公共政策制定中公民適度參與探析

[摘要]公民參與公共政策的制定比參與選舉更能體現(xiàn)公民資格和公民精神的追求。公共政策制定中的公民參與是政策參與的核心。只有適度的參與才能促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平與公正。然而，如何確定公民適度參與的狀態(tài)卻是政策參與的難點(diǎn)。公民適度參與狀態(tài)是公共管理部門和公民雙方博弈的結(jié)果，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。在這個(gè)動(dòng)態(tài)的過程中，公民參與動(dòng)機(jī)和公共管理部門的合法性程度相互促進(jìn)而發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)民主的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]公民適度參與；合法性程度；公民參與動(dòng)機(jī)；公民適度參與狀態(tài)

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2007)05—0060－02

一、公民適度參與的提出

公民參與公共政策的制定比參與選舉更能體現(xiàn)公民資格和公民精神的追求。公共政策制定的階段是政治過程的決定性階段，公共政策制定中的公民參與是政策參與的核心。有直接參與學(xué)派的學(xué)者主張認(rèn)為，一個(gè)民主國家政治體制好或壞的重要指標(biāo)，就是該國公民參與政治程度，參與程度高就意味著該國政治體制良好，而參與程度低則意味著該國政治體制已有明顯“病癥”。持這個(gè)觀點(diǎn)的學(xué)者過于相信民眾的能力，并且忽視外界的政治經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境的影響。無序的公民參與或者一味地?cái)U(kuò)大公民參與，只能使政治共同體的秩序陷入混亂。倘若積極參與的民眾的利益訴求不能得到相應(yīng)的滿足，只能加劇民眾對(duì)公共管理部門的不信任。而保守主義學(xué)者亨廷頓卻認(rèn)為“今天在美國有關(guān)統(tǒng)治的一些問題，正是因?yàn)槊裰鬟^剩引起的，民主需要節(jié)制。”亨廷頓武斷地批判民主，卻沒有發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致問題產(chǎn)生的并不是民主本身而是美國實(shí)行的民主制度存在問題，從而使民主在一定程度上被扭曲。臺(tái)灣學(xué)者陳金貴的觀點(diǎn)較為折中，他認(rèn)為“適度的參與比激進(jìn)的參與更有可能在兩個(gè)角色之間取得滿意的效果。”托馬斯認(rèn)為不同類型的政策所要求的公民參與程度不同，“從抽象意義上講，公民參與并沒有好壞之分。”筆者認(rèn)為只有適度的參與才會(huì)促進(jìn)公共管理者制定出適合當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的公共政策，最大程度的滿足公民的利益訴求，促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和公正。

公民適度參與就是公民參與的程度適合公民自身的綜合素質(zhì)水平，適應(yīng)其所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境，能凸顯公民參與的優(yōu)勢并有效避免其風(fēng)險(xiǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)公共管理者與公民，公共政策與社會(huì)環(huán)境的和諧。具體表現(xiàn)為公民參與愿望與公共部門制度化安排的相互促進(jìn)而發(fā)展。

二、公共管理部門合法性程度對(duì)公民參與程度的影響

公民參與程度是公共管理部門與公民雙方相互博弈的結(jié)果。公共管理部門抑或公民的任何一方都不能單方面決定公民參與的程度。公民參與程度以公民多大范圍內(nèi)參與，在公共決策中分享到多少公共決策權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)。

所謂政治合法性，就是指政府基于被民眾認(rèn)可的原則的基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性(the right to rule onthe basis of recognized principles)。簡單而言，就是政府實(shí)施的統(tǒng)治在多大程度上被公眾視為合理的和符合道義的。當(dāng)大多數(shù)民眾認(rèn)為政府實(shí)施統(tǒng)治(包括使用武力威脅)是正當(dāng)?shù)模簿褪钦哂泻戏ㄐ缘臅r(shí)候，民眾對(duì)政府的統(tǒng)治會(huì)自覺服從，即使出現(xiàn)抵觸，也不會(huì)危及根本統(tǒng)治。我們把政治合法性的概念應(yīng)用到整個(gè)公共管理部門。公共管理部門的合法化程度可以通過民眾對(duì)其認(rèn)可和擁護(hù)的程度表現(xiàn)出來。在民主化國家，公共管理部門允許公民參與公共政策制定的程度直接決定了公民對(duì)其的認(rèn)可和擁護(hù)程度。

