“雨露計劃”加快轉移脫貧進程

2005年6月底，國務院扶貧辦主任劉堅同志在湖北宜昌召開的全國貧困地區勞動力轉移培訓現場經驗交流會上，首次提出了對貧困勞動力轉移培訓實施“雨露計劃”的思路：“陽光工程”普照神州三農，“雨露計劃”滋潤貧困人口。得到了與會代表的一致贊同和積極響應。

2005年11月，湖北省在全國率先組織實施了“雨露計劃”，2006年8月，率先在全國開通了“雨露計劃”網站，出臺了一系列貧困勞動力培訓轉移的政策措施和管理辦法，收到了良好的增收和脫貧效益。目前，“雨露計劃”正呈現出培訓規模增大，參與部門增多，投入資金增加，貧困戶收入增長的良好勢頭。真正起到了“培訓一人，脫貧一戶，轉移一批，脫貧一片”的良好效應。國務院扶貧辦先后在湖北召開了貧困勞動力轉移培訓現場經驗交流會和“一體兩翼”研究班，團中央、農業部等中央七部委辦授予湖北省扶貧辦為“全國農村青年轉移就業先進單位”。

一、實施“雨露計劃”，突出治本之策

“雨露計劃”是扶貧部門針對農村貧困人口而實施的一項勞動力轉移培訓工程，旨在提高貧困勞動力轉崗就業技能和自我脫貧能力。大力實施“雨露計劃”，是推進新階段扶貧開發的一項戰略措施，是提高扶貧開發成效的一項治本之策，是貧困地區構建和諧社會、建設社會主義新農村的一條重要途徑，是黨和政府對貧困農民進行扶貧濟困的陽光雨露工程。

進入新世紀特別是黨的十六大以來，隨著黨和國家各項支農、扶農、富農政策逐步兌現，農業、農村發展和農民增收出現了前所未有的好勢頭。但是，在一些地區、尤其是貧困地區，人地矛盾突出、勞動力過剩、農民增收難的問題還沒有得到有效緩解；貧困勞動力素質低、非農就業難的問題日漸成為制約農戶脫貧的重要“瓶頸”之一；從宏觀上看，中國現代化的完成之日，就是絕大多數農民完成市民轉變之時，在這一歷史進程中，最難最慢的是貧困戶。面對上述新變化和新矛盾，作為扶貧職能部門，要推動“一體兩翼”工作深化發展，必須在扶貧理念上實現三個轉變：

1．在開發式扶貧的內容上，轉變“重自然資源開發、輕人力資源開發”的觀念，樹立以人為本的扶貧理念。貧困地區人力資源豐富，湖北亟待轉移的農村富余勞動力還有300多萬人，其中不少是貧困戶勞動力。現代反貧困理論認為，貧困農戶的貧困，不僅表現為物質資本稀缺，更重要的是人力資本匱乏；在大面積解決溫飽之后，素質貧困、能力貧困是貧困戶脫貧的最大障礙。為此，扶貧開發必須重在扶智，重在扶本，重在扶人。必須把提高貧困群眾的素質放在首要位置，努力在教育人、培養人上下功夫，大力實施貧困戶能力建設工程，從根本上解決貧困人口的觀念、素質和自身發展問題，使扶貧開發的重點不斷從注重自然資源開發向注重人力資源開發轉變，從注重解決外部環境向注重扶持自力更生、自我素質轉變，尤其注重提高技能和素質，促進轉移就業脫貧。從某種意義上說，組織實施雨露計劃，既是貧困戶技能培訓、轉移就業的過程，也是貧困農民獲得全面發展的過程。

2．在扶貧到戶的路徑選擇上，轉變“重依托項目帶動、輕效益輻射到戶”的觀念，樹立“培訓直接到人、效益直接到戶”的扶貧理念。組織實施雨露計劃，不同于基礎設施扶貧、產業扶貧輻射帶動貧困戶，而是通過直接針對貧困群體進行培訓，使扶持資金和扶貧措施一步到戶，直接到人。不僅投資少、見效快，而且具有持續的、立竿見影的扶貧效果，從而大大提高了扶貧資金的使用效益，創新了到人到戶的方式方法，實現了扶貧的終極成效和終結目標。基層干部群眾反映，“扶貧到戶，七到戶八到戶，培訓轉移是最直接、最有效的扶貧到戶。”

