合理界定公共政策活動領(lǐng)域，使市場、社會以及政策發(fā)揮各自的功用。公共政策并非萬能良藥，它有其作用的邊界，將觸角伸向社會所有領(lǐng)域的公共政策反而會引發(fā)不良后果。只有在特定的范圍內(nèi)公共政策才能有效而又有益。既要限定公共政策干預(yù)的內(nèi)容和范圍，又要合理限定公共政策干預(yù)的力度和方式。“作為政府行為產(chǎn)出項的公共政策，是按政府的目標(biāo)去修正市場失效的，所以公共政策的制定與實施，要從政府與市場的供求關(guān)系上找出一個相對滿意的平衡點。”⑤如此，才能發(fā)揮公共政策效能，減少以至避免因政策適用不當(dāng)而產(chǎn)生的政策失靈。

二、缺陷性失靈

缺陷性失靈是指由于政策本身不完善、自身不具備某些功能或在功能上存在著某些缺陷而產(chǎn)生的政策失靈。通俗而言就是“用錯誤或有缺陷的政策去解決正確的問題”。具體表現(xiàn)在：或者由于政策不完善造成問題解決不力而產(chǎn)生政策失靈，或者由于政策自身本來就不具備某些功能而產(chǎn)生政策失靈，或者由于政策存在功能上的某些缺陷而產(chǎn)生政策失靈，等等。這些政策失靈要么是由于政策制定機制的不健全、不完善產(chǎn)生政策缺陷使其不能完全發(fā)揮權(quán)威性分配作用，要么就是由于政策外部條件的限制產(chǎn)生政策缺陷使其不能完全發(fā)揮權(quán)威性分配作用。總之，公共政策缺陷性失靈是由于政策本身的功能缺陷或不完全而引起的。

在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)⑥。導(dǎo)致政策失靈的政策缺陷有以下兩種：第一種是正常的政策缺陷，即因客觀因素如時間變遷、智力有限等而使政策自然產(chǎn)生的缺陷。具體來說包括：（1）時間變遷，政策滯后性凸顯，政策表現(xiàn)為無效存在。“事物的不斷發(fā)展變化，與政策相對穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項政策都有其失效過程。”⑦ （2）體制或制度的約束。政策效果如何很大程度上受制于現(xiàn)實的體制和制度。很難設(shè)想在不健全、不合理的體制和制度下能使公共政策得到合理、有效的運行。“實踐證明，政策失誤不是某一個機構(gòu)或某一個人的問題，根本上還是體制問題。”⑧ （3）國際環(huán)境的影響。隨著當(dāng)代世界全球化、市場化和信息化浪潮的出現(xiàn)，國際因素對一國或地區(qū)公共政策的影響與沖擊日益加強。（4）人類智力缺陷。事物發(fā)展的復(fù)雜性、動態(tài)性與人類智力的有限性之間的矛盾，決定了人類不可能建立完美的制度體系，也不可能預(yù)料到所有的外界因素，因此，人類只能無限接近完美無缺的公共政策，而無法完全到達。第二種是非正常的政策缺陷，即在政策制定過程中遭受到非正常力量的干擾和破壞而導(dǎo)致的政策缺陷。例如，統(tǒng)治者的偏好和自利，集團間的利益競爭與博弈等行為都會產(chǎn)生非正常的政策缺陷，從而導(dǎo)致政策失靈。