不同國家、不同地區(qū)、不同民族的公民對(duì)公共管理部門的相同程度的認(rèn)可，對(duì)公民參與程度的需求是不同的，在擁有專制傳統(tǒng)和濃重的宗教信仰的國家和地區(qū)，公民參與公共政策制定的需求較小；在民主化和自治化程度較高的國家和地區(qū)，公民參與公共政策制定的需求較大。公共管理部門期望擁有更高的合法性，因?yàn)檫@樣會(huì)減少他們推行公共政策的阻力，更重要的是可以保證政權(quán)的持續(xù)性。一旦公共部門遭遇合法性危機(jī)，整個(gè)政治共同體就有崩潰和重建的可能。在特定的政治共同體內(nèi)，隨著公民參與程度的提高，公共管理部門的合法性程度也會(huì)相應(yīng)提高。但是，公共管理部門的合法性程度不能無限度的擴(kuò)大。因?yàn)閷?duì)于一個(gè)政治共同體來說，在組織和安排社會(huì)生活的時(shí)候，權(quán)力是必需的。也就是說，即使在極端民主的國家，公共管理部門也不可能放棄所有的決策權(quán)而讓公民享有所有的公共決策權(quán)。“即使那些美國民主最狂熱的擁護(hù)者們也不會(huì)宣稱說，這個(gè)國家的2.75億人口能夠集合在一起制定國家的大政方針。人們能夠從出生到長大，再一直到死亡都不會(huì)等到這樣的大會(huì)來制定政策。”

三、公民參與動(dòng)機(jī)對(duì)公民參與程度的影響

管理學(xué)認(rèn)為人的行為是從需要開始的，公民參與也不例外。當(dāng)公共管理部門制定某項(xiàng)政策時(shí)，公民有某種表達(dá)利益訴求的意愿，希望公共管理部門制定相應(yīng)的政策滿足他們的訴求，公民便萌生了參與的需要，進(jìn)而產(chǎn)生參與的動(dòng)機(jī)，理性的公民在產(chǎn)生參與動(dòng)機(jī)之后不會(huì)盲目地參與，他將會(huì)進(jìn)行期望成本收益分析：當(dāng)期望收益<期望成本+機(jī)會(huì)成本時(shí)，公民就不會(huì)去參與；當(dāng)期望收益 期望成本＋機(jī)會(huì)成本時(shí)，公民就會(huì)選擇參與。

參與之后，公民會(huì)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)成本一收益分析：當(dāng)現(xiàn)實(shí)收益一現(xiàn)實(shí)成本+機(jī)會(huì)成本時(shí)，公民就會(huì)對(duì)公共管理部門產(chǎn)生不信任感，對(duì)公共管理部門的認(rèn)可和信任程度降低，公民參與的動(dòng)機(jī)也會(huì)隨之減弱，下次公民產(chǎn)生利益訴求并產(chǎn)生參與動(dòng)機(jī)時(shí)，他同樣要進(jìn)行期望成本 收益分析，因?yàn)樯洗螀⑴c的受挫，他會(huì)不自覺地降低期望收益值，所以期望收益小于期望成本與機(jī)會(huì)成本之和的可能性增大，也就是說不參與的可能性增大。

當(dāng)現(xiàn)實(shí)收益>現(xiàn)實(shí)成本+機(jī)會(huì)成本時(shí)，公民就會(huì)產(chǎn)生滿足感，提高對(duì)公共管理部門的主觀評(píng)價(jià)，對(duì)公共管理部門的認(rèn)可和信任程度提高，公民參與的動(dòng)機(jī)也會(huì)隨之增強(qiáng)，下次公民產(chǎn)生利益訴求并產(chǎn)生參與動(dòng)機(jī)時(shí)，他就會(huì)進(jìn)行期望成本一收益分析，因?yàn)樯洗螀⑴c后利益訴求被滿足，他會(huì)不自覺地提高期望收益值，所以期望收益大于期望成本與機(jī)會(huì)成本之和的可能性增大，也就是說公民選擇參與的可能性增大。

隨著社會(huì)的進(jìn)步，公民個(gè)體素質(zhì)的提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，社會(huì)動(dòng)員力量的增強(qiáng)，公民的參與動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，他所要求的參與程度也會(huì)隨之提高。在主觀上，公民希望自己的參與程度可以持續(xù)提升，一直達(dá)到無限。

