試論東歐國家轉(zhuǎn)型中的制憲運動

摘要：制定一部新的憲法在東歐轉(zhuǎn)型國家被認為是“制度轉(zhuǎn)變的基石”。東歐國家在轉(zhuǎn)型初期完成制憲的目標大體以三種方式實現(xiàn)：制定一部全新的憲法、恢復(fù)使用歷史上的某部憲法或制定過渡性憲法。制憲過程中的全民公決一方面為新的政權(quán)提供了正當性之源，但是另一方面也是不同政治勢力在憲法沖突和選擇中不妥協(xié)的結(jié)果。因此，民主和法治觀念不僅是轉(zhuǎn)型的目標，也是轉(zhuǎn)型的過程。

關(guān)鍵詞：東歐；轉(zhuǎn)型；制憲；全民公決

中圖分類號：Ｄ909．9文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）01－0049－04

引言

1989年之后，東歐①國家原先的社會主義制度紛紛解體。隨后，這些國家試圖以西方國家的經(jīng)驗和制度為模式，建立以民主政治、市場經(jīng)濟和法治為目標的國家。這場發(fā)生于歐洲前社會主義國家的歷史事件被普遍稱為“東歐國家的轉(zhuǎn)型”。東歐國家的轉(zhuǎn)型包括經(jīng)濟、政治和法律等內(nèi)容的全面的和深刻的變化，法律轉(zhuǎn)型是東歐轉(zhuǎn)型的一個重要方面。憲法作為國家的基本法是一個國家法律體系的基礎(chǔ)，東歐國家的法律轉(zhuǎn)型當然首先意味著憲法的轉(zhuǎn)變。制定一部新的憲法在東歐轉(zhuǎn)型國家被認為是“制度轉(zhuǎn)變的基石”②。從普遍的意義上講，東歐國家的法律轉(zhuǎn)型以制定新的憲法為先導(dǎo)。東歐國家向民主體制轉(zhuǎn)型過程中的制憲活動構(gòu)成20世紀以來的第二次制憲高潮③。

一、新憲法產(chǎn)生的途徑及特點

制憲運動在東歐國家轉(zhuǎn)型中延續(xù)了將近十年的時間。轉(zhuǎn)型中的東歐國家新憲法是通過三種方法產(chǎn)生的。第一種方法：制定一部全新的憲法。大多數(shù)國家在轉(zhuǎn)型之初即確立了制定新憲法的目標并在不長的時間內(nèi)完成新憲法制定的任務(wù)。第二種方法：恢復(fù)使用歷史上的某部憲法，比如拉脫維亞恢復(fù)使用1922年2月15日的憲法。匈牙利也可以歸入這一類。匈牙利通過立法規(guī)定恢復(fù)1949年8月20日的憲法。不過匈牙利憲法經(jīng)歷了1990年8月24日的全面修改，以后又有多次新的修改。因此現(xiàn)行的匈牙利憲法與1949年憲法內(nèi)容已經(jīng)差別很大。愛沙尼亞本來是恢復(fù)使用1938年的憲法，但是該國于1992年通過全民公決的方式通過了新的憲法。第三種方法，制定過渡憲法或臨時憲法。例如波蘭所制定的“關(guān)于波蘭共和國立法機關(guān)和行政機關(guān)之間的關(guān)系和關(guān)于地方自治的憲法性法律”（Ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ａｃｔ ｏｎ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ ａｎｄ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ｂｒａｎｃｈｅｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｒｅｐｕｂｌｉｃ ｏｆ Ｐｏｌａｎｄ ａｎｄ ｏｎ ｌｏｃａｌ ｓｅｌｆ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）；羅馬尼亞在1990年3月14日制定“關(guān)于國會和總統(tǒng)的法”；立陶宛于1990年3月11日制定一部“臨時基本法”。

從形式上講，制定新的憲法對于國家轉(zhuǎn)型最為合適。因為一部全新的憲法能夠為轉(zhuǎn)型中的國家政治和法律建設(shè)提供完整的規(guī)則，確立明確的轉(zhuǎn)型目標，制定國家機關(guān)活動的框架和活動原則。而且一部將民主和法治目標寫入其中的新憲法有助于社會共識的形成。可以認為，新憲法可以為轉(zhuǎn)型國家提供明確和穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)。恢復(fù)使用歷史上的憲法帶來的問題是：原先的憲法產(chǎn)生的時間早，必然會出現(xiàn)舊憲法與國家現(xiàn)實狀況和轉(zhuǎn)型目標之間存在較大差距的情況，因此這樣的國家會面臨不斷修憲的問題。不過這種方法的好處是國家秩序比較穩(wěn)定，因為各種政治勢力不需要為制定新憲法進行斗爭。過渡性質(zhì)的憲法通常是轉(zhuǎn)型國家在國內(nèi)政治斗爭激烈、各種政治勢力不能就新憲法達成一致情況下的臨時解決方案，因而注定了過渡憲法本身的矛盾和國家的不穩(wěn)定。波蘭小憲法的內(nèi)在矛盾導(dǎo)致1993年的政府危機即是這種類型憲法所帶來的國家轉(zhuǎn)型中的政治沖突和社會不穩(wěn)定的代表④。