防止公共政策缺陷性失靈的措施：第一，建立健全科學(xué)化、民主化、法制化的公共政策制定機制，使政策功能日益完善。科學(xué)化、民主化、法制化的公共政策制定機制是指充分運用科學(xué)的理論、程序、方法和手段，經(jīng)過廣泛論證、協(xié)商審議和集體討論等民主程序，在憲法和各項法律法規(guī)的規(guī)定和約束下進行公共政策的制定。“科學(xué)化、民主化與法制化是現(xiàn)代公共決策的三個相互聯(lián)系、密切配合的方面：民主化是現(xiàn)代公共決策的基礎(chǔ)，科學(xué)化是現(xiàn)代公共決策的主導(dǎo)，而法制化則是現(xiàn)代公共決策的保證。”⑨建立科學(xué)化、民主化、法制化的公共政策制定機制，一方面通過提高政策主體的決策能力和水平，使公共政策得到科學(xué)、高效的制定，另一方面又可克服非正常力量的干擾和破壞，在人類力所能及的范圍內(nèi)最大限度完善公共政策。第二，根據(jù)發(fā)展了的社會經(jīng)濟狀況，及時清理或終結(jié)過時的、多余的、無效的或完成歷史使命的規(guī)章、制度或紅頭文件。例如，我國在加入ＷＴＯ后，國務(wù)院和地方各級政府及時廢止一大批過時的或與ＷＴＯ規(guī)定相抵觸的政策，這大大優(yōu)化了政策功能并提高了政策績效。

三、利益變異性失靈

利益變異性失靈是指公共政策在增進人類全體公共利益的過程中出現(xiàn)利益偏差，公共政策部分實現(xiàn)公共利益，或完全違背公共利益。“公共利益”是指社會或國家占絕對地位的集體利益而不是某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。公共利益表示構(gòu)成一個政體的大多數(shù)人的共同利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利⑩。公共利益的概念幫助我們判斷：當(dāng)進行政策評價時，不僅需要指出政策是否實現(xiàn)了聲稱的目標(biāo)，還需要指出既定的政策目標(biāo)是否值得實現(xiàn)。因此，僅僅以公共政策結(jié)果與既定目標(biāo)是否相符就對公共政策是否失靈作出判斷是有失謹(jǐn)慎的。當(dāng)既定政策目標(biāo)沒有體現(xiàn)公共利益而是追求某個集團、階級或個人的利益時，即使政策結(jié)果實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，也不能說該公共政策是成功的或令人滿意的。施蒂格勒的“俘虜理論”（Ｃａｐｔｕｒｅ Ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）就從某種意義反映，公共政策如果沒有服務(wù)于公共利益，則至多只能說此政策為政府政策而非公共政策{11}，這是公共政策變異的結(jié)果。

導(dǎo)致公共政策利益變異性失靈的原因主要有：其一，公共利益的內(nèi)涵在不同歷史時期會有不同的變化，公共利益具有內(nèi)容不確定和受益對象不確定的特點使得公共利益界定困難。其二，在利益日趨多元化的今天，國家利益、政府利益、集團利益、社會利益和個人利益縱橫交織，公共利益如何體現(xiàn)社會不同團體的共同利益往往是困難的，甚至是不可能的。公共選擇理論奠基人布坎南認(rèn)為，在公共決策中實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。其三，政府官員及其機構(gòu)自身偏好和自利、利益集團的左右使得公共政策在制定和執(zhí)行中偏離公共利益，成為為某一利益集團或少數(shù)人服務(wù)的工具，以致利益變異。例如，在城市拆遷和工業(yè)園區(qū)開發(fā)中，大量征地其實屬于商業(yè)性行為，但政府卻以公共利益的名義，強迫居民和農(nóng)民為公共利益讓步。張金馬指出：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個利益‘過濾’機制。下級對上級政策往往以自己的利益損益值作為對策參考，得益越多，越樂于執(zhí)行；受損越多，越不樂于執(zhí)行，乃至抵制、變換。”{12}