當(dāng)公民參與動(dòng)機(jī)增強(qiáng)時(shí)，公民參與程度要求相應(yīng)提高，如果公民的參與意愿被滿足，尤其是他主張的利益訴求得到回應(yīng)時(shí)，他對(duì)政府的支持和認(rèn)可程度會(huì)大大提高；如果公共管理部門發(fā)出利益訴求的召喚，公民參與動(dòng)機(jī)較弱，沒有作出相應(yīng)的積極回應(yīng)，公共部門絕對(duì)不能因?yàn)榭梢愿鶕?jù)自己的偏好決定公共政策，為自己享有更多的公共決策權(quán)而沾沾自喜。這只能說明公共部門發(fā)生了一定程度的信任危機(jī)，公民對(duì)自己表達(dá)利益訴求后能否得到滿足沒有信心，或者公民已經(jīng)習(xí)慣了放棄自己的參與權(quán)力，等待公共管理部門的安排。公共管理部門應(yīng)該及時(shí)調(diào)查公民參與動(dòng)機(jī)減弱的原因，及時(shí)解決問題，避免因問題的積累而導(dǎo)致公民與公共管理部門矛盾的激化。公共管理者要及時(shí)動(dòng)員民眾的參與力量，提高他們的參與程度。否則，公眾對(duì)其認(rèn)可和擁護(hù)的程度就會(huì)降低，公共管理部門的合法性和權(quán)威性就會(huì)面臨危機(jī)。

四、公民適度參與狀態(tài)的確定

公共管理部門和公民之間的需求是矛盾的，公民希望得到更多的決策權(quán)，而公共管理部門卻不愿意把更多的決策權(quán)分享給公民。二者在博弈中實(shí)現(xiàn)均衡。公民的參與動(dòng)機(jī)在允許的情況下無限度增強(qiáng)，然而公共管理部門卻不可能放棄所有的公共決策權(quán)，讓公民決定所有的公共事務(wù)。因此，存在一個(gè)公共管理部門所允許的公民參與程度的極限值，任何政治共同體的公共管理部門都不會(huì)允許超過這個(gè)極限值的公民參與。

公民適度參與狀態(tài)不是一個(gè)點(diǎn)，也不是一個(gè)一成不變的區(qū)域，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。在極限值以內(nèi)，公民適度參與狀態(tài)在公共管理部門和公民的博弈中不斷提高，并無限接近極限值，在這個(gè)過程中政治共同體實(shí)現(xiàn)民主的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展。在特定的政治共同體內(nèi)，從總體趨勢來看，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民個(gè)體素質(zhì)的提高，公民參與意識(shí)的增強(qiáng)，公民參與動(dòng)機(jī)不斷增強(qiáng)。而另一方面，公共管理部門為了提高其合法性程度，得到公民更多的支持和認(rèn)可，它會(huì)相應(yīng)的提高其所允許的公民參與程度，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，借鑒學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮智囊的作用設(shè)計(jì)更為科學(xué)合理的制度，大力發(fā)展教育提高公民的素質(zhì)，祛除傳統(tǒng)保守文化的痼疾，組織更為有序的公民參與，從而更好地滿足公民的利益訴求。在這樣的良性循環(huán)下，公民適度參與的動(dòng)態(tài)過程得以實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)的發(fā)展不可能是持續(xù)的不間斷的，政治、自然和社會(huì)環(huán)境是復(fù)雜的和變幻不定的。公民參與動(dòng)機(jī)和公共管理部門的合法性程度也不可能呈線性增長。出現(xiàn)短暫的甚至是較長時(shí)間的停滯、回落甚至是回到極度專制的狀態(tài)都是不可避免的。這時(shí)候公民適度參與的狀態(tài)就會(huì)中斷。公共管理部門要及時(shí)調(diào)查原因并及時(shí)糾正。如果某些掌握公共權(quán)力的公共管理者任其惡性發(fā)展，不斷加劇公共管理部門的合法性危機(jī)，就可能出現(xiàn)政治共同體的瓦解和重構(gòu)。當(dāng)新的政治共同體建立的時(shí)候，實(shí)施新的適合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)政治文化環(huán)境和公民素質(zhì)的公民參與政策，又重新回到公民適度參與的狀態(tài)，這樣，公民適度參與的動(dòng)態(tài)過程得到繼續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：張振華]