秩序二分視野下的行政理論發展三段說

[摘 要]在秩序二分的視野下，會共行政理論的發展可以視為公共行政理論從外生秩序的構建、自發秩序的認識再到兩種秩序的整合與均衡三個階段。威爾遜一韋伯時期著重于外生秩序的發現與構建，行為科學一人際關系學說發現了公共行政自發秩序的微觀作用機制，新公共行政學理論化、系統化了公共行政的自發秩序的宏觀作用機制，自新公共管理運動開始，行政學說進入了尋求兩種秩序均衡的階段。

[關鍵詞]自發秩序；外生秩序；哈耶克；公共行政；行政學說史

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0072—03

一、公共行政秩序的二分理論

哈耶克(Hayek)是少數最早深刻地認識到人類社會兩種秩序類型的思想家之一。他認為，社會秩序包含了“自生自發的秩序”以及“人造的秩序”[1]兩種不同的形式，并且兩者在維護社會的有序運轉方面都不可或缺。同時他一生都致力于反對無視“自生自發秩序”的理論及實踐活動。德國學者柯武剛和史漫飛嘗試從制度的角度去解釋人類社會中的秩序問題，并將制度做出了“內在制度”(internalinstitution)和“外在制度”(external institution)[2]的區分。基于他們的真知灼見，本文在討論公共行政理論的發展進程時，將這一秩序二分理論化約，并將公共行政秩序分為自發秩序和外生秩序兩種類型。但需要強調的是，本文的理論假設雖然來自哈耶克，但是其目的導向與哈耶克的自由主義思想存在嚴格的區別。

外在秩序即哈耶克所言的“人造的秩序”，它是指通過人的理性設計而達到有序化的社會秩序。哈耶克認為，“家庭、農場、工廠、商號、公司和各種社會團體，以及包括政府在內的所有制度或機構，都是組織”。[3]行政管理所憑借的官僚制組織及其制度系統屬于外在秩序的范疇，是分析公共行政外在秩序的重要元素。公共行政外在秩序有著明顯的目的一工具合理性(形式合理性)取向，它以追求效率等的可計算性為目的，同時不涉及價值問題。因此，在研究公共行政外在秩序時，應該將技術、工具等納入分析的范圍之內，這樣才能滿足對不斷發展的行政理論及實踐的分析要求。

自發秩序可以被看成外生秩序的存在環境，因為在外在秩序創設之前自發秩序便已經存在。但如果要以一種簡單的方式來理解自發秩序的話，那么它可被視為“人為設計的秩序”的否定性概念。正如哈耶克所言，自發秩序乃是“人之行動而非人之設計的結果”[4]。公共行政自發秩序有以下兩種重要的類型：(1)經過社會演變的歷史過程而確立的社會規則系統形成的秩序，它一般作為公共行政宏觀機制而存在。它主要包括以下重要元素：行政倫理、行政慣例、價值觀、政治文化和意識形態等。它們都不是由于有目的的理性設計的結果，而是累積性發展(cHmulative growth)和適應性進化的結果。(2)它是作為個人適應和遵循規則時互動參與者的規律性行動。相對而言，這是一種微觀機制。這種規律性互動雖然參照規則@進行，但并不完全由這些規則決定，更不等同于這些規則。按照T．帕森斯的說法，人們在依照共享的規范做出相似的行動，如果這些行動是非常持久的，那么它們就可以被稱為“社會結構”[5]。因此，在這種意義上來說，這些規律性互動可以被視為自發秩序的另外一種類型。哈耶克認為“自發秩序的社會型構，乃是這些要素在回應他們的即時環境時遵循的某些規則的結果。”[6]就是說，公共行政自發秩序源于行政人員在行政活動中，調整自身與行政或其他社會規則的關系而形成的規律性行動。按照德國心理學家卡特·盧因的行為公式——行為=F(個性×環境)[7]來說，這種自發秩序乃是源于個人心理特征同環境相互作用所產生的規律性行為，因此人的心理特征也是分析公共行政自生秩序的重要元素。

在公共行政秩序二分理論假設的邏輯下，同時按照西方公共行政學說的發展進路；公共行政學說的發展史可以被分為外生秩序的構建、自生秩序的認識并最終導向兩種秩序整合與均衡的三個階段。威爾遜一韋伯時期處于外在秩序的構建階段，行為科學一人際關系學說以及新公共行政學(New public Administration)屬于公共行政自生秩序的認識階段，當然在公共行政學兩種秩序的相關理論得到建立之后，我們以新公共管理(New Public Management)為始端，作為尋求達到兩種秩序均衡的理論與實踐上的探索階段。

