試論中國有限承認雙重國籍的必要性與可行性

[摘要]中國現行的國籍法不承認雙重國籍，然而隨著中國改革開放的不斷深化，國際合作與交流日益頻繁，海內外要求我國承認雙重國籍的呼聲越來越高。在新形勢下我國有限度或有針對性地承認雙重國籍是必要和切實可行的，我國應適時調整和修改國籍政策，以適應當前經濟建設和社會發展的實際需要。

[關鍵詞]雙重國籍；國籍法；國籍政策

[中圖分類號]D998[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05一O108—02

一、國籍與雙重國籍

國籍是指一個人屬于某一特定國家的公民或國民的法律資格[1]。它標志著一個人與某一特定國家間的固定的法律聯系。國籍的取得和認定必須以特定國家的國籍法為依據。國籍法是國家自行制定或認可的有關本國公民或國民資格的取得、變更或喪失方面的法律。國籍立法的主要表現形式為各國國內的國籍法或國籍法規，以及解決國籍沖突問題的國際條約和國際習慣。

根據各國國籍立法及相關條約實踐，國籍的取得方式可以分為兩大類——因出生取得和因加入取得。其中因出生取得有血統主義和出生地主義兩種原則，因加入取得包括自愿申請入籍和由于法定事實而可能引起的國籍變更。

由于各國制定國籍法所依據的原則不同，因此不可避免地產生各國國籍立法的差異和國籍的沖突，導致雙重、多重或元國籍現象的出現。本文在此主要討論的是雙重(或多重)國籍問題的解決。

二、中國關于國籍的法律規定

歷史上我國曾經產生過三部國籍法。第一部是1909年由晚清政府頒布的《大清國籍條例》；第二部是1912年中華民國政府頒布的《中華民國國籍法》(1914年經修正后重新頒布)；第三部是1929年南京國民政府頒布的《民國十八年修訂國籍法》。這三部法律都采取了血統主義原則，同時承認雙重國籍[2]，主要目的在于爭取廣大華僑華人的幫助和支持，并以此體現外交主權和維護本國僑民利益。

新中國成立后廢除了舊的國籍法，但并沒有立即頒布新的國籍法。隨著二戰結束后亞洲民族解放運動的興起，東南亞原殖民地紛紛獨立，誕生了一大批新興民族國家，華人華僑的國籍問題成為需要迫切解決的重要問題。為了緩和與東南亞國家的關系，消除由于華僑國籍問題所帶來的不必要的誤會，中國和印尼于1955年4月在印尼的萬隆正式簽訂了《中華人民共和國同印度尼西亞共和國關于雙重國籍問題的條約》，中國采取了不承認雙重國籍的政策。隨后，中國根據這一政策相繼與尼泊爾、蒙古、馬來西亞、菲律賓、泰國等鄰國解決了雙重國籍問題[3]。1980年9月10日《中華人民共和國國籍法》正式頒布，其中第三條明確規定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍”，將這一政策以法律的形式確定下來。

三、我國有限承認雙重國籍的必要性

(一)現行國籍法存在的問題

幾十年來我國不承認雙重國籍的政策曾經發揮了重要作用，在一定程度上改善了中國與東南亞國家的關系。但是從實踐情況來看，這并沒有從根本上改善世界各國華僑華人的生存環境，尤其在東南亞許多國家華僑華人仍受到嚴重的種族歧視，并且時常發生較大規模的排華運動。而由于外籍華人不具有中國國籍，中國政府在法理上無法為他們提供實質性的法律保護和幫助。這種結果是與國家制定國籍法的初衷不相符的[4]。

(二)國內外要求承認雙重國籍的呼聲

改革開放后中國的對外交流日益擴大，出國人員不斷增多，許多人由于種種原因加入了當地國籍。而按照我國國籍法規定，取得外國國籍則自動喪失中國國籍。當海外華人由于工作或生活需要必須經常進出中國國境時，卻由于一系列法律和政策上的限制而產生了諸多不便，有時甚至還造成了感情上的極大傷害，在很大程度上影響了廣大海外華人參加祖國經濟建設的積極性。

在1999年全國政協九屆二次會議上，包括著名節目主持人陳鐸在內的12名政協委員曾聯名提出了《關于撤消“不承認中國公民具有雙重國籍”規定的建議案》，引起了輿論的廣泛關注。2003年由加拿大普通話華人聯合會進行的關于雙重國籍的民意調查結果顯示，92．6％的受訪大陸移民希望中國政府能夠允許中國移民在承認雙重國籍的國家人籍后保留中國國籍，即對等承認雙重國籍[4]。2004年11月新西蘭華人在全國政協副主席、致公黨中央主席羅豪才訪問新西蘭時呈遞了“我們熱切期盼祖國盡快修改《國籍法》，承認雙重國籍”的建言書[5]。這些情況反映出海外華人對保留中國國籍的強烈關注和深切期盼。

