當(dāng)前移民扶貧面臨的主要問題

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010）》指出：“對目前極少數(shù)居住在生存條件惡劣、自然資源缺乏地區(qū)的特困人口，要結(jié)合退耕還林還草實行搬遷扶貧”。江西省上饒市從2004年開始實施的深山區(qū)、庫區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)搬遷扶貧，是繼濱湖地區(qū)移民建鎮(zhèn)之后又一次動遷規(guī)模大、涉及面廣、安置起點(diǎn)高的移民行動。通過三年來的實踐?熏江西省委省政府這項決策已經(jīng)深得民心?熏受到廣大移民的熱烈歡迎和衷心擁護(hù)。最近我們對上饒市移民扶貧現(xiàn)狀進(jìn)行了一些調(diào)研，發(fā)現(xiàn)對那些居住在一方水土養(yǎng)不活一方人進(jìn)行整體搬遷，已成為當(dāng)前乃至今后扶貧開發(fā)的重要手段，但在實際工作中也存在著一些不容忽視的問題，迫切需要今后有所調(diào)整、有所創(chuàng)新和有所改進(jìn)，否則，有可能導(dǎo)致事倍功半。

一、基本情況和成效

近三年來，上饒市堅持把移民扶貧作為加快山區(qū)庫區(qū)群眾脫貧致富的重要舉措，千方百計增加投入，不斷探索移民形式和工作機(jī)制，取得了顯著成果。據(jù)統(tǒng)計，截止到2006年底，上饒市移民扶貧工程以8011．5萬元項目資金拉動了近2．6億元的總投入，累計搬遷移民2．4萬人，建成移民安置新村117個，配套了一大批基礎(chǔ)設(shè)施，帶動了當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)、能力及經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的深刻變革。

一是移民扶貧推動了搬遷群眾思想觀念的根本轉(zhuǎn)變和素質(zhì)能力的大幅提高。移民搬遷到區(qū)位條件相對優(yōu)越、資源相對豐富的地方后，其固守的傳統(tǒng)思維方式、生活習(xí)慣、生產(chǎn)經(jīng)營模式被打破，“衣食足而知榮辱”，新的發(fā)展機(jī)會使他們耳濡目染各種新觀念、新知識，直接和間接地促進(jìn)了移民群眾素質(zhì)的提高。上饒縣華壇山鎮(zhèn)姜村安置點(diǎn)的移民邱家福，在原居住地過著“紅薯飯、木炭火、除了神仙就是我”的原生態(tài)生活，只知道做一些砍竹木、搬木材的體力活，搬到40公里以外的新居住地后，新的務(wù)工環(huán)境的改變促使他重新學(xué)習(xí)了一門新技術(shù)，主動應(yīng)聘到鎮(zhèn)里一家企業(yè)工作，現(xiàn)在每月收入有1千多元。

二是移民扶貧直接推進(jìn)了最貧困人口的扶貧開發(fā)進(jìn)程。大部分移民的原居住環(huán)境惡劣，有的連生存下去都是問題，在這樣的條件下，他們自然也成為了最為貧困的人口，也是扶貧開發(fā)的最難攻堅對象之一。搬遷到新安置地后，生產(chǎn)生活條件明顯改善，精神面貌也煥然一新，扶貧開發(fā)進(jìn)程得以大大推進(jìn)。余干縣李梅林場豐仂安置點(diǎn)居住的移民，原來住在只能徒步1個半小時的深山區(qū)中，搬進(jìn)新安置點(diǎn)后，不僅可以享受“五通”帶來的便利，孩子們上學(xué)也更方便了，群眾看病更及時了，同時戶均還分到了0．5畝以上的耕地，當(dāng)?shù)卣€劃撥了一塊果園給移民種植，建造了一個農(nóng)貿(mào)市場給移民經(jīng)營，移民從此可以在這里安居樂業(yè)。