3．在建立脫貧長效機制上，轉變“重單純扶持農業就地脫貧、輕依托素質技能脫貧”的觀念，樹立“統籌城鄉發展、實現貧困農戶向城鎮和非農產業轉移脫貧”的理念。解決農村貧困戶的脫貧乃至進一步發展問題，單靠“向傳統農業挖潛”經營人均一畝左右的土地遠遠不行，必須“向外延伸”，走外延脫貧之路。從城鄉統籌的戰略高度看，要富裕農民，必須減少農民。要減少農村窮人，建立穩定脫貧的長效機制，一條重要途徑，就是通過技能培訓，轉移窮人，實現就業脫貧。實踐證明，組織實施雨露計劃，可以順應和推動這一發展趨勢。培訓輸出一個貧困勞動力，不僅可以脫貧一個家庭，而且可以提高勞動者的素質，造就一批能人，產生“人力資本乘數效應”。“輸出勞動力，引回生產力；輸出生產者，引回經營者。”一些外出打工致富回歸創業的務工人員，既帶回了資金，又帶回了技術，實現了從“掙錢填肚子”到“攢錢蓋房子”再到“籌資辦廠子”的嬗變。很多地方出現了“一人打工，全家脫貧；二人打工，全家致富；三人打工，全家駐城；四人打工（兩代人），全家入市（市民）”的喜人景象。

二、體現扶貧特色，確保擇貧而訓

實施“雨露計劃”必須充分體現扶貧特色，堅持擇貧而招，擇貧而訓，這是扶貧部門主抓的“雨露計劃”與其它部門主辦的各類培訓的根本區別，它的重要特征是貼近窮村，直面窮人。做好此項到戶到人的復雜工作必須實行三個鎖定：

1．鎖定重點區域。省扶貧辦明確規定，雨露計劃的實施范圍必須是貧困地區，就湖北而言，即是29個扶貧開發重點縣，303個重點老區鄉鎮，100個扶貧開發重點鄉鎮、1000個扶貧開發重點村和其它插花貧困地區。

2．鎖定重點對象。每年，湖北各市（州）、縣（市）按照省扶貧辦下達的年度轉移培訓計劃，認定招收貧困對象。雨露計劃招生與陽光工程招生的最大區別在于：“陽光生”必須是農民，“雨露生”首先是農民，同時必須是貧困戶。重點選擇的對象是：家庭人均純收入低于1000元的貧困農戶，年齡在16—40周歲、具有一定文化基礎、身體健康、符合用工條件的青壯年勞動力和新增勞動力，特別是哪些中、高考落榜生中的貧困青年。他們有的是家庭的頂梁柱，多數是全家脫貧的希望所在。

3．鎖定招生程序。嚴格按照戶申請、村證明、鄉審核、縣審批的招收程序進行招生。嚴禁假貧濟富，虛報冒領，不圖多，但圖準，即使數量少一點，但一定是貧困戶。同時，對轉移培訓的貧困學員建立臺帳檔案（包括姓名、性別、身份證號、文化程度、培訓專業、受訓時間、家庭住址、就業單位、聯系方式等），實行項目合同管理，登錄湖北雨露網，公開公正，隨機抽查，避免招富不招貧和貧困學員游離于轉移培訓門檻之外的現象發生。

2006年，全省雨露計劃轉移培訓任務3．2萬人，截止三季度轉移培訓26082人，完成81．5％。從2007年開始，全省扶貧系統實施雨露計劃每年轉移培訓貧困勞動力5萬人以上。力爭到2010年，實施雨露計劃轉移培訓貧困勞動力25萬人。據調查，經過轉移培訓后的貧困學員，月收入平均1000元以上，比未培訓的農村務工人員平均月收入高400元左右。2006年上半年，貧困地區農村勞動力轉移培訓后的務工收入比去年同期增加140元，增長近20％；工資性收入增加額占農民人均現金收入增加額的80％以上，培訓轉移就業已成為貧困戶脫貧致富的主要增長點。就一戶而言，培訓轉移就業1人，可帶動1戶平均4人脫貧。依此測算，十一五期間，全省培訓轉移25萬人可實現100萬貧困人口脫貧。目前，湖北省還有663萬極端貧困人口和低收入貧困人口，通過實施雨露計劃，實現脫貧的比例可達15．08％，這對整個十一五期間的扶貧開發工作無疑是一個重大貢獻。

三、加大投入力度，破解資金瓶頸

在一個較長的歷史時期，如此眾多的貧困勞動力要“洗腳離土、進廠進城、走出貧困”，最大的瓶頸是資金問題。隨著扶貧開發“一體兩翼”的全面推開，湖北省勞動力轉移培訓的投入逐年增加，基本實現了“暢通三個渠道”和“四個不斷加大”：

