論慎開聽證會

[摘要]聽證在政府決策民主化中扮演著重要的角色，而這一制度自身具有不可忽視的缺陷，不可泛用，必要時必須用別的制度來替代聽證。同時，需要借鑒國外成熟的聽證制度，以提高決策水平。

[關鍵詞]決策民主化；聽證

[中圖分類號]D920．4[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0123一02

如果說“一個理論總是有它的邊界。讀懂一個理論的標志，就是發現了它的邊界?！盵1]那么根據理論設計而成的制度也應該有它的邊界。聽證從無到有，從少到多，說明決策民主化在前進。但是，近年來聽證備受質疑，特別是從已經舉辦過的許多價格聽證會來看，聽證會大有變成“漲價會”之勢。其中一個重要原因就是視聽證制度為萬能，忽視了它的邊界。因此。我們有必要認真分析聽證的優劣，揚長避短，平衡利弊，謹慎使用。

一、聽證的功能

聽證作為政府決策民主化的一個標志，盡管在世界各地有著不同的模式與運作，其背后的功能與動機也大相徑庭，但概括起來主要有以下四點：

(一)擴大公民參與，推動直接民主

目前各國普遍實行代議民主制。然而，代議制度有其弊端．“人民選舉了官吏議員之后，便不能再過問……選舉一結束，專制即開始。人民只有在投票的時候才是主權者。投票完畢又成為奴隸?！痹诶娑嘣默F代社會，僅僅依靠民選的立法代表已經越來越難以充分反映公眾的不同利益要求，必須建立一種能夠更加準確反映公眾意愿和要求的制度。而代議民主與公眾直接參與相結合，以公眾的直接參與彌補立法代表在反映民意方面不夠充分的不足和缺陷，是現代社會一個切實可行的辦法。于是立法聽證制度應運而生。立法聽證制度彌補了民主選舉制度的不足，拓展了民主的廣度，推進民主向縱深發展。

(二)關注利益協調，促進社會公平

西方的立法聽證會，客觀上電是為了讓不同利益集團能在立法程序中有一個較為公開和公平的較量，令各方利益都能得到公正的反映。中國目前處于一種大政府、小社會的格局，公民社會發育不成熟，與政府相比，處于弱勢地位。而且在中國現行體制下，部門立法在立法中扮演著很重要的角色。這樣雖然有利于部門執法，但同時這些部門不可避免為了部門利益而犧牲大眾利益，影響行政立法的公正。通過聽證，就可以在一定程度上約束部門利益對行政立法的腐蝕，并協調各方利益，促進社會公平。

(三)公開廣泛聽證，保障決策科學

不可否認，中國政府的某些官員還沒徹底從高度集中的計劃體制下走出來，暗箱操作、拍腦袋式的決策方式并不鮮聞，交學費的決策教訓時有發生?，F代社會，納稅人越來越不能容忍上述現象的發生，對政府決策能力的要求也越來越高。通過聽證這種方式，公開廣泛地征求各方的意見和建議，對于改善決策質量，提高政府的執政能力無疑是大有裨益的。

(四)加強信息傳播，減少執行阻力

在行政立法過程中，讓公民廣泛參與其中．充分發表意見，既宣傳了法律，又增強了公民的認同感，使他們感覺到法律是自己直接參與制定的，是自己的需要而不是別人強加于自己，也就會更加自覺地遵紀守法，減少執法阻力。反之，如果采用秘密方式制定法規、規章，由于法規、規章涉及到大多數人的權利和利益，“執行時可能遭到社會大眾對政府之反抗，甚至動搖政治上合法權力的基礎。”

簡言之，聽證具有民主型功能和執行型功能。正是因為具備了這兩大功能，各國的行政管理中都或多或少地使用了聽證。

二、聽證的缺陷

聽證作為一項保障決策民主、利于政策執行的制度，應適用于所有行政機關的行政行為。但是，從各國行政立法與實踐經驗看。聽證的適用范圍是十分有限的。例如，1981年，美國聯邦社會保障署作出5千萬個決定，進行聽證的案件只有26萬多個，只占所有決定的O．25％。[3]聽證是政府決策民主化的一個標志和保障手段。為什么在以民主國家自詡的美國聽證的使用率是如此之低呢?這和聽證自身的缺陷有很大關系的。