三是移民扶貧促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。移民從山區(qū)搬出后，通過實施退耕還林工程、宅基地復(fù)墾還耕項目，使原居住地得到了綜合利用，進(jìn)一步恢復(fù)與重建了原居住地生態(tài)環(huán)境。此外，新的移民集中安置點(diǎn)由于進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)規(guī)劃，路、水、田、山、樹統(tǒng)籌考慮，并通過扶持移民發(fā)展生態(tài)種植養(yǎng)殖業(yè)，新居住地的生態(tài)環(huán)境也得以有效改善。橫峰縣青板鄉(xiāng)黃泥崗安置點(diǎn)不僅規(guī)劃起點(diǎn)高?熏設(shè)計新穎，樓成行，樹成排，綠化、排污設(shè)施全部到位，發(fā)展了豬－沼－果綜合開發(fā)，而且移民的原居住地也全部實行了退耕還林、退屋還田，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。

四是移民搬遷降低了扶貧開發(fā)的成本。如果使用傳統(tǒng)的扶貧方式，居住地深山區(qū)每家每戶水、電、路等各種基礎(chǔ)設(shè)施全部到位需要投入大量的資金，而移民扶貧工程由于堅持了移民整體搬遷的原則，將原來分散居住的群眾集中安置，并花費(fèi)少量的資金配套道路、電線、衛(wèi)生院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施或者可以直接在新的集中安置點(diǎn)共享社會資源，真正做到了“用最少的錢辦最好的事”。上饒縣五府山鎮(zhèn)共大安置點(diǎn)的移民原居住在大山之中，同一個村有的農(nóng)戶與農(nóng)戶之間相隔幾公里是普遍的事，因為路途不便，很多農(nóng)戶家里還沒用上電，如果使用傳統(tǒng)的扶貧方式，修路進(jìn)村、架線進(jìn)戶、引水到家，投資十分巨大，如今通過實施移民扶貧搬遷，充分利用五府山鎮(zhèn)原高洲鄉(xiāng)政府、共大等單位的閑置舊房安置了63戶272人移民，既節(jié)約了移民的搬遷成本，又盤活了閑置的國有資產(chǎn)，做大了小城鎮(zhèn)規(guī)模，扶貧效益十分顯著。

五是移民扶貧帶動了一大批小城鎮(zhèn)的發(fā)展。移民集中安置點(diǎn)在建設(shè)時注重與小城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，小城鎮(zhèn)在移民搬遷進(jìn)入后，不僅資金、勞動力等生產(chǎn)要素得到進(jìn)一步聚集，城鎮(zhèn)消費(fèi)也得以擴(kuò)大，促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展。鄱陽縣田畈街鎮(zhèn)牌樓安置小區(qū)，充分利用新農(nóng)村建設(shè)和田畈街鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有利契機(jī)，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高質(zhì)量建設(shè)，不斷完善城市功能，做到“綠化、亮化、美化”，逐步打造成和諧雅致的宜居型集鎮(zhèn)，該安置小區(qū)以良好的環(huán)境吸引了405戶2117名移民來此安居樂業(yè)，一舉成為全省規(guī)模最大的移民集中安置點(diǎn)。目前，我市近一半移民集中安置點(diǎn)都已成為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)。

二、當(dāng)前移民扶貧面臨的主要問題

“整體搬得出、長期穩(wěn)得住、逐步能致富”，這是移民扶貧工程的最終目標(biāo)。然而，這項工程在逐步推開實施過程中，雖在“搬得出”上做得比較完善，但因受到諸多客觀、主觀條件的限制，在“穩(wěn)得住、逐步富”上移民卻面臨較大的困境，此外，由于移民搬遷對象范圍的規(guī)定，一些更需搬遷的群眾不能享受政策而屬政策范疇的群眾積極性又不高，造成顧此失彼工作斷層的局面。