控制公共政策出現(xiàn)利益變異性失靈的措施：第一，設(shè)立專門監(jiān)督和評估機構(gòu)，使監(jiān)督和評估制度化。監(jiān)督和評估的制度化有利于規(guī)范政策行為人的行為，防止和減少公共政策運行中的失誤。監(jiān)督和評估的有效性關(guān)鍵在于監(jiān)督和評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有相對獨立性。任何機構(gòu)都不能既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，否則監(jiān)督和評估就會流于形式。真正的監(jiān)督和評估應(yīng)該是體制內(nèi)和體制外的有效結(jié)合，只有這樣才能對政策制定者和執(zhí)行者產(chǎn)生約束作用，并如實地反映政策質(zhì)量和執(zhí)行效果，預(yù)防公共政策失靈的潛在危險。第二，構(gòu)建多層次的責(zé)任追究機制。有學(xué)者將責(zé)任追究分為五個層面，主要包括道德譴責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任以及刑事責(zé)任{13}。這五個層面是依據(jù)決策失誤后果的嚴(yán)重程度來劃分的。責(zé)任追究機制更多的是事后懲罰性質(zhì)的，懲戒是其手段，提升政策主體的責(zé)任意識，將決策的科學(xué)化與民主化內(nèi)化為政策主體的理念和信仰，減少政策失靈才是其目的。因此，應(yīng)以造成公共政策失靈原因的性質(zhì)為依據(jù)追究相關(guān)人員的責(zé)任。當(dāng)公共政策失靈的主要原因是不可控制的外界因素如環(huán)境的急劇變化時，懲罰的力度可以弱些；當(dāng)公共政策失靈是由于政策行為人的自利傾向如尋租行為所造成時，即使失靈后果不是非常嚴(yán)重，仍然必須采取相對嚴(yán)厲的措施追究相關(guān)人員的責(zé)任。以造成公共政策失靈原因的性質(zhì)來衡量政策主體的責(zé)任大小，一方面可以提升政策主體的責(zé)任意識，大大減少因主體不負(fù)責(zé)任而導(dǎo)致公共政策的失靈；另一方面又可以保存政策主體進行政策創(chuàng)新的積極性和主動精神，使他們不至于因責(zé)任追究而選擇保守姿態(tài)，在推動公共政策發(fā)展方面退縮不前。正如美國學(xué)者羅森布魯姆所言：“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果。”{14}

四、負(fù)面性失靈

負(fù)面性失靈，指的是在政策完善、能夠?qū)ι鐣Y源進行合理配置、政策執(zhí)行良好且能夠達到預(yù)期目標(biāo)的情況下，政策運行的結(jié)果中出現(xiàn)了不符合社會需要的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而對社會產(chǎn)生負(fù)面影響而導(dǎo)致的政策失靈。換句話說，這是由于一種政策調(diào)節(jié)產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)而引起的政策失靈。負(fù)面性失靈通常表現(xiàn)為：第一，過于注重對顯性效率和短期效益的追逐而忽視對民主公平意識的培育和長遠利益的考慮。由于政策效果的復(fù)雜性，選民和政治家交易傾向于選擇具有急功近利的政策而舍棄那些具有長遠效益的政策。效率相對容易量化和把握，而且在短期內(nèi)能夠得到體現(xiàn)，而民主公平意識的培育需要一個長期的過程，且不易考量。例如，我國實行計劃生育政策，目的是控制人口數(shù)量，以提高人民生活水平。但20多年后，這一政策出現(xiàn)了未曾料及的負(fù)面結(jié)果，即男女比例失調(diào)和人口老齡化嚴(yán)重等問題。第二，由于政策之間的摩擦和不配合而引發(fā)負(fù)面效應(yīng)。比如，針對缺水問題，政策熱點一直在于南水北調(diào)工程。從經(jīng)濟效率上來看，從東線和中線調(diào)水，每立方米只要花費0．4元，而北方工業(yè)用水估計的平均收益是每立方米人民幣6．7元，農(nóng)業(yè)用水約2－4元。這說明南水北調(diào)是值得的。但是，南水北調(diào)工程如果沒有相應(yīng)的制度變革的措施，如把水價定在適當(dāng)?shù)乃缴希蛊渑c水的長期邊際成本相當(dāng)，南水北調(diào)工程增加的用水就不能得到適當(dāng)?shù)呐渲茫狈介L期缺水的局面依然得不到有效的解決。畢竟人們對于價格低于邊際成本的物品的需求總是過剩的，總是傾向于浪費性地使用{15}。