(一)聽證難以真正反映民意——集體行動的困境

聽證的初衷在于廣泛聽取民意，以便能夠做出代表廣大民意的決策，使政府的行政行為具有合法性。而奧爾森的集體行動理論告訴我們，這一良好愿望是難以真正實現的[4]。奧爾森認為，在公共選擇中，常常存在一個令人驚訝的“少數”剝削“多數”的傾向。公共選擇反映的不是多數民意，而是少數民意，這與民主精神是相違背的。這可以用來解釋價格聽證何以變成“漲價會”，小集團打敗大集團，聽證的結果和民意相反這一現象。

(二)民意綜合的不可能——阿羅不可能定理

1951年，阿羅在其《社會選擇于個人價值》一書中提出并嚴謹地提出并證明了阿羅不可能定理：“在滿足一系列合理的條件下，要想確定無疑地由已知的各種個人偏好順序推導出統一的社會偏好順序一般是不可能的。集體決策很可能是要么元法做出，要么就是有什么地方不合理。”[5]阿羅不可能定理從純理論的角度提出了一個極具現實意義的問題，即，不應該高估民主的集體選擇過程的效率。也就是說，即使聽證能夠真正上達民意，由于社會價值的多元化，不同人有不同的價值偏好和政策認識，很難根據社會中各種個人的偏好得出統一的所謂的民意。

(三)操縱聽證的可能——投票悖論現象

“投票悖論現象”表示的是在運用簡單多數制進行集體選擇時。如果議題能在投票成員中做出修改，將會出現投票的結果隨投票次序的不同而變化，導致這些選擇方案在分步驟的部分方案比較過程中都有機會當選。也就是說，投票結果不是方案本身的優劣，而是取決于各種方案的排列順序。組織者就可以利用其組織者的權力來安排蘭個方案的排列順利，保證自己偏好的方案的當選。[6]聽證也是如此。我國的聽證的組織者一般是方案的提出者，他們可以利用其組織之便，巧妙安排順序，保證自己的方案通過。這種被操縱下的聽證其結果可想而知。

(四)聽證成本巨大

聽證所需的組織費、場地費、宣傳費、食宿費、交通費和誤工損失等。導致聽證成本巨大。如廣東省2001年公路春運價格聽證會省物價局的開支達30萬元[7]。面對如此高的費用，長此以往，不知行政機關如何承擔?而且，從事前、事中和善后工作等，聽證是一個系列過程，需要相當長的時間才能完成，這無疑會拖延決策時間。

三、政策建議

綜上所述，一方面，聽證是聽取民意，保證決策科學化和民主化的一項制度。另一方面，聽證又存在著不可忽視的缺陷，所以理性的政府官員是不應該動輒使用聽證。鑒于此，文章提出下列三條建議：

(一)合理確定聽證范圍

有人將確定聽證范圍的原則概括為兩點。個人利益與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。[8]前者以解決適用聽證程序時個人利益與公共利益的沖突為目的。面對個人利益與公共利益的沖突，必須做出恰當的選擇，這就要求立法者適度均衡個人利益與政府利益，即在有可能嚴重侵害個人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應允許行政機關自由裁量決定是否適用聽證程序;在輕微影響當事人權益的行政決定或當事人放棄獲得聽證權利的情況下，不適用聽證程序。遇有個人利益與國家公共利益發生嚴重沖突的情形，則應優先考慮公共利益，這就是各國在國家安全、軍事、外交領域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。后者以降低聽證成本，提高聽證效益為目的。確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關系，在成本不大于綜合效益的前提下進行。

