論征地法律制度對公眾環境權的保護

摘要：本文從公共利益的內涵出發探討了征地法律制度對公眾環境權的保護問題。作者認為，生態環境利益是公共利益的合理成分，法律應當保護公眾的環境權。政府官員和企業在征地時忽視環境方面的損益分析，常常造成公眾的環境權損失。防止這種損失的主要途徑是公眾對征地過程的參與，而公眾參與的主要形式是環境公益訴訟。在此基礎上，作者就征地過程中環境公益訴訟的立法提出了自己的建議。

關鍵詞：征地；公共利益；生態環境；法律制度

中圖分類號：Ｄ922．3文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）01－0059－03

土地的利用是一種外部性很強的經濟活動。對生態環境的影響就是其主要的外部性影響之一。征地不僅涉及政府與被征地者之間的權益關系，而且涉及政府與公眾之間的權益關系，其中包括生態環境方面的權益關系。在國內關于征地問題的經濟學研究和法學研究中，人們對前一種權益關系注意較多。土地資源配置方式的改變、土地所有制的改革、土地發展權的確認、征地補償和安置標準的提高、征地程序的規范化、一般征地糾紛的法律救濟等等都屬于這個范疇。而對征地活動中的第二種權益問題，現有的研究還很少予以重視。被征地者是公眾的一部分，保護他們的權益可能有助于保護公眾的環境權，但是，被征地者權益的保護并不能等同于公眾的環境權保護。這里還必須解決公眾環境權的界定、實現形式、相應權益損失的保護途徑、法律訴訟程序等等。

一、公共利益與公眾環境權的引入

各國法律都把公共利益的需要作為政府征地的依據。我國《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》也規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但是對于公共利益的內涵和外延，人們的理解卻有著很大的差異。德國行政法學家毛雷爾認為，“‘公共利益’并非恒定，而是隨著時代的發展而演變，并且在其所處的時代中充滿沖突。尤其在當今國家事務多元化的時代，關于什么是公共利益，以及發生利益沖突時如何選擇重點，總是疑問叢生。”①由于公共利益“既極具抽象性，又是一種正面價值評斷的概念，因此必須以一個變遷中之社會的政治、經濟、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內容”②。國內有很多學者指出，法律對公共利益和征地范圍界定的缺陷很容易導致政府對征地權的濫用，不利于社會對土地資源的保護和利用③。西方國家的法律往往對政府實施征地權的范圍給予列舉式規定，即從外延的角度對公共利益進行界定。我國法學界也有人主張用列舉方式定義征地過程中的公眾利益④。但是，很多文獻和法規在進行這種列舉時往往只規定了土地被征用后的用途而沒有規定公共利益的其他含義，這是一種非常嚴重的缺陷。

我們認為，所謂公共利益是指全體公眾個人的整體利益和長期福利。生態環境狀況是征地活動所涉及的一種極其重要的公共利益。生態環境在很大程度上受土地存量、結構及其變動情況的制約。國家征地一般都用于城市建設，這個過程難免導致農業用地以及森林、草地、濕地、湖泊、河流、灘涂等等的減少，而這些變化必然對生態環境造成重要的影響。在土地這種人類社會的共同資源面前，公眾不是僅限于一個國家現有的人群，而應包含人類的子孫后代。如果某種設施或物品給子孫后代的福利造成的損失大于它給現有的人們帶來的福利，那就不符合公共利益的要求。所以，判斷國家征地活動是否符合公共利益，不僅要看其征地后是否用于公共用途，而且還要看其對生態環境的影響，要在兩者之間進行比較。法律在以列舉方式對公共利益進行界定時，應當將公眾在生態環境方面的利益列入其中。