減少公共政策負(fù)面性失靈的措施：第一，保證公共政策溝通—反饋渠道的暢通。通過溝通和反饋，能及時發(fā)現(xiàn)公共政策與現(xiàn)實狀況不相匹配，促使決策者調(diào)整乃至終結(jié)某一公共政策，將公共政策負(fù)面性失靈控制在最小范圍或?qū)⑵湎麥缭诿妊繝顟B(tài)。第二，有效保持新舊政策之間、各領(lǐng)域政策之間的綜合配套和平衡，減少政策間的摩擦和沖突，最大限度地發(fā)揮政策的正面效能，降低政策負(fù)效應(yīng)。第三，建立健全專門的公共政策研究機構(gòu)，特別是要吸引非官方的民間的政策咨詢機構(gòu)，以增強對公共政策預(yù)測和論證的客觀性、準(zhǔn)確性。從1981年開始，我國從中央到縣以上的地方各級黨政機關(guān)相繼設(shè)立了專門的政策研究室，作為黨政機關(guān)的決策研究、咨詢和參謀的機構(gòu)，這些政策研究機構(gòu)的職能定位就是為決策提供信息搜集、咨詢建議、調(diào)查研究及方案論證等服務(wù)，以輔助決策{16}。這種研究機構(gòu)的優(yōu)點是資料占有豐富，研究成果易于傳達到政策制定者手中。但是這些公共政策研究機構(gòu)主要是官方和半官方的，數(shù)量較少，其缺點也很明顯，主要表現(xiàn)為研究立場容易受官方價值觀和利益的影響，客觀性較差，政策注解功能過強而參謀咨詢功能弱化，往往淪為決策論證的工具和政策撰稿的秘書班子。同時迫于政治壓力，其政策研究更偏重于短期效果，缺乏長遠的戰(zhàn)略性眼光。相對而言，大學(xué)、科研機構(gòu)以及各種學(xué)術(shù)團體等非官方的、體制外的民間政策研究組織雖然在資料獲取和與決策者溝通方面不如官方機構(gòu)便利，但它們的研究比較獨立，客觀公正性強。因此，積極吸引非官方的政策研究組織比如大學(xué)、民間智囊團等參與公共政策的制定，可以避免政策偏見，準(zhǔn)確確認(rèn)政策問題，增強公共政策制定的客觀性、有效性。

注釋：

① 藥師寺泰藏：《公共政策：政治過程》，張丹譯，經(jīng)濟日報出版社1991年版，第2頁。

② 詹姆斯·Ｅ·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年版，第222頁。

③ 陳潭等：《公共政策案例分析——基于理論的與實證的視角》，湖南師范大學(xué)出版社2003年版，第9頁。

④⑤⑦ 陳慶云：《公共政策分析》，中國經(jīng)濟出版社1996年版，第32、40、232頁。

⑥⑨{16} 陳振明主編《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第290、651、648頁。

⑧ 贠杰：《公共政策研究的理論與方法》，河南人民出版社2003年版，第156頁。

⑩ ［美］Ｅ·Ｒ·克魯斯克、Ｂ·Ｍ·杰克遜：《公共政策詞典》，上海遠東出版社1992年版，第30頁。

{11} 湯敏軒：《公共政策失靈：政策分析的一個新領(lǐng)域》，《中國行政管理》2004年第12期。

{12} 張金馬：《公共政策分析》，人民出版社2004年版，第433頁。

{13} 寧曉玲、朱水成：《建立決策失誤責(zé)任追究制：實現(xiàn)決策科學(xué)》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版）》2004年第4期。

{14} 戴維·Ｈ·羅森布魯姆、羅伯特·Ｓ·克拉夫丘可：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第364頁。

{15} 毛壽龍：《公共政策的制度基礎(chǔ)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2000年第1期。

（責(zé)任編輯劉龍伏）