(二)借鑒國外成熟聽證經驗

總體而言，國外有兩種立法聽證方式：金字塔型立法聽證和倒金字塔型立法聽證[9]。在自下而上的金字塔型立法聽證中，人民團體或利益集團可自發而主動地致函立法部門，要求對關系切身利益的法案、國會工作甚或行政失當等事宜召開聽證會，并由國會相關的事務委員會負責接洽。這種模式比較重視聽證的民主性，最接近于公眾參與的民主理念，但是在立法效率方面卻有其局限性。舉行這類立法聽證會最頻繁的國家為美國。在自上而下的倒金字塔型立法聽證中，聽證會由國會或其事務委員會主動召開，主持人有較大的權力主導聽證過程。參加聽證的民眾通常由國會指定邀請，且多為有限的技術性專家，而少有真正的公眾代表。這類模式一般重視聽證的運作效率，但在體現民主原則方面卻有其缺憾。這種聽證模式為大多數歐洲國家如法國、丹麥、芬蘭等所采用。

而我國從高度集中的計劃體制下走過來，決策民主化程度普遍不高，有必要偏向發揮聽證的民主型功能，進而協調好民主型功能和執行型功能之間的關系。提高決策水平。

(三)用其它制度替代聽證

聽證的功能在于保證決策科學和民主，而這一程序又存在一些不可忽視的缺陷，我們為何不采用別的制度來替代聽證，既避免了聽證的缺陷，又能保障政府決策的科學化和民主化?

首先是發揮人大的作用。我國憲法規定，一切權力屬于人民，由人民選出的代表所組成的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，代表人民行使國家權力。各級人民代表大會既是國家權力機關，又是行使國家立法權的機關。政府應該接受人大的監督，其工作對人大負責。憲法規定了人大代表具有“與原選區或者原單位的人民群眾保持密切的聯系，聽取和反映他們的意見和要求”的義務，人大代表理應依據民意，對行政機關的決策行使質詢權和建議權，保證政府行為符合民意。

其次是發揮專家決策咨詢作用。據報，截止面前，中共中央政治局組織了41次集體學習。[10]而且，許多專家學者陸續走進中南海，就各自的研究領域向政治局委員們進行了講解，或為政府決策提供了咨詢。“邀請專家學者講課也好，進行決策咨詢也好，肯定有其合理的因素，而且是一個很大的進步?！鄙綎|大學哲學與社會發展學院社會工作系副教授葛忠明對《財經時報》評價說，“在國外，在中國歷史上，都有類似的制度，只不過形式不太一樣。”在美國遭遇“9·11”恐怖襲擊之后，國際戰略研究機構蘭德公司不久即幫助美國政府制定了反恐戰略與計劃。這個成立于1948年的非營利性研究組織，主要對美國國家安全和公共福利方面的各種問題進行系統的跨學科的分析研究。而綜觀中國的歷史，戰國時期盛行的“門生”，即與此相近。與美國的做法相比，中國目前的決策咨詢制度，最多算是“半制度化”或者“類制度化”。所以，下一步專家決策咨詢的制度化探索顯得尤為重要。

[參考文獻]

[1]盛洪．治大國若烹小鮮——關于政府的制度經濟學[M]．上海：上海三聯書店，2003：14．

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[3]王名揚．美國行政法[M]．北京：中國法制出版社，1995：385．

[4][美]曼瑟爾·奧爾森．集體行動的邏輯[M]．陳郁，等，譯．上海：上海三聯書店，1995．

[5]吳肇基．公共經濟學[M]．北京：中國戲劇出版社，2001：172．

[6]黃恒學．公共經濟學[M)．北京：北京大學出版社，2003：127—128．

[7]王萬華，景利．中國行政決策聽證的現狀及問題[N]．法制日報，2003—12—19．

[8]Jean．Public Hearings Protedures and Strategies[M]．32．

[9][德國]聯邦行政程序法[z]．第28條第3項．

[10]胡錦濤強調做好農業標準化和食品安全工作[EB／OL]．http:／／news．xinhuanet．corn／politics／2007—04／24／content一6022783．htm，2007—4—24／2007—4—30．

[11]張剛．中國特色決策咨詢制度：40位專家年內走進中南海[EB／oL]．http：／／WWW．globe．net．cn／zhengzhi／007．htm，2003—1l一29／2005—04—30．

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