筆者認為，行政理論發展的第三個階段將是長期的，這種均衡有賴于技術進步以及社會價值系統的發展，即社會演進是這種均衡所依賴的客觀社會基礎。外生秩序的介入，特別是技術上的移植是否可行，這當然在學術上還是一個正在激烈爭論的問題。孟德斯鳩曾經說過，一個國家的法律“應該和國家的自然狀態有關系……和農業、獵、牧各種人民的生活方式有關系”[8]。關于政治制度，雷蒙·阿隆曾經說過一句意味深長的話，“西方人相信他們的議會制……在全球得以勝利前進，這種想法是沒錯，但是若認為頌揚這些制度的意識形態具有普適意義，那就大錯特錯了”[9]。同樣的道理，新公共管理運動的理論與實踐是否具有可移植性，以及它對于公共行政自發秩序與外生秩序整合的成功與否尚難定論，但是我們可以肯定的是，這是一個新的開始。

二、公共行政外生秩序的構建

外生秩序在公共行政領域中的表現為科層制組織，它的構建最初是為了滿足資本主義經濟不斷發展的要求，并避免沒有規制下的無序和低效狀態，因此，這種理性建構的出現是歷史的必然。科層制組織的合法性權力理論上來源于伍德羅·威爾遜的“政治一行政二分”理論。馬克斯·韋伯的“理性官僚制”是公共行政外生秩序最為經典的構造之一，這一外生秩序的構造方式如下：(1)合理的分工：明確劃分職責權限，并用法律形式固定下來；(2)層級節制的權力體系：個人受制于上級的領導而不能任意而為f(3)依照規則辦事的運作機制；人的工作方式被制度和規則予以限制；(4)組織管理的非人格化：只考慮合法性以及有效性，人的心理要素不被重視；(5)適應工作需要的專業培訓機制：通過專業培訓最大限度減少人的非理性行為。我們容易發現自發秩序因素，比如人的心理特征、行政倫理、民主、公平、正義等價值觀等在這一模型中被排斥，這些都通過人為的秩序設置給予限制。因此，“理想官僚制”是一個建立在理性基礎上的外生秩序的構造。

公共行政外生秩序有其自身的作用，理論上這種外生秩序通過法制化、等級性、專業化以及非人格化的原則能最終實現行動過程以及目的最大可能的可計算性，從而達到行政活動的高效率。實然，在科學主義精神下的官僚制確實有其合理性和歷史的進步性。正如英國學者約翰·基恩所評價的那樣：“現代的資產階級世界是一個精打細算的、機械化的世界…和其他形式的機構(例如家長制和世襲制管理制度)取得的成就相比，機械化的、由專家指導的官僚主義機構，尤其是其獨裁形式，是不會被超過的。”[10]這也正是公共行政秩序的均衡不能離開外生秩序作用的原因。

韋伯“理想的官僚制”模型并非毫無瑕疵。韋伯本人最為擔心的是組織“科層化”作為社會總體走向“理性化”中的一個環節，其過程是難以逆轉的。在追求目的一工具合理性的過程中，排除了自發秩序中的價值合理性，將可能與人的需求以及社會的價值體系相沖突，所以官僚制下的行政活動會與國家、組織的民主、社會的正義、公平等產生沖突。在非人格化的過程中也可能會導致行政人員的人格異化，“早晚總有一天，世界上充滿了齒輪和螺絲似的蕓蕓眾生，他們會緊緊抓住職位處心積慮，不顧一切地沿著官僚化的層次的階梯向上爬”[11]，正是基于這種狀況的憂慮。

韋伯的“理想官僚制”理論是一種理想的模型，其中的條件在現實生活中是不能夠完全實現的，因為客觀的社會環境離不開自發秩序的作用，因此純粹的形式合理性不可能得以成立，它所追求的工具意義上的過程以及目的可計算性也難以達到。這正是“理想官僚制”模型設計下，公共行政秩序的不均衡狀態，這種不均衡體現于自發秩序與外生秩序之間的矛盾對立。按照馬克斯·韋伯的思想來理解官僚制，它的悖論在于目的一工具合理性(形式合理性)與價值合理性(實質合理性)的二律背反。

