制度理性：政府公共治理的價值源起

[摘要]政府公共治理實現的是政府與非政府利益的平衡。利益博弈過程中的平衡需要制度來規范。公共治理的制度理性應當是以維護第三部門的利益為基點。公共治理的失序，主要在于政府公共治理制度的非理性。構建合理的公共服務制度，以制度理性替代非理性化的社會治理，將潛在的制度供給轉化為現實的供給，將有助于政府公共治理價值的實現。

[關鍵詞]制度理性；公共治理；價值源起；潛在制度

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0066一02

制度理性是指通過制度安排和制度內在機制的建立，保證制度的連續、穩定與公平。即通過制度安排，使基本制度具有較強的理性空間和理性色彩，既能夠使制度得到修正，又能防止制度缺乏公正。制度理性的核心，是政府在處理社會公共事務中，能夠將長期的國家利益最大化作為首要目標的同時，也以應公平、公正作為目標重視對非政府組織、個體經濟組織與公民等“第三部門”的利益的保護。為了實現這個目標，政府應按照利益規則進行博弈尋求公共事務中的政府與“第三部門”利益的平衡。

一、政府公共治理的制度理性

制度作為一種秩序，是由一系列的規范構成，并由此對社會資源的配置及其和諧序列發揮根本性的動因作用。制度安排的價值源起首先應關注非政府的利益，這也是政府公共治理的理性所在。從制度視角而言，公共治理的制度理性，至少包括三個層面：首先政府、市場、“第三部門”之間的協調與配合。公共治理是一系列來自政府、社會公共機構甚至包括私人機構在內的公共管理活動，是一個政府為主體、多種公私機構共存的管理機構體系。在公共治理看來，政府不是國家唯一的管理主體和權力中心，各種公共的和私人的機構，只要其行使的權力得到公眾的認同、認可，都可以或應當成為在各自不同層面上的社會公共權力的主體與中心。現代社會就是政府、社會公共機構與私人機構各司其職，各自發揮自身的作用。其次，政府與公民社會(公民)的互信和回應。公共治理強調原來由政府獨自承擔的責任轉移給公民社會，強調政府與社會的合作，模糊公私機構的界限，不在堅持政府的專屬性與排他性，形成政府與社會組織之間的依賴關系。同時，也強調政府與公民的合作。政府尋求管理的合法性，公民尋求利益的平等性。再次，政府管理體現公平和正義價值。公共治理是向社會有效提供與合理分配公共物品的過程，提供與分配公共物品也就是提供與分配社會價值，由于公共權力的介入，公共管理對社會價值的分配具有了權威性。從社會分配過程角度分析，作為社會利益再分配過程的公共管理，在實現社會公平與正義方面具有極其重要的作用。

二、制度安排下的政府公共治理的非理性

改革開放以來，中國經濟飛速發展，政府管理經濟的水平和能力也有了很大提高，但在公共治理和提供公共服務上，還不能滿足公眾的需求。中國社會目前出現的諸多不和諧現象，說到底，多數都與公共治理的非制度理性有關。

一是政府職能的失衡。20多年來，中國經濟的高速增長以及在改革方面的突破，很大程度上就是地方政府競爭推動的。這也帶來了一個負面效應，即地方政府間的經濟比較使政府偏于經濟職能，忽視了社會公共職能。這是職能失衡一方面。另一方面是公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制，造成了公共服務的軟化。由于地緣政治因素，行政區劃相對穩定、變動較少，政權建設隨著經濟社會的發展而不斷加強。政府雖然擁有強大的行政功能，卻缺乏經濟調控的有效手段，在競爭環境的逼迫下，加之各類市場組織發育的普遍落后，政府在管理經濟中只能依靠行政手段來彌補自身的劣勢，這是從政府與市場關系而言的“錯位”。就政府組織而言，主要體現在政府部門相對于企業、非營利組織等的“越位”和相對于所屬、所轄事業部門的“缺位”。

二是公共政策制定的偏頗。公共制度的偏頗主要表現在三個方面：城鄉二元分割的公共服務制度安排，形成以三農問題為代表的城鄉發展不平衡；不同發展序列的經濟發展安排，引發發達地區與欠發達地區經濟發展不平衡的區域差別；政績考核的制度安排，產生經濟快速增長與公共服務滯后矛盾。