1．省級投入不斷加大。2004年，省政府安排貧困勞動力轉移培訓200萬元，2005年增加到850萬元，2006年實施“雨露計劃”，補助標準由去年人平400元提高到500元，補助資金總量達到1600萬元。轉移培訓經費占財政扶貧資金總量達到10％以上，十一五期間，隨著雨露計劃規模擴大，力爭提高到15％以上。

2．地方配套投入不斷加大。2005年和2006年上半年，貧困地區市縣兩級政府共投入雨露計劃配套資金1056萬元。

3．金融貸款投入不斷加大。為了彌補資金的不足，湖北省在不斷加大政府投入的同時，引入市場機制，安排了部分扶貧貼息貸款，專門用于資助特困學員的轉移培訓，并注重解決錢從哪里來、人往哪里去、貸款何處還的難題。宜昌市青華職校實行“政府引導、扶貧補貼、貸款參訓、就業還貸”的方式，由宜昌市財政按計劃安排150萬元，其中80萬元作為貸款擔保資金，70萬元作為貧困學員補助經費和貸款貼息，由青華職校承貸后再借給貧困學員，學員由蘇州英格瑪公司派遣到工業園區后用工資償還貸款。通過此種方式，2006年下達轉移培訓計劃3400人，截至8月份已培訓2600人，到年底均可完成計劃任務。十堰市扶貧辦實行“政府擔保、部門參與、基地承辦、就業還貸”的模式，市財政安排50萬元，由市中小企業擔保中心擔保，市城區信用社向“培訓基地”發放400萬元助學貸款，轉借給貧困學員，扶貧部門負責貼息。以此帶動了金融機構參與雨露計劃的實施，有效緩解了培訓資金的不足。

4．資金管理力度不斷加大。雨露計劃資金是專項用于貧困勞動力轉移培訓的經費，這筆“育人養家錢”的份量很重，它縈系著每一個貧困戶的心愿和權利，籌措、管理、運用是否得當，是衡量雨露計劃是否以人為本、以窮人為本的指標之一。為此，湖北省實施兩項舉措，確保“雨露資金”規范運作，安全增效。首先，將雨露資金納入項目管理。省扶貧辦與省財政廳聯合出臺了《湖北省雨露計劃項目管理辦法》，將一次次轉移培訓視同于一個個扶貧項目，按照培訓對象、培訓內容、培訓時間、補助標準、轉移就業等內容，由扶貧部門與培訓機構簽訂項目合同書，每期培訓班結束，學員就業后評估驗收，從制度上規范和防止違法違規行為的發生。對每個貧困學員的補助資金，實行“培訓券”的補貼方式，“培訓券”由財政和扶貧部門統一印制，每期培訓班開班時，直接發給經扶貧部門核定的貧困學員。“培訓券”實行實名制，培訓班結束時，學員在“培訓券”上簽名、簽章，并附本人身份證復印件，作為學費交給培訓學校，嚴禁冒名頂替、虛報、轉讓和變賣。培訓機構建立貧困勞動力轉移培訓臺帳，財政部門依據“培訓券”、減免學費收費憑證、培訓班項目完成驗收報告等相關資料，嚴格實行報帳制管理。其次，“雨露”資金實行“陽光”操作。培訓機構公開招標，培訓收費標準由物價部門核實。所有培訓專業、培訓時間、招收計劃、收費標準、減免學費、補助標準、轉移就業等向社會公開公示，接受社會和群眾監督，并在“湖北雨露網”上公開披露。設立舉報電話，加強審計、檢查，對騙取、套取、挪用、貪污“雨露”資金的行為，依法追究有關單位及其責任人的法律責任。

四、創新轉移模式，打造雨露品牌

培訓之后是轉移，力爭達到100％轉移，最終實現長期穩定轉移。這是雨露計劃的目標，也是轉移脫貧的歸結。遵循這一培訓原則，雨露計劃從一開始就堅持兩手抓：一手抓培訓基地，一手抓就業基地。堅持以市場為導向，大力開展訂單、定向培訓，探索出五種有效的轉移模式：