三、公共行政中自發秩序的認識

20世紀20—30年代，行為科學一人際關系學說開始崛起。行為科學主要研究人的行為和人與人之間的關系的規律，涉及個人與個人、個人與群體及群體與群體的關系。它的主要成就在于發現了公共行政自發秩序的微觀作用機制，分析了個人適應和遵循規則時互動參與者的規律性行動。它對人事行政以及行政學的研究范式帶來了重要的影響。20世紀60年代，美國行政學家沃爾多(DwightWaldo)、弗雷德里克森(George H．Frederickson)等人提出了“新公共行政學”作為區別已往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關鍵性問題。新公共行政學的成就在于第一次理論化、系統化公共行政自發秩序的宏觀作用機制，所以我們將新公共行政學劃入公共行政自生秩序的認識階段。

由于公共行政外生秩序的構建并不能夠完全將人的行為按照組織的預期固定下來，就是說，除了外生秩序的作用外，人的行為很有可能還受到其他因素的影響。帶著這種疑問，以艾爾頓·梅奧(Elton Mayo)領導的霍桑實驗開始了對人的心理因素——它是公共行政自發秩序的重要構成要素，進行了研究。究竟是哪些心理特征影響著個人在社會活動中調整自身與社會規則的關系而形成的規律性行動．不同的學者給出了不同的心理變量，主要有：亞伯拉罕·馬斯洛的需要層次理論，弗雷德里克·赫茨伯格的激勵一保健因素理論，麥格雷戈(Douglas McGregor)的x—Y理論·弗魯姆(Victor H．Vroom)的期望機率理論，克里斯·阿吉里斯的“不成熟一成熟”理論，麥克米蘭(McClelland．Davidc)的成就需要理論C123p43等。基于這些重要的心理變量，人本主義的管理開始登上歷史舞臺。較著名的有坦南鮑姆和施密特的連續統一體理論，布萊克(Robert R．Blake)、莫頓(Jane s．Mouton)的“二維領導模式”，和菲德勒(Fred E．Fiedler)的權變領導理論等。基于人性假設基礎上的管理行為異于組織制度規定的行為模式，這種雙向的互動的鮮明特征體現了以心理因素為核心的公共行政自發秩序的微觀作用機制。

另一方面，新公共行政學在研究行公共行政自發秩序的宏觀作用方面做出了重要貢獻。新公共行政學的理論成就主要有以下兩個方面：(1)建立較為系統的自發秩序的宏觀作用機制理論體系，突出了對行政活動的規范分析，它尤其主張社會公平以及社會正義。新公共行政學強調，公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民所有的、以社會公平為核心的基本價值。(2)在研究領域乃至方法論上實現了飛躍，它主張行政學的研究不應局限于公共行政外在秩序的構建，轉而關注促進公共利益，建構民主行政下的公共政策。它們推崇“后邏輯實證主義”的思辨方法，把自發秩序中的價值因素放到了優先考慮的地位。

新公共新政學將矛頭直接指向傳統的“政治一行政二分法”，認為行政活動存在于廣泛的自發秩序當中，它同政治不能分開，并稱“政治一行政分離只是一種理論虛構”[13]。公共行政不是價值無涉、技術層面上的執行活動，這種狹義的公共行政有待于擴展，“廣義的公共行政除了重視管理的價值以外還強調了公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義”[14]等自發秩序的作用。“新公共行政首開了質疑傳統行政典范合理性的先河”[12]p629，因此這一理論在劃入行政理論發展的第二階段有其合理性。

四、兩種秩序的整合

筆者認為，公共行政理論發展到新公共行政學階段，已經將行政領域基本的秩序類型展現了出來。從威爾遜一韋伯為實現可計算的理性建構，到行為科學一人際關系學說以及新公共行政學諸多價值與規范因素的認識，人為建構的公共行政外生秩序和自發秩序理論已基本得到建立。基于理想的公共行政應該是兩種秩序達到均衡的假設，那么行政理論發展應該是深化對兩種秩序的認識，并研究它們的均衡如何達成的問題。新公共管理運動和新公共服務(New Public service)是這方面的典型。

新公共管理雖然透露出濃重的“摒棄官僚制”的氣息，但是它與“官僚制理論”是相通的。在目的一工具理性的層面上看，它試圖引進市場的理性以及技術使官僚組織提高工作的績效和效率，因此從這個角度來看它是對韋伯的“技術性”以及理性官僚的發展和超越，但不是摒棄。在政治民主化以及市場經濟作用遠遠超越韋伯年代的當代社會，新公共管理提出關注經濟市場以及政治價值等自發秩序的作用也是符合時代要求的。