1．移民扶貧工程實施的范圍問題。雖然近幾年在國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣通過實施移民搬遷扶貧已經(jīng)使部分移民跳出了“窮山惡水”，但據(jù)統(tǒng)計顯示，我市仍有10余萬人生活在缺乏基本生產(chǎn)生存條件的地方，其中有近80％以上生活在武夷山脈、黃山余脈、懷玉山脈周邊的鉛山、婺源、德興、玉山、廣豐、弋陽等縣（市）大山之中，而這些縣（市）都不是重點(diǎn)縣，這部分群眾貧困程度相對更深、生存條件更為惡劣，群眾要求搬遷的愿望十分強(qiáng)烈，部分縣（市）政府已多次向上級請示要求搬遷這部分群眾。然而由于現(xiàn)今的移民扶貧政策規(guī)定實施的范圍只局限于四個重點(diǎn)縣，更多的群眾不能納入移民扶持范疇，而當(dāng)?shù)卣忠蜇斄讚?jù)無法實施動遷計劃，影響到全面建設(shè)小康的進(jìn)程。

2．部分移民發(fā)展缺乏后勁。主要表現(xiàn)在：一是缺乏發(fā)展資金。移民大都是比較貧窮的群眾，家庭經(jīng)濟(jì)較為緊張，移民搬遷建造新房后，不少移民不僅將政府發(fā)放的補(bǔ)貼和微薄的積蓄基本用光，有的還借了數(shù)目不少的外債，導(dǎo)致生產(chǎn)性資金極度缺乏。據(jù)調(diào)查，移民搬遷戶每戶平均負(fù)債達(dá)2萬元以上；二是無土安置或耕地較少的移民存在一定的生活問題，特別是沒有一技之長的移民或者老弱病殘者搬遷后，有的生活陷入了困境；三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“重搬遷、輕移民”的現(xiàn)象。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定的移民扶貧規(guī)劃上先天不足，在后期扶持上辦法不多，移民搬出后撒手不管，移民搬遷前許諾的優(yōu)惠政策和措施也成了一紙空文。

3．移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。盡管政府對移民按每人3500元進(jìn)行了補(bǔ)貼，但這部分資金既要讓移民完成整地建房，又要做到通路、通水、通電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施到位，那只能是杯水車薪。目前，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后已經(jīng)成為制約移民扶貧工程健康發(fā)展的一個主要方面，如果這個問題不能得到妥善解決，將會給這項工程帶來一定的負(fù)面影響。如鄱陽縣2005年度11個安置點(diǎn)中有6個外接公路還是簡易的砂石路，8個安置點(diǎn)因架設(shè)高壓線路存在負(fù)債，移民對此頗有看法。

4．移民扶貧工作機(jī)制不明晰。移民扶貧工程是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉的部門眾多，因此省市縣相繼成立了移民扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組?熏將相關(guān)部門納入了成員單位。但從去年開始，相關(guān)職能部門對這項工作熱情消退，幫扶力度逐步減弱，如2004年省市兩級有關(guān)職能部門共為我市安置點(diǎn)建設(shè)幫扶了項目達(dá)到69個，幫扶資金440．7元，而到2005年幫扶項目減到了41個，幫扶資金也減到了144萬元，今年截止到目前，幫扶單位尚未安排任何幫扶項目和資金，基層干部反映很大。扶貧辦作為這項工程的牽頭單位，現(xiàn)在只能依靠自身力量組織實施這項大型系統(tǒng)工程，往往在協(xié)調(diào)解決關(guān)鍵問題上力不從心。如供電部門是企業(yè)化管理的條管單位，在我市還劃分為兩片管理，上饒縣、橫峰縣歸上饒市供電公司管理，余干、鄱陽歸贛東北供電局管理，在移民集中安置點(diǎn)建設(shè)過程中，供電部門有時還存在著抬高電力設(shè)備售價，多收進(jìn)戶安裝費(fèi)等現(xiàn)象，雖經(jīng)扶貧部門多次協(xié)調(diào)，但是不能從根本上得到解決，對此移民意見很大。

三、對策和建議

對于居住在生態(tài)環(huán)境比較惡劣的深山區(qū)、庫區(qū)的貧困群眾，今后還必須堅持把移民扶貧作為扶貧開發(fā)的主要舉措，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排，政府引導(dǎo)、農(nóng)戶自愿，分類指導(dǎo)”的原則，因地制宜、積極穩(wěn)妥地實施移民扶貧。