要使征地法律制度能夠切實保證公眾在生態環境方面的利益，就必須確立公眾的環境權。所謂公眾環境權是指廣大人民群眾在良好環境中生存和發展的權利。這種權利的提出是現代社會人類對生活質量的追求與環境破壞之間矛盾發展的結果。人類早期對自然規律的無知使他們在剝奪自然資源的時候無所顧忌。歐、美、日等發達資本主義工業化國家幾乎都是靠資源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經濟高速增長的。這些國家掠奪式的發展模式對土地資源和環境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。尤其是在產業革命以后，西方資本主義國家用極其殘暴的方式開發與掠奪自然資源，導致“生態危機”的出現。嚴重的環境問題使人們對自然有了更深刻的認識，保護環境、保護自然的呼聲日益高漲。因而，一些新的權利類型也就出現了。深受環境問題所害的人們提出了保障人類健康的環境權利，要求享有清潔、健康的環境，要求加強對污染的控制，要求了解政府有關環境的行動的決策過程等等。1992年，聯合國人類環境會議發表《人類環境宣言》，確認了全人類的環境權：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活的條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。”

與工業發達國家相比，我國走上市場經濟道路較遲，經濟發展水平不高，而且人均土地資源占有量極其低下，目前正面臨著人口、就業、環境、資源等多重危機的困境。這就要求我們實行一種與其他國家不同的現代化經濟發展模式，實現經濟持續增長、效益不斷提高、科技不斷創新、土地資源與自然環境獲得有效保護的目標。因此，我國的征地法律制度應當把公眾環境權放在更加重要的位置。

二、政府征地與公眾的環境權損失

土地的征收和征用是由政府來進行的。政府有權代表公眾來判斷土地征收過程中的資源環境損益和其他損益，并就自己的判斷和征地效果向公眾負責。美國學者約瑟夫·賽克斯把這種關系稱為自然環境方面的公共信托⑤。在我們社會主義國家，政府在一般情況下是能夠充分反映公眾的根本利益和長遠利益的，它在征地活動中也能夠較好地維護公眾的環境權。

但是，“公共信托”并不能完全避免征地過程中的公眾環境權損失。一方面，政府官員對公共利益的損益判斷受其個人理性程度的限制。在有些情況下，地方政府官員往往片面看重土地存在狀態改變帶給公眾的利益而忽視其在生態環境方面的利益損失。另一方面，政府官員（尤其是地方政府官員）有時還會故意夸大公眾的其他利益并掩蓋征地過程中的環境問題。公共選擇學派認為，政府官員與廠商和消費者一樣，也是具有理性和私利的“經濟人”，他們也具有自己的動機、愿望和偏好，同樣也關心自己在政治活動中的成本和收益。該學派過分強調市場機制的優越性，強調政府官員品質中自利的一面，完全反對政府對經濟活動的干預，這是不恰當的。但是，它指出了官員自身利益與公共利益的區別，這對我們來說有著非常重要的借鑒意義。在征地活動中，官員的自利傾向也會影響政府行為，特別是在土地資源環境的保護方面。出于政績、選票和升遷機會等等的需要，政府官員們往往追求征地所導致的短期經濟發展效果，而忽視土地被征用后所帶來的生態環境損失。

多年來，隨著經濟增長和城市化速度的加快，我國政府征地的數量也在迅速增加。這個過程難免造成耕地、林地、草原、濕地、湖泊等等的減少，從而損害自然景觀、物種多樣性、大氣質量和氣候條件等等。這些都是公眾環境權的損失。據《2004年中國環境狀況公報》介紹，2004年全國耕地12244．43萬公頃，園地1128．78萬公頃，林地23504．70萬公頃，牧草地26270．68萬公頃，其他農用地2553．27萬公頃，居民點及獨立工礦用地2572．84萬公頃，交通運輸用地223．32萬公頃，水利設施用地358．95萬公頃，其余為未利用地。1997年至2004年，我國耕地面積減少了5．7％，8年之間凈減少耕地746．7萬公頃。我們原有的許多大河已經變成了小河溝。由中國國土資源航空物探遙感中心和安徽、四川、湖南等地相關機構共同實施的《長江流域地質環境遙感調查與監測》項目發現，我國近年僅長江中下游湘、鄂、贛、皖、蘇五省因圍墾而消亡的湖泊面積就多達1．2萬平方公里，致使湖泊對江河的調蓄作用日益減小。50年前，黑龍江省三江平原濕地面積有536萬公頃，占整個平原面積的80．2％，是我國最大的濕地，在世界上亦屬罕見，但現在只剩下難以連片的斑塊狀濕地113萬公頃。短短的50年，濕地銳減了79％。原有的土地被征用了，城市人口增加了，有些地方就毀林造田、圍湖造地、圍海造田，其結果必然是環境惡化。2005年，我國廢水排放量達到524億噸，比2000年增加了26％。主要污染物排放量居高不下，化學需氧量排放達到1414萬噸，超過環境容量800萬噸的76％。全國有近三分之一的河流監測斷面為劣五類水質，失去了使用功能。重點流域的監測斷面中，劣五類水質的斷面，海河占54％，遼河占40％，淮河雖然經過多年整治，仍然占32％⑥。多次發生的洪澇災害、長期干旱、北方地區沙塵暴天氣的加劇等等，是否與森林、草地、濕地的減少以及現有林草地的過度使用密切相關呢？這些問題不能不引起人們的深刻反思。