新公共管理運動突出了對兩種秩序的不同要素的整合，這種努力如下：(1)政府職能的優化：重新界定官僚組織的作用范圍；(2)重視政府活動的效率和質量：這是對目的一工具理性效率取向的重新強調；(3)主張放松規制：放寬法律法規以及相關制度規范作用的范圍；(4)引入現代化的管理技術：這延續了傳統官僚制組織對科學主義和技術的崇尚；(5)正視行政所具有的濃厚的政治色彩：強調價值觀、意識形態對行政管理的影響；(6)公共服務的市場化、社會化：引入市場競爭機制，正視市場這一經濟領域自發秩序的作用；(7)人力資源改革：公共管理者的非職業化，績效評估以及靈活的報酬制度，為人事行政注入了更多人性化的因素。

另一方面，新公共服務是作為新公共管理運動批評者的姿態出現的。它充分吸取了當代政治學、社會學等學科對自發秩序的研究成果，并吸收了新公共行政學的有益部分。它認為新公共管理運動對管理主義的迷信，尤其是對政治原則的偏離，使其對公共行政自發秩序的整合歸于失敗。新公共服務特別強調“公民權”理論，并且這一理念貫穿了以價值觀為核心的公共行政自發秩序的論述。我們不難發現新公共服務的七項理念都是圍繞“公民權”概念展開的，所以羅伯特·B·登哈特認為政府及行政人員應該追求公共利益，其角色定位應該是“服務”而不是“掌舵”，同時其服務對象是“公民”而非“顧客”，要強調行政活動中的民主，提倡人事行政中的“人本主義”，所以承認責任并不簡單，公民權也比企業家精神更重要。

在認識公共行政自發秩序與外生秩序的關系上，登哈特教授給出了非常接近本文的觀點，他認為“盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄，但是它們卻應該被置于由民主、社區和公共利益構成的更大環境中。”[15]p168新公共服務本質上是對威爾遜一韋伯時期外在秩序的建構理論，以及新公共管理中管理主義的揚棄，它試圖吸收它們對公共行政秩序構成分析上的合理內核，并使這種秩序的均衡建立在價值主導的基礎上。正如登哈特所言的那樣；“新公共服務……提供了一個包括老公共行政和新公共管理的最佳原理在內的，其他寶貴方法和價值觀在其中都可以發揮作用的框架。”[15]p168

通觀20世紀70年代以來的公共管理理論，它們都在試圖在日益復雜化的社會現狀中尋求公共行政兩種秩序均衡的方法。這表現在工具和技術意義上，通過新的技術創新，比如引進企業管理的先進技術，運用科技發展的成果等；在價值合理性意義上，它們也試圖突破“政治一行政二分”的局限，讓政治價值系統，市場倫理更多的參與公共行政的作用。我們相信，隨著行政理論以及客觀社會現實的發展，這種均衡的技術和價值可能性會越大。

[參考文獻]

[1]鄧正來．哈耶克的社會理論——《自由秩序原理》代譯序[c]／／哈耶克，自由秩序原理(上)．北京：讀書·生活·新知三聯書店，2003：17—18．

[2][德]柯武剛，史漫飛．制度經濟學：社會秩序與公共政策CM]．韓朝華，譯．北京：商務印書館，1997：17．

[3]Hayek，The Constitution of L．bertyCM]．Londonand Chicago，1960：46．

’

[4] Hayek， Studies in Philosophy：P0litic8 andEconomics(M]．London：Rout ledge＆Keg an Paul，1967：96—97．

[5][美]c·賴特·米爾斯．社會學的想象力(M]．陳強，張永強，譯．北京：讀書·生活·新知三聯書店，2005：33．

[6]Hayek，Law，Legislation and L．berty：Rules and0rder(I)[M]．Chicago：The University 0f Chicago Ptess，1973：43．

[7]郭成剛．西方管理思想史[M]．北京：經濟管理出版社，2002：244．

[8][法]孟德斯鳩．論法的精神(M)．張雁深，譯．北京：商務印書館，1978：6—7．

[9][法]雷蒙·阿隆．知識分子的鴉片[M]．呂一民，顧杭，譯．南京：譯林出版社，2005：320．

[10](英]約翰·基恩．公共生活與晚期資本主義[M]．馬音，等，譯．北京：科學文獻出版社，1999：32．

[11][德]馬克斯·韋伯．經濟與社會(上)[M)．林榮遠，譯．北京：商務印書館，1997：24．

[12]張國慶．行政管理學導論[M]．北京：北京大學出版社，2000．

[13]丁煌．西方行政學說史[M]．武漢：武漢大學出版社，1999：346．

[14][美]弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．張成福，等，譯．北京：中國人民大學出版社，2003：346．

[15][美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特，新公共服務：服務，而不是掌舵[M]．丁煌，譯．北京；中國人民大學出版社，2004．

[責任編輯：張振華]