(三)國際社會國籍法變化趨勢

在全球化背景下，推行雙重國籍政策已經成為國際社會國籍法的變化趨勢，許多國家近年來對雙重國籍的態度逐漸寬松。據不完全統計，目前全世界至少有90多個國家或地區實行雙重國籍政策或允許不同程度的雙重國籍，其中包括美、英、法、德、瑞士、加拿大等多數移民國家和發達國家。澳大利亞在2002年廢止了1948年公民法案中不承認雙重圉籍的條款，印度和菲律賓等國近年來也紛紛調整國籍政策，逐漸承認了雙重國籍的必要性和合法性[6]。

(四)有限承認雙重國籍的有利之處

有限承認雙重國籍既可為我國經濟和社會發展帶來極大利益，也會使海外華人得到極大便利和好處：一是有利于大量引進海外人才、技術、資金和管理經驗，給中國帶來更多的商機、外匯和稅收。二是有利于增強中華民族凝聚力。三是有利于祖國統一。反獨促統，海外華人的力量不可低估。他們在海外可順理成章地以公民身份支持統一大業。四是有利于中國政府依法管理海外歸國人員。如果海外華人在中國犯罪，若具有中國公民身份，可以按國內法律來審理，不會危害國家安全。五是將為海外華人提供更好的發展機會和生存空間，更加緊密地維系他們與祖國的關系[6，7]。

當然，承認雙重國籍也可能產生一些負面效應和影響，我們應盡量減少由此帶來的問題，努力使中國、海外華人和其所在國等各方的利益都得到最大的保證。當前我國可以考慮有限度或有針對性地承認雙重國籍，逐步放寬有關規定，在實踐中調整和改進國籍政策。

四、我國有限承認雙重國籍的可行性

關于如何逐步調整國籍政策，我們可以考慮采取多種方式：

(一)“綠卡”制度

相對國籍政策來說，“綠卡”制度可操作性強，負面影響小，是適應現實需要的第一選擇。2004年8月，我國發布施行了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，出臺了正式、的“綠卡”制度。這是我國適應全球化趨勢，規范外國人在中國永久居留制度的一項重大措施。

不過，從申請“綠卡”的規定來看，其主要是針對高學歷和高級管理、技術人才，門檻太高，以至于目前批準的數量極少[4]。因此，建立“綠卡”制度，應當從實際出發，從保護華僑華人的基本權利和利益出發，適當放寬其申請條件，使大多數海外華人都有獲取的機會。

(二)對等承認

在雙重國籍問題上，對不同國家我國應該視情況進行區別對待。對于東南亞地區在歷史上因華人華僑問題與我國發生過外交糾紛的國家的華人，我國可以暫緩或不承認雙重國籍。對認可雙重國籍的國家，如果當地大部分華人有此要求，我國可以采取對等方式承認雙重國籍，采用雙邊協定和國際條約的方式與之達成互相承認雙重國籍的協議。這對于居住在這些國家并經常回中國大陸參加經濟、科技合作交流的外籍華人來說具有十分重要的意義。從目前來看，有的國家(如加拿大與新西蘭)的華人對此有相當強烈的要求，我國可以嘗試通過外交途徑開始談判，先行一步[3]。相似的法律制度安排實際上已經適用于香港和澳門特別行政區，完全可以將其經驗推廣到全中國境內[4]。

(三)借鑒他國

關于怎樣采取雙重國籍政策，我們可以借鑒印度的作法。中印兩國在海外移民的發展狀況和面臨的問題上，以及海外移民政策方面是極為相似的國家，印度的國籍政策也一度與中國相似。然而2003年1月，印度正式宣布實施雙重國籍政策，內容大致如下：首先，印度國籍不授予非印度血統的外國人，而只授予1947年之后離開印度的包括第四代后人在內的海外印度人。其次，擁有雙重國籍者在印度只能享有部分國民待遇，如投資和擁有地產等，而不享有選舉權與被選舉權以及擔任公職的權利等。最后，雙重國籍政策只適用于歐美和東南亞的18個國家的海外印度人，其他國家的海外印度人不能在擁有他國國籍的同時再擁有印度國籍[6，8]。可以看出，印度的雙重國籍政策是精心設計、深謀遠慮的，立法目的非常明確。它既保護了印度的國家利益和國家安全，又有利于利用海外印度人的資金、技術和人才，同時又為海外印度人回國投資和工作提供了方便，可謂一舉多得，因而非常值得借鑒。

總之，在新形勢下我國有限度或有針對性地承認雙重國籍是必要和切實可行的，既符合中國的國情，又順應了海外華人的呼聲，是吸引高層次人才和廣大海外華人積極參加我國的經濟建設并從法律上保護全世界華人根本利益的有效手段。我國應根據國際法的基本原則靈活處理雙重國籍問題，適時修訂國籍法，以適應當前經濟建設和社會發展的實際需要。

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