試析功績制的價值依歸

[摘要]功績制從發端至今，無論是從工具層面還是價值層面來說，都發生了概念或目的的位移。從政治——行政二分法標榜的的價值中立，到“官僚制”的精細建構，再到后現代公共行政理論帶來的政治與行政的“融合”或是“歸位”，功績制從原始的整體性概念演化為碎片化的多元論域，功績制傳統正在受到“前衛”理論的挑戰。新近的公共行政理論在多個層面對功績制的消解現象或重建努力，使得功績制受到不同的價值拷問，功績制的價值只能在現代性中茍活。

[關鍵詞]功績制；價值空間；后現代語境；價值依歸

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0070—02

當今的世界確實有一種很諷刺的現象．那就是在要求變革的同時又渴望基本價值的回歸……同時，許多人又擔心對新事物的關注會導致對該領域傳統價值的忽略，正是這些傳統價值將公共行政與其他事業區分開來，并為它帶上了高貴的光環[1]。在這些傳統行政價值中，功績制就處在上述的尷尬中。

一、功績制概念分析

確切地說，功績制并沒有明確的概念，它只是公務員制度的一個施行原則。因此，對功績制的一些研究就出現了不同的含義和基于含義上的爭論。大致可將功績制的含義分為以下兩個方面：

(一)規范含義；1883年，美國國會通過了《彭德爾頓法》，該法確定了公務員制度的一些基本原則，其中主要的精神是用“功績制”取代“分贓制”，其內容主要包括：第一，競爭性考試(competitiveexamination)；第二，終身制度(relative security of tenure)；第三，政治“中立”(political neutrality)。

(二)解釋性含義：1997年世界銀行發展報告的操作性解釋認為，功績制就是“建立基于才干而不是上級恩賜的錄用制度”和“建立基于才干和業績的內部晉升制度”。通俗的說，功績制原則“就是以工作實績、效果與貢獻大小，作為公務員享受改善待遇的主要條件，考核的結果直接與其工資、待遇及級別升遷掛鉤。注重的是工作實績與能力，而無論資歷與親疏。”[2]

從以上兩個一般概念可以看出，功績制起初主要是作為公務員制度中的一個規范制度而存在的。也可以說是公務員制度的特點之一。我國在建立自己的公務員制度時，或多或少地借鑒了西方的功績制原則，在對公務員的考核上提倡“德、能、勤、績”等指標，在公務員管理中，功績制貫穿了公務員的錄用、考核與晉升工作中。從它的運行狀況來看，功績制是保證公務員人才吸收和發展的良好制度，但是它的發展過程中，功績制卻不斷發生著價值層面的變遷。

二、功績制的價值空間初探

概念是人們對某一事物的印象和定位，之所以出現不同的功績制概念。在于人們對于功績制的理解是從不同的印象出發的，不同的功績制度概念基于各自不同的價值出發點之上。功績制的價值指向因此也發生了不同的變遷。

(一)中西方國家在行政理念上具有不同的價值定位。西方國家對政治與行政的二分和官僚制的提出都彰顯了工具理性的色彩，追求政府效率和文宮中立；中國的傳統行政文化將官僚定位為“公仆”角色，在確立了新的公務員制度之后。我國的行政文化在一段時間內仍然是“官本位”色彩濃厚，而且在公務員考核中以政治忠誠作為核心考察點。不過中西方在公務員角色的價值訴求上有著共通之處，即均強調公務員的服務本職。

(二)基于不同的視角，功績制表征不同的價值。在政府看來．為了激勵公務員更好地執行政策，保證政治系統的穩定和維持一個良性競爭的局面，功績主義是最好的手段；立法者力求為公務員制度的運行提供一個公平、公正、機會均等的機會，為功績制原則確定基本的法律框架；從其本身來講，功績制原則為那些想進入公務員系統的人們和在這個系統中希望向更高級別發展的官僚提供了方便之門。蓋伊·彼得斯指出，公共機構中“功績”的概念有時候比所設想的要更為復雜，種族、信條、膚色和性別可能對政府提供服務的真實水平發揮著重要的決定性影響。[3](89-90)

