公共政策制定中公民適度參與探析

[摘要]公民參與公共政策的制定比參與選舉更能體現公民資格和公民精神的追求。公共政策制定中的公民參與是政策參與的核心。只有適度的參與才能促進社會實現公平與公正。然而，如何確定公民適度參與的狀態卻是政策參與的難點。公民適度參與狀態是公共管理部門和公民雙方博弈的結果，它是一個動態的過程。在這個動態的過程中，公民參與動機和公共管理部門的合法性程度相互促進而發展，從而實現民主的進步和社會的發展。

[關鍵詞]公民適度參與；合法性程度；公民參與動機；公民適度參與狀態

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0060－02

一、公民適度參與的提出

公民參與公共政策的制定比參與選舉更能體現公民資格和公民精神的追求。公共政策制定的階段是政治過程的決定性階段，公共政策制定中的公民參與是政策參與的核心。有直接參與學派的學者主張認為，一個民主國家政治體制好或壞的重要指標，就是該國公民參與政治程度，參與程度高就意味著該國政治體制良好，而參與程度低則意味著該國政治體制已有明顯“病癥”。持這個觀點的學者過于相信民眾的能力，并且忽視外界的政治經濟文化環境的影響。無序的公民參與或者一味地擴大公民參與，只能使政治共同體的秩序陷入混亂。倘若積極參與的民眾的利益訴求不能得到相應的滿足，只能加劇民眾對公共管理部門的不信任。而保守主義學者亨廷頓卻認為“今天在美國有關統治的一些問題，正是因為民主過剩引起的，民主需要節制。”亨廷頓武斷地批判民主，卻沒有發現導致問題產生的并不是民主本身而是美國實行的民主制度存在問題，從而使民主在一定程度上被扭曲。臺灣學者陳金貴的觀點較為折中，他認為“適度的參與比激進的參與更有可能在兩個角色之間取得滿意的效果。”托馬斯認為不同類型的政策所要求的公民參與程度不同，“從抽象意義上講，公民參與并沒有好壞之分。”筆者認為只有適度的參與才會促進公共管理者制定出適合當時社會經濟政治環境的公共政策，最大程度的滿足公民的利益訴求，促進社會實現公平和公正。

公民適度參與就是公民參與的程度適合公民自身的綜合素質水平，適應其所處的社會經濟政治環境，能凸顯公民參與的優勢并有效避免其風險，有利于實現公共管理者與公民，公共政策與社會環境的和諧。具體表現為公民參與愿望與公共部門制度化安排的相互促進而發展。

二、公共管理部門合法性程度對公民參與程度的影響

公民參與程度是公共管理部門與公民雙方相互博弈的結果。公共管理部門抑或公民的任何一方都不能單方面決定公民參與的程度。公民參與程度以公民多大范圍內參與，在公共決策中分享到多少公共決策權為標準。

所謂政治合法性，就是指政府基于被民眾認可的原則的基礎上實施統治的正統性或正當性(the right to rule onthe basis of recognized principles)。簡單而言，就是政府實施的統治在多大程度上被公眾視為合理的和符合道義的。當大多數民眾認為政府實施統治(包括使用武力威脅)是正當的，也就是政府具有合法性的時候，民眾對政府的統治會自覺服從，即使出現抵觸，也不會危及根本統治。我們把政治合法性的概念應用到整個公共管理部門。公共管理部門的合法化程度可以通過民眾對其認可和擁護的程度表現出來。在民主化國家，公共管理部門允許公民參與公共政策制定的程度直接決定了公民對其的認可和擁護程度。

不同國家、不同地區、不同民族的公民對公共管理部門的相同程度的認可，對公民參與程度的需求是不同的，在擁有專制傳統和濃重的宗教信仰的國家和地區，公民參與公共政策制定的需求較小；在民主化和自治化程度較高的國家和地區，公民參與公共政策制定的需求較大。公共管理部門期望擁有更高的合法性，因為這樣會減少他們推行公共政策的阻力，更重要的是可以保證政權的持續性。一旦公共部門遭遇合法性危機，整個政治共同體就有崩潰和重建的可能。在特定的政治共同體內，隨著公民參與程度的提高，公共管理部門的合法性程度也會相應提高。但是，公共管理部門的合法性程度不能無限度的擴大。因為對于一個政治共同體來說，在組織和安排社會生活的時候，權力是必需的。也就是說，即使在極端民主的國家，公共管理部門也不可能放棄所有的決策權而讓公民享有所有的公共決策權。“即使那些美國民主最狂熱的擁護者們也不會宣稱說，這個國家的2.75億人口能夠集合在一起制定國家的大政方針。人們能夠從出生到長大，再一直到死亡都不會等到這樣的大會來制定政策。”

三、公民參與動機對公民參與程度的影響

管理學認為人的行為是從需要開始的，公民參與也不例外。當公共管理部門制定某項政策時，公民有某種表達利益訴求的意愿，希望公共管理部門制定相應的政策滿足他們的訴求，公民便萌生了參與的需要，進而產生參與的動機，理性的公民在產生參與動機之后不會盲目地參與，他將會進行期望成本收益分析：當期望收益<期望成本+機會成本時，公民就不會去參與；當期望收益 期望成本＋機會成本時，公民就會選擇參與。