三、公眾參與：公眾環境權保護的重要途徑

既然政府的征地行為有可能導致公眾的環境權損失，那么這種權利就需要法律保護。沒有相應的保護也就沒有真正的公眾環境權。公眾環境權損失不會像被征地人局部權益損失那樣引起征地糾紛，但是它會表現為公眾福利的下降，造成公眾的不滿、怨恨，降低公民素質及其參與經濟和社會發展的積極性。這種損失對社會的危害可能比被征地人權益損失的危害還要大。我國傳統法律制度采取單軌制的保護模式，即由國家作為公共利益的代表，通過行政權力的運用和以政府專職機構為主體的公益訴訟來保護公眾的環境利益。例如，國土資源部門和環保部門可以要求各種征地活動進行環境效果評估，對某些損害公眾環境權的機關、團體和個人發出征地禁令或者進行查處；檢察機關可以對征地過程中的違法行為進行調查和法律責任追究等等。對于公眾環境權損失來說，這當然是首要的救濟途徑。我們把這種保護方式稱為國家保護。只要各級專門機構及其官員切實貫徹“三個代表”思想和科學發展觀，嚴格執法，國家保護的途徑就可以在很大程度上使公眾的環境權損失得到有效防范。

但是，國家救濟的途徑忽視了專職機構及其官員行為背離公眾利益的可能，忽視了公眾在環境公益保護中的積極性。實際上，專職機構很難對同級和上級政府的征地行為進行制約。要想真正有效地防止公眾環境權損失，就必須嘗試公眾救濟途徑，充分調動公眾參與土地資源和環境保護的積極性。首先，法律要保證公眾在土地資源環境方面的知情權和話語權。各級政府對于所管轄土地的資源狀況、利用效果及其環境評價情況等等，應當定期向公眾公布。要允許和鼓勵公眾對政府的征地行為和土地管理行為提出批評。廣播、電視、報刊和網絡等媒體都應成為公眾維護其土地環境權的陣地。其次，要保證公眾對政府征地決策和土地管理決策的參與權。征地活動中的直接經濟利益和環境損失究竟孰重孰輕？已經采取的環保措施能否使公眾的環境權損失得到矯正？要回答這些問題都離不開公眾。環境保護中的公眾參與，已經逐漸被世界上許多國家的環境保護立法所認可。我國現行的征地法律只是對公眾的參與做了原則性的規定，沒有制定具體的實施程序，沒有明確公眾在征地活動中應有的地位，導致有關單位在征地的環境影響評價中對公眾參與的形式、方法、內容和深度等等把握不準，存在著一定的盲目性。今后，與征地有關的立法工作應進一步落實公眾的參與權。再次，要擴展公眾的環境訴訟權，建立由公眾廣泛參與的環境公益訴訟制度，允許公眾包括公民個人、集體、社會團體等作為環境訴訟過程中的公共利益代表人，追究政府有關部門和企業在征地活動中損害環境的行為。公眾是環境損害的具體承擔者，當某一政府機關批準的征地活動侵害了公眾的環境權時，由公眾直接參與的公益訴訟最能有效糾正其損害行為。

四、關于征地過程中環境公益訴訟的立法設想

一般的公眾參與只是一種防范措施。當政府的征地決策損害了公眾的環境權時，最終的法律救濟辦法還是支持由公民個人及其團體直接參與環境公益訴訟。我國法律在公眾直接參與環境公益訴訟方面還較少規定。這就要求有所突破，逐步完善環境公益訴訟的立法。為此，筆者提出如下建議：