(三)功績制原則逐漸作為一種價值而存在。“日漸明確的公務員制度的功能失調來源于這些價值(功績制)的具體體現形式：即標準化的、集中化的規則。”[4]功績主義原則在現代公務員管理日益陷入形式化，功績制原則也遇到了越來越多的問題，特別是在公共行政面臨不斷變化的環境的情況下。功績主義原則的作用可能越來越作為一種合法化手段和象征意義而存在著，它只是意味著認同一種“以成就為基礎”的平等的規范秩序。

從以上的分析中，可以得出一個結論：功績制概念在時間和空間的變化中發生著價值變異或變遷，而且不同的群體對功績制有不同的的價值理解，功績制的價值空間得到了釋放，甚至趨向于形而上的理想層次。

三、功績制在現代語境及后現代語境下的價值變遷

(一)現代公共行政理論對“功績制”的態度

如果說，傳統功績制在官僚制體系的庇護下茁壯成長，那么在現代公共行政語境的挑戰下，擯棄官僚制的努力使傳統功績主義原則顯得捉襟見肘。奧斯本認為，公共部門改革需要打破五個神話，其一是人的神話(People Myth)：認為政府只要雇傭更優秀人士到政府來工作，就可以改進績效。而實際上，問題并不在人，而在于這些人所深陷其中的那種制度。[5]奧斯本及其同事所從事的工作是消解官僚制在性質體系中的絕對支配地位和排他性，尋求一種更加高效的再造策略。它對傳統功績制的沖擊至少體現在兩個方面：

1．打破“人的神話”。在公務員選拔上，人的因素已經退居其次。重要的是政府的工作能夠帶給“顧客”怎樣的滿足感。在官僚任命上，政治中立原則也受到了責難，“責任官僚制要求政治任命的人選既有政治傾向也有行政能力，而不是僅僅強調他們的政治傾向。因此，為了保證良好地完成政府任務，‘靈敏的反應’或許比‘中立’的特征更加重要。”[3](88)

2．對公平——競爭關系的漠視。功績制是提倡了公平，還是宣揚了競爭?在政府再造戰略中，效率(競爭)和公平問題是同時被提上議程的。政府再造的部分目標在于提高效率(efficiency)，但更為重要的是要提高政府管理的效能(effectiveness)。誠如奧斯本所說，公民渴望的不只是“廉價的政府”，而且還渴望“有效的政府”。所謂有效，不光是行政組織的有效，而且還是政府服務的有效。公平與效率之爭在傳統行政理論中一直沒有定論，“再造政府”理論的實質是拋開功績制的價值爭辯，轉而追求工作細節。

(二)后現代語境下“功績制”的冷遇

后現代理論“厭煩”宏大敘事，也鄙棄傳統。功績主義原則在歷史敘事中獲得了“意義”，并且與一個重要的文化負載物結合在一起，“它是針對某一特殊的社會治理方式的規范的規則。”[6](264)在后現代的語境中，功績制是個被解構的對象。

1．后現代理論對官僚制進行了“核心解構”。法默爾在其著作《公共行政的語言》中對官僚制進行了解構，并特別“關照”了“效率”這一核心概念。法默爾認為，效率是一個模糊的概念，正如公共行政學家已經認識到的……它可以運用于其運作方式完全不同的實體．也可運用于個體的行為……效率是一個社會構成物，其模糊性就體現為含義的多樣性。[6](267)相對來說．現代性的崇高在于它為整個世界樹立起了一座精密的技術體系，在效率的指引下繪制著人們可以觸摸的幸福圖景。法默爾指出，現代主義的心靈模式包括把日益的理性化和人類的逐漸進步和幸福等同為一。在這一情境中。它把價值理解為是投入一產出比的最優化；就促進人類幸福方面的作用而言，效率本身就是理性的。[6](263)毫無疑問，工具理性在帶來速度奇跡的同時也給人們帶來了幸福體驗和追求幸福的動力。但是，“工具理性蔓延的最后結果就是各個領域的全盤官僚制化，好像整個社會都被組織進了一個大工廠，一個沒有縫隙的機械鐵籠。”[7]

