制度理性：政府公共治理的價值源起

[摘要]政府公共治理實現(xiàn)的是政府與非政府利益的平衡。利益博弈過程中的平衡需要制度來規(guī)范。公共治理的制度理性應(yīng)當是以維護第三部門的利益為基點。公共治理的失序，主要在于政府公共治理制度的非理性。構(gòu)建合理的公共服務(wù)制度，以制度理性替代非理性化的社會治理，將潛在的制度供給轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的供給，將有助于政府公共治理價值的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]制度理性；公共治理；價值源起；潛在制度

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0066一02

制度理性是指通過制度安排和制度內(nèi)在機制的建立，保證制度的連續(xù)、穩(wěn)定與公平。即通過制度安排，使基本制度具有較強的理性空間和理性色彩，既能夠使制度得到修正，又能防止制度缺乏公正。制度理性的核心，是政府在處理社會公共事務(wù)中，能夠?qū)㈤L期的國家利益最大化作為首要目標的同時，也以應(yīng)公平、公正作為目標重視對非政府組織、個體經(jīng)濟組織與公民等“第三部門”的利益的保護。為了實現(xiàn)這個目標，政府應(yīng)按照利益規(guī)則進行博弈尋求公共事務(wù)中的政府與“第三部門”利益的平衡。

一、政府公共治理的制度理性

制度作為一種秩序，是由一系列的規(guī)范構(gòu)成，并由此對社會資源的配置及其和諧序列發(fā)揮根本性的動因作用。制度安排的價值源起首先應(yīng)關(guān)注非政府的利益，這也是政府公共治理的理性所在。從制度視角而言，公共治理的制度理性，至少包括三個層面：首先政府、市場、“第三部門”之間的協(xié)調(diào)與配合。公共治理是一系列來自政府、社會公共機構(gòu)甚至包括私人機構(gòu)在內(nèi)的公共管理活動，是一個政府為主體、多種公私機構(gòu)共存的管理機構(gòu)體系。在公共治理看來，政府不是國家唯一的管理主體和權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認同、認可，都可以或應(yīng)當成為在各自不同層面上的社會公共權(quán)力的主體與中心?，F(xiàn)代社會就是政府、社會公共機構(gòu)與私人機構(gòu)各司其職，各自發(fā)揮自身的作用。其次，政府與公民社會(公民)的互信和回應(yīng)。公共治理強調(diào)原來由政府獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，強調(diào)政府與社會的合作，模糊公私機構(gòu)的界限，不在堅持政府的專屬性與排他性，形成政府與社會組織之間的依賴關(guān)系。同時，也強調(diào)政府與公民的合作。政府尋求管理的合法性，公民尋求利益的平等性。再次，政府管理體現(xiàn)公平和正義價值。公共治理是向社會有效提供與合理分配公共物品的過程，提供與分配公共物品也就是提供與分配社會價值，由于公共權(quán)力的介入，公共管理對社會價值的分配具有了權(quán)威性。從社會分配過程角度分析，作為社會利益再分配過程的公共管理，在實現(xiàn)社會公平與正義方面具有極其重要的作用。

二、制度安排下的政府公共治理的非理性

改革開放以來，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，政府管理經(jīng)濟的水平和能力也有了很大提高，但在公共治理和提供公共服務(wù)上，還不能滿足公眾的需求。中國社會目前出現(xiàn)的諸多不和諧現(xiàn)象，說到底，多數(shù)都與公共治理的非制度理性有關(guān)。

一是政府職能的失衡。20多年來，中國經(jīng)濟的高速增長以及在改革方面的突破，很大程度上就是地方政府競爭推動的。這也帶來了一個負面效應(yīng)，即地方政府間的經(jīng)濟比較使政府偏于經(jīng)濟職能，忽視了社會公共職能。這是職能失衡一方面。另一方面是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責制，造成了公共服務(wù)的軟化。由于地緣政治因素，行政區(qū)劃相對穩(wěn)定、變動較少，政權(quán)建設(shè)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷加強。政府雖然擁有強大的行政功能，卻缺乏經(jīng)濟調(diào)控的有效手段，在競爭環(huán)境的逼迫下，加之各類市場組織發(fā)育的普遍落后，政府在管理經(jīng)濟中只能依靠行政手段來彌補自身的劣勢，這是從政府與市場關(guān)系而言的“錯位”。就政府組織而言，主要體現(xiàn)在政府部門相對于企業(yè)、非營利組織等的“越位”和相對于所屬、所轄事業(yè)部門的“缺位”。

二是公共政策制定的偏頗。公共制度的偏頗主要表現(xiàn)在三個方面：城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，形成以三農(nóng)問題為代表的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；不同發(fā)展序列的經(jīng)濟發(fā)展安排，引發(fā)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的區(qū)域差別；政績考核的制度安排，產(chǎn)生經(jīng)濟快速增長與公共服務(wù)滯后矛盾。