一是“勞務派遣”模式。這是一種聘用與管理相分離的用人辦法。貧困學員經過雨露計劃培訓后，成建制地輸送到人力資源中介機構，再由中介機構把學員派遣到不同的企業。如宜昌市青華職校與蘇州英格瑪人力資源集團公司緊密合作，由學校招收貧困學員進行半年至一年的培訓，然后成建制地輸送到蘇州，由英格瑪公司派遣到不同的企業，企業單位用工不管工，人力公司管工不用工。學員8小時之內在企業上班，8小時之外的食宿、維權、代發工資等由英格瑪公司集中管理。由宜昌市財政安排的雨露計劃補助經費和貸款貼息資金，就是由青華職校承貸后轉借給貧困學員的。派遣后的各相關企業將員工工資打入英格瑪公司，該公司在每月代發學員工資時按比例代扣應還貸款，從而為“貸款參訓、就業還貸”提供了方便、可控的平臺。2006年上半年，英格瑪公司在武漢設立了辦事處，通過勞務派遣模式，幫助轉移雨露計劃學員1000多人。

二是“校企合作模式”。先由學校與企業簽訂培訓用工協議，然后校方按照企業用工標準，在貧困地區招收學員，進行訂單、定點、定向培訓，培訓合格后直接按訂單安排到用人單位就業。如黃岡電子信息學校分別與浙江人本集團、萬向集團合作，在黃岡校內辦起“人本班”和“萬向班”，學員經過培訓被企業錄用后，月工資收入平均在1500元以上。該校采取這種模式，先后與蘇州天弘科技、東莞三星視界、深圳富士康集團等10多家大型企業緊密合作，訂單輸出700多名貧困學員，平均月工資1300元以上，最高的達到1800元。

三是“企業出資模式”。十堰市職業技術學校與河南登封市威豫煤礦合作，由煤礦出資20萬元培訓經費，委托該校為其招收96名貧困戶子女，免費培訓后直接送到煤礦就業。

四是“工讀結合模式”。這種模式在部分雨露計劃基地推開，貧困學員在校學習一年，再到企業實習一年?穴發實習工資?雪，實行“邊訓、邊工、邊掙錢”，以工補讀，以讀固工，以工掙錢，以資還貸。這樣既增強了貧困學員的動手能力，又解決了他們的學費、生活費和返還貸款的困難。

五是“就地轉移模式”。鶴峰、陽新等縣市對當地新辦企業和招商引資企業用工，實行就地招收貧困學員，就地培訓，就地上崗。恩施州扶貧辦與扶貧產業化龍頭企業華龍公司聯合，兩年組織招收農村貧困學員200人，經過兩個月技能培訓后，全部轉移到華龍公司，實現了就地轉移就業。

實踐證明，培訓窮人，是為了減少窮人，減少窮人必須下大力轉移窮人。為了拓寬貧困勞動力的轉移渠道，全省扶貧系統堅持把自身的優勢和其他部門的優勢結合起來，積極與勞動就業等部門合作，在外省市共建有35個勞務輸出基地，負責就業、維權和信息、聯絡服務。尤其緊緊盯住經濟發達、用工需求量大、收入較高的“長三角”、“珠三角”和其他大中城市，重點瞄準500強企業。鼓勵雨露計劃培訓基地在沿海發達地區和大中城市建立勞務輸出窗口，千方百計疏通就業渠道，成建制地輸出貧困地區勞動力，確保貧困學員一次性就業，完全就業。抽樣調查結果表明，去年，全省29個重點貧困縣市外出勞動力與雇主簽訂勞動合同的占23．85％，比省內高8．74個百分點；參加勞動保險的比例為11．66％，比在省內務工高4．96個百分點，在省外務工的勞動保障狀況明顯優于省內務工人員。

好品牌才能吸引好企業，好企業才有好收入。為了進一步做大做強雨露計劃勞務品牌，把更多的貧困勞動力引入轉移脫貧之路，目前湖北省扶貧辦正在牽頭籌建“湖北雨露集團”。省扶貧辦將于近期再認定一批省級示范基地，在此基礎上，以省定示范基地為核心，網絡部分安置企業和蘇州英格瑪等人力資源中介組織，組建“湖北雨露職業教育集團”，共同打造“雨露航母”。實行統一安排“雨露計劃”任務，統一培訓質量規范，統一實驗實習要求，統一收費標準，統一品牌包裝，統一維權服務，統一考核評估。省扶貧辦將與教育、勞動等主管部門緊密配合，進一步探索分區域、分專業實施轉移培訓，形成主打專業、優勢品牌，實現優勢互補，統分結合，共同發展，不斷擴大湖北雨露計劃的品牌效應。

[作者簡介]洪紹華，男，湖北省扶貧辦綜合處處長。

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