雖然理論上所有轉(zhuǎn)型國家希望有一部全新的憲法為國家轉(zhuǎn)型確定國家基本綱領(lǐng)和目標，但是要制定一部新的憲法需要基本條件，即不同的政治勢力不僅對制憲的目標形成一致，而且更重要的是能夠就憲法的主要內(nèi)容達成一致。而達成政治勢力的共識的條件是國內(nèi)溫和的政治斗爭，即政治勢力之間理性的妥協(xié)。通常政治勢力能夠很快就憲法要規(guī)定的公民權(quán)利和自由條款達成共識。一方面是基于對集權(quán)體制下公民沒有真正的權(quán)利和自由的反思；另一方面是沒有哪一個政治勢力愿意在公民權(quán)利和自由條款方面引起爭論而失去選民的支持。與之相反，憲法關(guān)于國家權(quán)力分配和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的條款往往會成為政治勢力斗爭的目標。每一種政治勢力都想將自己的政治意圖寫入憲法。當政治斗爭進入毫不妥協(xié)的狀態(tài)時，國家就會陷入混亂狀態(tài)。波蘭就是這樣的一個典型。在轉(zhuǎn)型之初，波蘭的政治勢力對于迅速制定一部憲法充滿了自信。但是不同政治勢力對于憲法內(nèi)容不能形成統(tǒng)一，同時又沒有哪一個政治勢力擁有通過憲法所需要的議會三分之二多數(shù)，因此，憲法很長時間內(nèi)不能產(chǎn)生。甚至在經(jīng)歷了1993年的政治危機以后，國家事實上處于沒有憲法的狀態(tài)⑤。

與前面的三種方法相比，還有一種比較特殊的形式，可以稱之為修改憲法。因為制定一部新憲法的前提是放棄社會主義時期的憲法，而修改憲法是保留社會主義時期的憲法，同時對它進行修改。在迅速制定一部新的憲法的條件和時機不成熟，而政治力量也不愿意國家處于沒有憲法的統(tǒng)治狀態(tài)的情況下，國家傾向于繼續(xù)使用舊的憲法。修改憲法容易導(dǎo)致一個問題，那就是原有憲法與轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實差距太大，需要不斷修改憲法，導(dǎo)致憲法極不穩(wěn)定。烏克蘭就是這樣的一個典型。烏克蘭的1978年憲法在20世紀90年代上半期修改超過20次⑥。

二、制憲與全民公決

東歐國家在轉(zhuǎn)型之初面臨的一個主要問題是政權(quán)的正當性問題。從法制角度看，東歐國家過渡期間的特點是“法律的真空狀態(tài)”，即隨著舊的政權(quán)的結(jié)束，由舊的政權(quán)所制定的憲法和法律從理論上講失去效力，與此同時新的政權(quán)尚未能迅速制定出新的憲法和確立新的法律制度。因此，對于1989年之后掌握政權(quán)的政治力量而言，它們的正當性就成為一個問題，因為轉(zhuǎn)型之初的新政權(quán)都不是經(jīng)過民主選舉方式產(chǎn)生的。不過，轉(zhuǎn)型時期政權(quán)正當性問題其實已經(jīng)不是一個純粹的法律意義上的問題。因為新舊政權(quán)的交替首先是政治事件。任何一個國家憲法的制定和法制的確立必須是在已經(jīng)存在某個政權(quán)的基礎(chǔ)上才能完成。換句話說，政權(quán)必定先于憲法而存在。因此，法律意義上的“正當性”的評價只能是一種事后評價。在政權(quán)已經(jīng)形成、法制尚未確立時討論“正當性”也許是有意義的，比如制憲過程中的公眾參與的程度與正當性問題。但是這一問題肯定不是最重要的問題。在轉(zhuǎn)型期間，一旦某個政治力量抓住“正當性”問題不放，必然導(dǎo)致（或已存在）嚴重的政治沖突。而制造“正當性”問題的策略，就是提出以全民公決的方式通過憲法。