第一，要對環境公益訴訟實行單獨立法。很多人認為，征地導致的環境損失的法律救濟在土地管理法、環境保護法、行政訴訟法和民事訴訟法里面加以規定就可以了。筆者認為，土地管理法和環境保護法作為一種實體法和義務本位法，主要應規定政府及社會成員的資源保護及環境保護責任。它可以規定有關機構和團體接受公益訴訟的責任，形成一種宣示性的原則條款。但是，環境公益訴訟所要解決的主要是訴訟主體、訴訟程序、訴訟責任、訴訟時效等方面的問題。這些問題不適于在土地管理法和環境保護法中加以規定。另一方面，這種訴訟是由公民個人和團體出面主張全體公眾的權益。它與一般權益人提起的私益訴訟有著顯著區別。如果把這種訴訟納入行政訴訟法或民事訴訟法中，可能就會使人忽視其中的特殊性，降低有關規定的實施效果。而且，把環境公益訴訟的有關規定分散到不同的法律制度中去，必然會降低環境公益訴訟的地位。

第二，要減輕公民提起環境公益訴訟的負擔。環境公益訴訟維護的是公眾的環境權。在這種訴訟中，起訴人并不能享受勝訴的全部結果，因而也不應像私益訴訟的起訴人一樣承擔訴訟責任。在這方面，我們可以借鑒發達國家的通行做法。環境公益訴訟應實行舉證責任倒置或原告只負一般舉證責任的規定。當被訴人對環境公益訴訟有異議時，他們應負責提供無過錯證據。公民提起這種訴訟的費用原則上應該免繳，原告敗訴時可適當繳納，在訴訟獲勝時國家還應對環境公益訴訟的原告進行獎勵。為了鼓勵公民主張環境公益權，這些法律規定是不可缺少的。

第三，要引入“禁令判決”，擴大訴訟效果。環境公益訴訟的問題往往具有一定的普遍性。它作為一種公益訴訟，應能在一次訴訟中解決多個相似問題，以便以較小的成本獲得較大的收益。這就要求實行“禁令判決”。所謂禁令判決是指法院作出的禁止行政主體實施某種違法行為的判決。我國《行政訴訟法》及其司法解釋規定了維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認判決和駁回訴訟請求判決等六種判決種類。針對環境公益訴訟的特點，本著有利于保護環境公益的原則，環境公益訴訟法應該增加禁令判決這一新的判決形式。例如，法院可以判決禁止政府征用某類嚴重危害環境的土地。

第四，要讓有關企業和政府官員個人承擔環境公益訴訟的后果。環境公益訴訟的被訴人常常是政府有關部門。按照我國《環境保護法》和《民法通則》，被訴人承擔環境損失責任的方式可以有賠償損失、排除危害、停止侵害、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉等等。在環境公益訴訟中，如果由政府向公眾賠償損失或者恢復環境的原狀，那么所耗費的資源實際上仍須由公眾承擔。如果由政府向公眾道歉，那就會損害政府或有關部門的聲譽，其結果可能危及社會的安定。因此筆者建議，環境公益訴訟的責任主要應由有關的企業和政府官員承擔。參與征地的企業可以用賠償損失的方式承擔責任，而政府官員則可以用接受罰款、賠禮道歉、引咎辭職等方式承擔責任。

注釋：

① 哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，法律出版社2000年版，第6－7頁。

② 路易斯·亨金等：《憲政與權利》，鄭戈等譯，三聯書店1996年版，第156頁。

③ 陳江龍、曲福田：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，《江蘇社會科學》2002年第2期；陸紅生、韓桐魁：《關于土地征用制度改革若干問題的思考》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2003年第1期。

④ 李小霞：《關于公共利益的界定》，《重慶科技學院學報（社會科學版）》2005年第3期。

⑤Ｊｏｓｅｐｈ Ｓａｘ，“Ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒｕｓｔ Ｄｏｃｔｒｉｎｅ”ｉｎ Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｌａｗ： Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ Ｊｕｄｉｃｉａｌ Ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ Ｍｉｃｈｉｇａｎ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ， 1970， ｐ．471．

⑥ 孫佑海：《人與自然和諧與構建和諧社會》，《中國經濟時報》2006年10月30日。

（責任編輯劉龍伏）