1．科學(xué)合理實施移民扶貧，力爭應(yīng)搬者盡搬。建議省里調(diào)整移民扶貧政策，不下硬性指標(biāo)，從各地實際情況出發(fā)，充分做好前期準(zhǔn)備工作后再實施移民搬遷。就上饒市來講，應(yīng)將移民扶貧擴(kuò)大到非重點(diǎn)縣，力爭應(yīng)搬者盡搬。特別是要加強(qiáng)調(diào)查摸底，科學(xué)合理地制定移民扶貧規(guī)劃，因地制宜、分類指導(dǎo)，有計劃、有步驟地實施移民搬遷。對居住相對集中，有田有地的群眾，依托扶貧重點(diǎn)村建設(shè)的推進(jìn)，實施相對整合就近搬遷。對居住分散、立地條件特別差，且不具備整合條件的群眾，在充分論證的基礎(chǔ)上實施異地整體搬遷，安置到有生產(chǎn)生活條件較好的地方中。對有一技之長的富余勞動力，要加大技能培訓(xùn)和勞務(wù)輸出力度，鼓勵走出農(nóng)村到城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，建立異地移民新模式和無土安置移民新機(jī)制。

2．將配套移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施作為實施移民扶貧工程的一項重要內(nèi)容，增強(qiáng)安置點(diǎn)發(fā)展后勁。由于目前移民扶貧工程沒有配套公建資金，移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，已成為影響移民日常生活的重要因素。因此建議上級在安排并提高移民補(bǔ)助建房資金的同時也要安排移民集中安置點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金，更要落實好各職能部門的幫扶職責(zé)，還可充分發(fā)揮定點(diǎn)扶貧單位的力量和社會能人的資源，挖掘移民群眾的自身積極性，把新農(nóng)村建設(shè)與移民集中安置點(diǎn)建設(shè)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，集中資金，集中項目，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)集中安置點(diǎn)，改善安置點(diǎn)的生產(chǎn)生活條件，確保移民群眾搬進(jìn)來，留得住，能發(fā)展，過得好。

3．加強(qiáng)對移民生計的服務(wù)保障工作，促進(jìn)移民的可持續(xù)發(fā)展。要把移民生計問題關(guān)系移民扶貧工程成敗的根本，各有關(guān)部門在落實好對移民優(yōu)惠政策的同時，要將對移民的生計幫扶計劃列入移民扶貧規(guī)劃，積極引導(dǎo)移民發(fā)展生產(chǎn)，努力形成支柱產(chǎn)業(yè)，支持有條件的農(nóng)戶通過小額信貸扶貧資金發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)，如興辦個體商業(yè)、個體診所等，對符合條件的移民分期分批進(jìn)行勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和實用技術(shù)，拓寬移民增收門路。

4．提高移民參與程度，增強(qiáng)移民自我發(fā)展能力。在移民扶貧工作中，各級政府要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，加強(qiáng)引導(dǎo)，提高移民搬遷的積極性與主動性，在安置點(diǎn)規(guī)劃、建設(shè)以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇、發(fā)展等過程中，充分吸納群眾的智慧與力量，讓群眾在移民新村的建設(shè)過程中自我發(fā)展能力不斷得到提高。

５．進(jìn)一步理順移民扶貧工作機(jī)制，發(fā)揮各相關(guān)職能部門作用。移民扶貧工作既然作為省委省政府的一項重要“民心工程”，也是社會性系統(tǒng)工程，要把這件好事辦好，光靠扶貧部門一家的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立一整套移民扶貧工作機(jī)制，從移民對象如何確定、怎么搬、搬哪里、搬出后怎樣扶持，各相關(guān)部門要協(xié)同作戰(zhàn)，職責(zé)分明，有錢出錢，有力出力，對于不作為的部門和單位要追究相關(guān)責(zé)任。

[作者簡介]樂志華，男，江西省上饒市扶貧辦副主任；王仁輝，祝清華，男，江西省上饒市扶貧辦。

[責(zé)任編輯：徐永祥]