東歐國家制定憲法要解決的第一個問題是誰來制定憲法。“誰來制定憲法”不是探討誰是憲法的制定者這樣的理論問題，而是由誰來提出（擬定）憲法草案、經(jīng)過什么程序、由什么機關(guān)決定通過憲法的現(xiàn)實問題。東歐國家轉(zhuǎn)型中新憲法產(chǎn)生的方式主要有兩類：一類是議會或制憲大會制定并通過憲法，二是議會選舉產(chǎn)生憲法委員會，憲法委員會擬定憲法草案，然后提交全民公決。不管經(jīng)過哪一種途徑制定憲法，最重要的是必須先由不同政治力量就憲法的制定程序達成一致。至于究竟采取哪一種方式制定憲法，多取決于各國政治力量在轉(zhuǎn)型之初對于自己政黨控制議會或影響公眾的考慮、政治力量對于憲法的態(tài)度以及政治力量斗爭的策略。換句話說，盡管多數(shù)國家通過全民公決方式通過憲法，但不意味著全民公決通過的憲法比議會或制憲會議制定的憲法更具正當性。以議會或制憲會議方式制定憲法的國家，呈現(xiàn)出的普遍特點是各種政治力量能夠?qū)τ趹椃ɑ驹瓌t方面的內(nèi)容達成一致，基本上沒有完全對立和沖突的其他憲法草案，而且這些國家非常迅速制定出新的憲法。倒是以全民公決的方式通過憲法的國家，多經(jīng)歷了意想不到的陣痛。阿爾巴尼亞1994年憲法全民公決失敗，直到1998年才產(chǎn)生新的憲法。而波蘭和俄羅斯的憲法全民公決都是在政治斗爭不能解決，不能就憲法草案達成一致情況下的“救命稻草”。

客觀地說，在民主發(fā)展并不成熟的國家，全民公決更容易成為一件政治工具。以俄羅斯為例：俄羅斯的憲法全民公決于1993年12月12日舉行。全民公決程序本不是最初為各種政治力量所同意的一個法定程序。它是在總統(tǒng)葉利欽與議會之間的沖突無法解決，具體表現(xiàn)在議會、總統(tǒng)和其他政治力量提出的憲法草案都不能為議會通過的情況下，總統(tǒng)利用他的制定法令的權(quán)力，于1993年9月3日頒布“關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦階段性的憲法改革”的總統(tǒng)令，解散議會，同時宣布舉行憲法全民公決⑦。雖然總統(tǒng)的反對力量對12月12日的全民公決的有效性提出質(zhì)疑，原因是實際參加全民公決的人數(shù)沒有達到法定的半數(shù)，憲法還是以官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)——參加全民公決人數(shù)超過法定多數(shù)——為依據(jù)得以通過。因此，這里的問題是，在制定憲法之前所達成的由議會通過憲法和總統(tǒng)的法令決定的由全民公決形式通過憲法哪一個更有效？即便是后者更有效，但是倘若將議會提出的憲法草案交由全民公決，結(jié)果會怎樣呢？再者，由于全民公決的結(jié)果只存在“通過”或“不予通過”兩種可能，公決本身不能對憲法的內(nèi)容產(chǎn)生實際影響。由于憲法包括了諸多條款，可以想象，參加全民公決的每個公民可能對于提交公決的憲法大部分內(nèi)容能接受，因此就投贊成票，但是每個公民接受的憲法內(nèi)容可能不一樣。另外，很難想象普通公民對于憲法中最重要的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)（國家權(quán)力的分立、分配、制衡等形式）有明確、清晰的判斷。由此可見，從上面的任何一個理由出發(fā)，我們都可以看出在俄羅斯所進行的憲法全民公決并不是出于正當性的考慮，而是政治斗爭的結(jié)果。而且，在個別情況下，全民公決可能連形式的正當性都不具備。在愛沙尼亞舉行的憲法全民公決中，俄羅斯人（愛沙尼亞公民的俄羅斯人）被排除在外，盡管俄羅斯族居民占了居民總數(shù)的50％⑧。

筆者并不懷疑全民公決可以作為通過一部新憲法的程序，而且全民公決可以成為對公眾進行民主和法治觀念教育的一種手段。但是，有效的全民公決的程序必須是各種政治力量在討論憲法制定程序之初就確定下來的。進一步說，轉(zhuǎn)型之初的政治力量討論憲法制定程序的過程對于推動?xùn)|歐國家民主和法治觀念、制度所起的作用不亞于憲法制定本身。