公共政策制定方面的一個值得反思的問題是，弱勢群體利益的保障與利益集團的權力限制。雖然個體差異是永遠存在的，但弱勢群體在整個公共政策的制定方面似乎越來越被邊緣化。因為弱勢群體不像強勢群體能夠憑借著他們對社會財富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定，弱勢群體在爭取公共政策方面能力的下降，應該是導致社會不和諧的一個十分重要原因。[3]

三是政治制度安排價值導向的失當。目前我國政府績效管理是從指標人手試圖建立起一套各地政府通用的績效考核體系。但由于各地在自然稟賦以及經濟、社會等存在較大差異，發展戰略側重不同，發展模式選擇不同，統一的政府績效評估體系似乎成為不可能。“大一統”的評價模式還存在這樣的問題：資源貧乏、地理位置不佳以及經濟、教育和社會基礎薄弱的地方政府，恐怕永遠也不可能得到太好的績效評價結果，它們無論努力可能都無法去跟那些在資源“天賦”或歷史基礎較好的地方去比。這樣一種一刀切式的績效考核，實際上無法反映各地政府付出的實際努力和真實績效，也使那些基礎薄弱的地方政府失去努力的動力。

三、構建政府公共治理的制度理性

政府是凌駕于社會之上的最具權威的公共機構，它代表的公平、正義是其他任何組織機構都無法替代的。政府有權制定公共政策，可以做出制度安排，而這些政策、制度安排是否得當，都會直接影響到公共治理的價值。因此，構建合理的公共服務制度有助于將潛在的供給轉化為現實的供給。

一是實現政府職能的轉變，把社會管理和公共服務作為各級政府、特別是地方基層政府最主要的職能。從發展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民眾對公共治理的滿意度，必須加強政府的社會管理和公共服務的價值選擇。切實履行政府社會管理和公共服務職能，應重點把握好如下幾方面：一要著力解決關系人民群眾切身利益的突出問題；二要創新社會管理和公共服務機制；三要不斷提高公共產品和公共服務的質量；四要加快建立健全各種突發事件應急機制；五要變革和優化政府的服務規則、管理方式、服務程序。

二是轉變行政方式。建立公共服務型政府。我國原有的政府管理模式基本上是以政府為本位，很多制度安排和行為方式都是以方便政府管理的原則設計出來的。而在一個成熟的市場經濟體制下，政府的角色應該是一個為市場、社會發展提供規則和維護秩序的服務者。所以，政府的角色定位，由“管理行政”向“服務行政”過渡。

三是克服部門利益。部門利益已經構成了當前部門行政向公共行政轉型的最大障礙。我們要打造一個公共服務型政府，前提是破除部門利益。現在的改革路徑依賴的是部門自我改革，不能說這完全沒有作用，但由利益所決定，它不可能超脫部門利益、集團利益的狹隘眼界。所以，政府轉型要成功，須有利益相關方(企業、行業協會、消費者)和利益超脫方(專家、社會公眾、輿論媒介)的公共參與和評議，沒有“第三部門”的參與，政府部門自我改革只會流于形式，甚至被既得利益集團扭曲。[4]

四是形成公共服務的多元社會參與機制和有效的監管機制。[5]缺乏社會協同，特別是公眾參與是我國公共服務供給不足的重要原因。政府并非是公共服務的唯一主體，社會組織和公眾的參與有利于提高公共服務領域的資源配置效率，因此在建設公共服務型政府過程中，要充分調動社會力量改善公共服務，鼓勵各種民間組織參與興辦公益事業和社會服務。，根據不同公共服務項目的性質和特點，逐步把原來由政府承擔的一些公共服務職能。轉移給非政府組織和私人部門。通過社會組織來實現社會協同，提高公共資源配置效率，應制定和完善相關政策，積極創造條件，鼓勵和引導社會組織積極參與公共服務的提供。

[參考文獻]

[1]汪玉凱．公共治理是構建和諧社會的關鍵[N]．中國經濟時報，2005—03—11．

[2]吳敬璉．建設一個公開透明和可問責的服務型政府［EB/OL]．http：//finance．sina．eom．cn／roll/20030624/ 0953356011．shtml．

[3]汪玉凱．黨內和諧、公共治理和諧與社會和諧[J]．中國黨政干部論壇，2006(12)．

[4]劉恩東．社會轉型期利益集團對地方政府善治雙重意義[N]．學習時報，2007—06—11．

[5]丁元竹．發揮不同公共服務主體的作用[EB／OL]．

[責任編輯；張振華]