2．法默爾“所說的解構策略的第二個方面，就是要指出效率概念這一社會構成物是與文化聯系在一起的。”[6](262)文化在一定意義上說也是一種習規，當整個社會將效率奉為人類精神，效率即成了語言權威。由于效率是一個如此強有力的文化信條，因而僅僅被看作是某一目標框架內的一種價值的“效率”，在實踐中常常會被認為對絕大多數的框架也有充分的合理性，進而，效率演變成了傳統甚至是道德(如職業道德)的必要條件之一。后現代主義精神力求打破傳統，法默爾終于忍不住提出，他“所論的解構策略的第三個方面，就是證明效率作為一個道德概念是不幸的。”[6](265)如果將效率濫用為一種管理方法，它就是粗暴的——粗暴地攫取資源和產出不良品，如濫用決策權所造成的浪費。

四、功績制價值依歸——現代性中的茍活

在現代及后現代理論的論域中，我們可以說，功績制遭受的挑戰是顛覆性的，這也指涉著功績制在挑戰中價值依歸的方向。

一是適用于科層制的公平(錄用)——競爭(晉升)模式不再具有統一適用性。首先，對于個體(公務員)而言，這個規則并不是期望中的那樣規范化，在操作中攙雜了很多人性色彩，也即因為這樣，功績制才更有價值意味；其次，在人員安排上，“才能”、“才干”等含義發生了位移，能夠做到提高行政質量的人員是有才干的，以“投人——產出”為衡量標準的考核思維得到了細致解析，對“投人”要求更“廉價”，對產出要求“優質”。

二是政治中立原則逐漸歸位于“政治——行政”的融合。盡管在人們的觀念中都提倡建立政治中立的公務員制度，但有一點越來越清楚，即在當代的大多數政府中，公務員確實參與了政策的制定。這是由行政系統的特殊權利——制定行政法規、公共政策等權利——所決定的。對于政府制度的設計者來講，他們很難在下列兩者之間取得平衡：傳統觀念所強調的公務員中立和現實社會中公眾對加強責任的要求。對于政府內部的成員和公民而言，目前在制定公共政策過程中專業能力與政治權威之間的沖突比以前更為明顯。隨著公務員職能的政治化，若非公務員的自我約束，決策過程中的專業精神將更難以維持。[8]

三是效率中心主義不再是發展中的社會的主要語言。“效率”概念在現代社會的主導性在后現代理論中被虛置。后現代主義是差異的復歸或復仇，它肯定了隨機的無序和不可同化的異常，[9](44)而在精密的現代社會中，所謂的效率來自于那些規則式的排序和定位。這意味著，后現代理論秉持的觀點是。差異和無序并不是無效率的代名詞。

當然．無論是現代理論還是后現代理論，對功績制的消解并沒有觸及操作層面，僅僅是對其進行了價值層面的重構或是“想像”。后現代嘲笑現代性所宣稱的種種普世主義原則，但當它認為任何形式的知識都不具備權威時，它自己也成為一種普世主義。不過，只有當后現代試圖提出一種實際可行的政治以應對現代性提出的問題時，它掃清道路的工作才可能有些價值。現代性的著名鐵籠——科學、科層制與全球市場——并沒有簡單地因為解構本質論者的敘事而消失。技術國家繼續控制著人類事務，繼續產生著需要解決的難題。[10]

[參考文獻]

[1]菲利普·J·庫珀．二十一世紀的公共行政：挑戰與改革[M]．北京：中國人民大學出版社，2006：11．

[2]譚功榮．公務員制度比較研究[M]．重慶：重慶出版社，2007：17．

[3]B·蓋伊·彼得斯．官僚政治[M]．北京：中國人民大學出版社，2006．

[4]羅納德·桑德斯．美國的公務員制度：是改革還是轉型[M]．北京：國家行政學院出版社。1998：256．

[5]戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克．擯棄官僚制：政府再造的五項戰略[M]．北京：中國人民大學出版社，2002：14．

[6]戴維·約翰·法默爾．公共行政的語言[M]．北京：中國人民大學出版社，2005．

[7]張鳳陽．現代性的譜系[M]．南京：南京大學出版社，2004：269．

[8]B·蓋伊·彼得斯．政府未來的治理模式．北京：中國人民大學出版社，2003：8．

[9]查爾斯·J·福克斯，休·T·米勒．后現代公共行政[M]．北京：中國人民大學出版社。2002．

[10]安德魯·甘布爾．政治和命運[M]．南京：江蘇人民出版社，2007：124--125．

[責任編輯：張振華]