三、制憲中的民主、法治觀念

制憲的過程是民主參與的過程，同時也是發(fā)展民主制度的過程。但是民主不是制憲過程的全部。對于轉(zhuǎn)型國家來說，各種政治力量以法治觀念為行動指南同樣重要。

如何產(chǎn)生一部新的憲法，對于東歐轉(zhuǎn)型國家來說有不同的選擇。如果政治勢力將制定憲法本身作為政治斗爭的目標，而不考慮憲法的實質(zhì)性功能，那么這樣的國家完成憲法制定的過程就會很困難。相反，制定憲法的任務(wù)如果超越了不同政治勢力針鋒相對的政治目標，憲法的制定就會比較順利。討論憲法制定的過程在于說明，制定憲法的過程本身就是向民主政治轉(zhuǎn)變和發(fā)展一部分。民主政治的一個方面是要求廣泛的政治參與。轉(zhuǎn)型國家首先需要的是在憲法制定中廣泛的公眾參與。因此，東歐國家在轉(zhuǎn)型之初制定憲法時各種政治勢力參與憲法草案的討論提供了民主政治發(fā)展的良好路徑。在多個政黨共同參加憲法的討論和制定的過程中，政治參與也伴隨著政治斗爭。民主的政治斗爭需要理性和妥協(xié)，否則，民主會成為政治參與的裝飾。在俄羅斯，從1990年至1993年之間，主要的憲法草案就多達五部，包括總統(tǒng)的憲法草案、議會黨團的憲法草案、憲法委員會的憲法草案⑨。在彼此互不妥協(xié)的情況下，最后只能通過非常規(guī)手段解決爭議。

制憲的過程本身也是法治轉(zhuǎn)型的過程。制憲之前，法治雖然沒有憲法或法律基礎(chǔ)，但是法治作為轉(zhuǎn)型的目標為所有參與制憲的政治力量所肯定，這一點充分反映在以后東歐國家的憲法條文中。而且，法治并不是始自憲法規(guī)則的確立，正如德國聯(lián)邦憲法法院在一項判決中所宣示的，法治屬于一般的基礎(chǔ)原則和指導(dǎo)性觀念，它們對“前憲法性的整體圖像”產(chǎn)生了影響，立法者在制定憲法時正是從這種“前憲法性的整體圖像”出發(fā)的⑩。法治既是程序性的，也是原則性的。法治的一項內(nèi)容是權(quán)力的限制。既然限制權(quán)力是法治的要求，因此已經(jīng)在轉(zhuǎn)型之初掌握政權(quán)的政黨不能希望藉憲法之規(guī)定獲得不受約束的權(quán)力。但是，這一點并沒有為轉(zhuǎn)型初的政治力量充分意識到。比如，轉(zhuǎn)型之初的波蘭總統(tǒng)瓦文薩（Lech Walesa）最初的政治力量來自于團結(jié)運動，但是他當上總統(tǒng)后希望不斷擴大總統(tǒng)的權(quán)力，他并不希望通過一部對總統(tǒng)的權(quán)力施加限制的憲法。他竭盡全力導(dǎo)致團結(jié)運動的分裂是導(dǎo)致憲法不能順利產(chǎn)生的一個原因{11}。相似的事件發(fā)生在俄羅斯總統(tǒng)葉利欽的身上。

秉承民主和法治觀念對于轉(zhuǎn)型國家的直接好處是國家的順利轉(zhuǎn)型和政權(quán)的穩(wěn)定過渡。在匈牙利，政黨斗爭中的妥協(xié)成為政權(quán)和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。不同政黨于1989年6月至1989年9月的圓桌會談中成功達成協(xié)議，國會于1989年10月通過憲法修正案。匈牙利的執(zhí)政黨與主要的反對黨之間沒有很激烈的沖突，并且對制定新的憲法興趣都不大，因此兩黨順利達成協(xié)議，通過恢復(fù)舊的憲法并予以修改的方式迅速確立了轉(zhuǎn)型初期的國家政治和法律生活的規(guī)范：憲法修改的主要內(nèi)容是將社會主義憲法的一些條款從憲法中刪除；明確政府與議會的關(guān)系。加上憲法法院扮演了重要角色，因此匈牙利的轉(zhuǎn)型比較穩(wěn)定{12}。匈牙利轉(zhuǎn)型成功的方式再次印證民主和法治的觀念不是依賴憲法而推進的，而是有先于憲法的獨立價值。