公共政策制定方面的一個值得反思的問題是，弱勢群體利益的保障與利益集團的權(quán)力限制。雖然個體差異是永遠存在的，但弱勢群體在整個公共政策的制定方面似乎越來越被邊緣化。因為弱勢群體不像強勢群體能夠憑借著他們對社會財富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定，弱勢群體在爭取公共政策方面能力的下降，應(yīng)該是導(dǎo)致社會不和諧的一個十分重要原因。[3]

三是政治制度安排價值導(dǎo)向的失當。目前我國政府績效管理是從指標人手試圖建立起一套各地政府通用的績效考核體系。但由于各地在自然稟賦以及經(jīng)濟、社會等存在較大差異，發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重不同，發(fā)展模式選擇不同，統(tǒng)一的政府績效評估體系似乎成為不可能?！按笠唤y(tǒng)”的評價模式還存在這樣的問題：資源貧乏、地理位置不佳以及經(jīng)濟、教育和社會基礎(chǔ)薄弱的地方政府，恐怕永遠也不可能得到太好的績效評價結(jié)果，它們無論努力可能都無法去跟那些在資源“天賦”或歷史基礎(chǔ)較好的地方去比。這樣一種一刀切式的績效考核，實際上無法反映各地政府付出的實際努力和真實績效，也使那些基礎(chǔ)薄弱的地方政府失去努力的動力。

三、構(gòu)建政府公共治理的制度理性

政府是凌駕于社會之上的最具權(quán)威的公共機構(gòu)，它代表的公平、正義是其他任何組織機構(gòu)都無法替代的。政府有權(quán)制定公共政策，可以做出制度安排，而這些政策、制度安排是否得當，都會直接影響到公共治理的價值。因此，構(gòu)建合理的公共服務(wù)制度有助于將潛在的供給轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的供給。

一是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，把社會管理和公共服務(wù)作為各級政府、特別是地方基層政府最主要的職能。從發(fā)展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民眾對公共治理的滿意度，必須加強政府的社會管理和公共服務(wù)的價值選擇。切實履行政府社會管理和公共服務(wù)職能，應(yīng)重點把握好如下幾方面：一要著力解決關(guān)系人民群眾切身利益的突出問題；二要創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)機制；三要不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量；四要加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制；五要變革和優(yōu)化政府的服務(wù)規(guī)則、管理方式、服務(wù)程序。

二是轉(zhuǎn)變行政方式。建立公共服務(wù)型政府。我國原有的政府管理模式基本上是以政府為本位，很多制度安排和行為方式都是以方便政府管理的原則設(shè)計出來的。而在一個成熟的市場經(jīng)濟體制下，政府的角色應(yīng)該是一個為市場、社會發(fā)展提供規(guī)則和維護秩序的服務(wù)者。所以，政府的角色定位，由“管理行政”向“服務(wù)行政”過渡。

三是克服部門利益。部門利益已經(jīng)構(gòu)成了當前部門行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。我們要打造一個公共服務(wù)型政府，前提是破除部門利益?，F(xiàn)在的改革路徑依賴的是部門自我改革，不能說這完全沒有作用，但由利益所決定，它不可能超脫部門利益、集團利益的狹隘眼界。所以，政府轉(zhuǎn)型要成功，須有利益相關(guān)方(企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者)和利益超脫方(專家、社會公眾、輿論媒介)的公共參與和評議，沒有“第三部門”的參與，政府部門自我改革只會流于形式，甚至被既得利益集團扭曲。[4]

四是形成公共服務(wù)的多元社會參與機制和有效的監(jiān)管機制。[5]缺乏社會協(xié)同，特別是公眾參與是我國公共服務(wù)供給不足的重要原因。政府并非是公共服務(wù)的唯一主體，社會組織和公眾的參與有利于提高公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置效率，因此在建設(shè)公共服務(wù)型政府過程中，要充分調(diào)動社會力量改善公共服務(wù)，鼓勵各種民間組織參與興辦公益事業(yè)和社會服務(wù)。，根據(jù)不同公共服務(wù)項目的性質(zhì)和特點，逐步把原來由政府承擔的一些公共服務(wù)職能。轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人部門。通過社會組織來實現(xiàn)社會協(xié)同，提高公共資源配置效率，應(yīng)制定和完善相關(guān)政策，積極創(chuàng)造條件，鼓勵和引導(dǎo)社會組織積極參與公共服務(wù)的提供。

[參考文獻]

[1]汪玉凱．公共治理是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵[N]．中國經(jīng)濟時報，2005—03—11．

[2]吳敬璉．建設(shè)一個公開透明和可問責的服務(wù)型政府［EB/OL]．http：//finance．sina．eom．cn／roll/20030624/ 0953356011．shtml．

[3]汪玉凱．黨內(nèi)和諧、公共治理和諧與社會和諧[J]．中國黨政干部論壇，2006(12)．

[4]劉恩東．社會轉(zhuǎn)型期利益集團對地方政府善治雙重意義[N]．學習時報，2007—06—11．

[5]丁元竹．發(fā)揮不同公共服務(wù)主體的作用[EB／OL]．

[責任編輯；張振華]