參與之后，公民會進行現實成本一收益分析：當現實收益一現實成本+機會成本時，公民就會對公共管理部門產生不信任感，對公共管理部門的認可和信任程度降低，公民參與的動機也會隨之減弱，下次公民產生利益訴求并產生參與動機時，他同樣要進行期望成本 收益分析，因為上次參與的受挫，他會不自覺地降低期望收益值，所以期望收益小于期望成本與機會成本之和的可能性增大，也就是說不參與的可能性增大。

當現實收益>現實成本+機會成本時，公民就會產生滿足感，提高對公共管理部門的主觀評價，對公共管理部門的認可和信任程度提高，公民參與的動機也會隨之增強，下次公民產生利益訴求并產生參與動機時，他就會進行期望成本一收益分析，因為上次參與后利益訴求被滿足，他會不自覺地提高期望收益值，所以期望收益大于期望成本與機會成本之和的可能性增大，也就是說公民選擇參與的可能性增大。

隨著社會的進步，公民個體素質的提高，社會經濟水平的發展，社會動員力量的增強，公民的參與動機增強，他所要求的參與程度也會隨之提高。在主觀上，公民希望自己的參與程度可以持續提升，一直達到無限。

當公民參與動機增強時，公民參與程度要求相應提高，如果公民的參與意愿被滿足，尤其是他主張的利益訴求得到回應時，他對政府的支持和認可程度會大大提高；如果公共管理部門發出利益訴求的召喚，公民參與動機較弱，沒有作出相應的積極回應，公共部門絕對不能因為可以根據自己的偏好決定公共政策，為自己享有更多的公共決策權而沾沾自喜。這只能說明公共部門發生了一定程度的信任危機，公民對自己表達利益訴求后能否得到滿足沒有信心，或者公民已經習慣了放棄自己的參與權力，等待公共管理部門的安排。公共管理部門應該及時調查公民參與動機減弱的原因，及時解決問題，避免因問題的積累而導致公民與公共管理部門矛盾的激化。公共管理者要及時動員民眾的參與力量，提高他們的參與程度。否則，公眾對其認可和擁護的程度就會降低，公共管理部門的合法性和權威性就會面臨危機。

四、公民適度參與狀態的確定

公共管理部門和公民之間的需求是矛盾的，公民希望得到更多的決策權，而公共管理部門卻不愿意把更多的決策權分享給公民。二者在博弈中實現均衡。公民的參與動機在允許的情況下無限度增強，然而公共管理部門卻不可能放棄所有的公共決策權，讓公民決定所有的公共事務。因此，存在一個公共管理部門所允許的公民參與程度的極限值，任何政治共同體的公共管理部門都不會允許超過這個極限值的公民參與。

公民適度參與狀態不是一個點，也不是一個一成不變的區域，而是一個動態的過程。在極限值以內，公民適度參與狀態在公共管理部門和公民的博弈中不斷提高，并無限接近極限值，在這個過程中政治共同體實現民主的進步和社會的發展。在特定的政治共同體內，從總體趨勢來看，由于社會經濟的發展、公民個體素質的提高，公民參與意識的增強，公民參與動機不斷增強。而另一方面，公共管理部門為了提高其合法性程度，得到公民更多的支持和認可，它會相應的提高其所允許的公民參與程度，在總結經驗，借鑒學習的基礎上，充分發揮智囊的作用設計更為科學合理的制度，大力發展教育提高公民的素質，祛除傳統保守文化的痼疾，組織更為有序的公民參與，從而更好地滿足公民的利益訴求。在這樣的良性循環下，公民適度參與的動態過程得以實現。

社會的發展不可能是持續的不間斷的，政治、自然和社會環境是復雜的和變幻不定的。公民參與動機和公共管理部門的合法性程度也不可能呈線性增長。出現短暫的甚至是較長時間的停滯、回落甚至是回到極度專制的狀態都是不可避免的。這時候公民適度參與的狀態就會中斷。公共管理部門要及時調查原因并及時糾正。如果某些掌握公共權力的公共管理者任其惡性發展，不斷加劇公共管理部門的合法性危機，就可能出現政治共同體的瓦解和重構。當新的政治共同體建立的時候，實施新的適合當時的經濟政治文化環境和公民素質的公民參與政策，又重新回到公民適度參與的狀態，這樣，公民適度參與的動態過程得到繼續發展。

[參考文獻]

[1]Benjamin R·Barber·Strong Democracy：Participatory Politics for New Age[M]．Berkeley：University of california Press．1984：235—236．

[2]楊光斌．政治學導論[M]．北京：中國人民大學出版社，2002．

[3]王浦劬．政治學基礎[M]．北京：北京大學出版社，2005．

[4][美]塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜．難以抉擇[M]．北京：華夏出版社，1986．

[5][美]約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M]．北京：中國人民大學出版社，2005．

[6]燕繼榮．現代政治分析原理[M]．北京：高等教育出版社，2004：176．

[7][美]塞繆爾·亨廷頓．民主的危機[M]．北京：求實出版社，1989．

[8][美]塞繆爾·亨廷頓．變革社會中的政治秩序[M]．北京；華夏出版社，1988．

[9][美]托馬斯·R·戴伊．自上而下的政策制定[M]．北京：中國人民大學出版社，2002．

[10]王建軍，唐娟．論公共政策制定中的公民參與[J]．四川大學學報(哲學社會科學版)，2006(5)．

[11]馬小娟．公民政策參與的功能分析[J]．北京行政學院學報，2007(2)．

[責任編輯：張振華]