結(jié)論

轉(zhuǎn)型中的國家客觀上需要一部新的憲法。東歐國家基本上以制定新憲法的方式開始國家的法律轉(zhuǎn)型之路。制憲源于憲法對于一個國家的重要性和政治力量對于這個重要性的認識。但是，轉(zhuǎn)型中的東歐國家形成對于制定憲法重要性的共識并不意味著這些國家能夠迅速完成制定憲法的任務(wù)。相反，東歐多數(shù)國家的制憲過程并不是很順利。東歐部分國家制憲的曲折主要是來自于國家政治斗爭的不妥協(xié)，而不是憲法內(nèi)容本身。換句話說，參與制憲的主要政治勢力只是將“制憲”作為它們政治斗爭的一部分和一個具體的場所，對于憲法究竟應(yīng)當怎么規(guī)定則沒有給予更多的關(guān)注。客觀地說，轉(zhuǎn)型之初的大部分東歐國家只是實現(xiàn)了一個政權(quán)取代另一個政權(quán)，當這個政權(quán)面臨可能會受到以法治和民主精神為原則的憲法限制時，這個政權(quán)會竭盡所能為自己贏得最大的憲法空間。而其他的各種政治勢力也充分運用各種手段，諸如提議全民公決（俄羅斯、阿爾巴尼亞、波蘭）、退出政府（分裂前的捷克斯洛伐克共和國）等，以使自己的利益最大化。“民主”是政治勢力斗爭正當性的標簽，但是“更大的權(quán)力”則是它們的真實目標。它們接受了法治的觀念，但是行動上卻背離了法治的精神。從這層意義上講，民主不僅是轉(zhuǎn)型所要達到的目標，而且也意味著轉(zhuǎn)型本身：沒有民主的地方，不可能發(fā)生轉(zhuǎn)型；法治不僅是轉(zhuǎn)型的目標和結(jié)果，而且體現(xiàn)在轉(zhuǎn)型過程中：沒有法治觀念指引的轉(zhuǎn)型，走向法治的道路會更加艱難。

注釋：

① 本文中的“東歐”不是基于地理意義上對歐洲劃分的一個概念。在歐美的法律研究中，“東歐”最初是指與西歐資本主義國家相對應(yīng)的前歐洲社會主義國家。由于這些國家位于歐洲（西歐）以東，并且在1989年之前具有與西歐國家不同的經(jīng)濟制度、政治制度和法律制度，因而被普遍稱為“東歐”或“東歐國家”。在1989年之后，這些國家社會制度發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，但是“東歐（國家）”的概念仍在被繼續(xù)適用。

② Ulrich K. Preuss， Die Rolle des Rechtsstaates in der Transformation，Rechtstheorie， Band 24， 1993， S.181ff.

③ Donald P. Kommers， Book Review: Limiting Government—An Introduction to Constitutionalism by Andras Sajor， in East European Constitutional Review， Vol.9 Nr.1/2， Winter/Spring 2000.

④ Barbara Zawadzka， Aktuelle Streitfragen der polnischen Verfassungsdiskussion， Recht in Ost und West 5/1996， S.141-147.

⑤ See Wiktor Osiatynski， A Brief History of the Constitution， East European Constitutional Review， Vol.6 Num.23， Spring/Summer 1997.

⑥ Theodor Schweisfurth/Ralf Alleweldt， New Constitutional Structures in Central and Eastern Europe， 24 Review of Central and East European Law 1992 No.3/4， 289-328. 烏克蘭憲法于1996年6月28日由烏克蘭議會(the Parliament， 即the Verkhovna Rada of Ukraine)通過#65377;

⑦⑧ Chris Moegelin， Die Transformation von Unrec-htsstaaten in demokratische Rechtsstaaten—Rechtlicher und politischer Wandel in Mittel—und Osteuropa am Beispiel Russlands. Berlin: Duncker Humblot， 2003， S.278，S.284.

⑨ Sergei A. Beliaev， The Evolution in Constitutional Debates in Russia in 1992-1993: A Comparative Review， 20 Review of Central and East European Law 1994 No.3.

⑩ BVerfGE 2， 380(403).(聯(lián)邦德國聯(lián)邦憲法法院判例集第2卷，第380頁以下#65377;)

{11} Bruce Ackerman， The Rise of World Constitutio-nalism， 83 Virginia Law Review， 1997， pp.771-797.

{12} See Tony Verheijen， System Transformation and the Role of Constitutions: A Comparative Analysis of Central and Eastern European Countries， in: The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration， Vol. II/1995(1-3).

(責任編輯 劉龍伏)