試析功績制的價(jià)值依歸

[摘要]功績制從發(fā)端至今，無論是從工具層面還是價(jià)值層面來說，都發(fā)生了概念或目的的位移。從政治——行政二分法標(biāo)榜的的價(jià)值中立，到“官僚制”的精細(xì)建構(gòu)，再到后現(xiàn)代公共行政理論帶來的政治與行政的“融合”或是“歸位”，功績制從原始的整體性概念演化為碎片化的多元論域，功績制傳統(tǒng)正在受到“前衛(wèi)”理論的挑戰(zhàn)。新近的公共行政理論在多個(gè)層面對功績制的消解現(xiàn)象或重建努力，使得功績制受到不同的價(jià)值拷問，功績制的價(jià)值只能在現(xiàn)代性中茍活。

[關(guān)鍵詞]功績制；價(jià)值空間；后現(xiàn)代語境；價(jià)值依歸

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0070—02

當(dāng)今的世界確實(shí)有一種很諷刺的現(xiàn)象．那就是在要求變革的同時(shí)又渴望基本價(jià)值的回歸……同時(shí)，許多人又擔(dān)心對新事物的關(guān)注會導(dǎo)致對該領(lǐng)域傳統(tǒng)價(jià)值的忽略，正是這些傳統(tǒng)價(jià)值將公共行政與其他事業(yè)區(qū)分開來，并為它帶上了高貴的光環(huán)[1]。在這些傳統(tǒng)行政價(jià)值中，功績制就處在上述的尷尬中。

一、功績制概念分析

確切地說，功績制并沒有明確的概念，它只是公務(wù)員制度的一個(gè)施行原則。因此，對功績制的一些研究就出現(xiàn)了不同的含義和基于含義上的爭論。大致可將功績制的含義分為以下兩個(gè)方面：

(一)規(guī)范含義；1883年，美國國會通過了《彭德爾頓法》，該法確定了公務(wù)員制度的一些基本原則，其中主要的精神是用“功績制”取代“分贓制”，其內(nèi)容主要包括：第一，競爭性考試(competitiveexamination)；第二，終身制度(relative security of tenure)；第三，政治“中立”(political neutrality)。

(二)解釋性含義：1997年世界銀行發(fā)展報(bào)告的操作性解釋認(rèn)為，功績制就是“建立基于才干而不是上級恩賜的錄用制度”和“建立基于才干和業(yè)績的內(nèi)部晉升制度”。通俗的說，功績制原則“就是以工作實(shí)績、效果與貢獻(xiàn)大小，作為公務(wù)員享受改善待遇的主要條件，考核的結(jié)果直接與其工資、待遇及級別升遷掛鉤。注重的是工作實(shí)績與能力，而無論資歷與親疏。”[2]

從以上兩個(gè)一般概念可以看出，功績制起初主要是作為公務(wù)員制度中的一個(gè)規(guī)范制度而存在的。也可以說是公務(wù)員制度的特點(diǎn)之一。我國在建立自己的公務(wù)員制度時(shí)，或多或少地借鑒了西方的功績制原則，在對公務(wù)員的考核上提倡“德、能、勤、績”等指標(biāo)，在公務(wù)員管理中，功績制貫穿了公務(wù)員的錄用、考核與晉升工作中。從它的運(yùn)行狀況來看，功績制是保證公務(wù)員人才吸收和發(fā)展的良好制度，但是它的發(fā)展過程中，功績制卻不斷發(fā)生著價(jià)值層面的變遷。

二、功績制的價(jià)值空間初探

概念是人們對某一事物的印象和定位，之所以出現(xiàn)不同的功績制概念。在于人們對于功績制的理解是從不同的印象出發(fā)的，不同的功績制度概念基于各自不同的價(jià)值出發(fā)點(diǎn)之上。功績制的價(jià)值指向因此也發(fā)生了不同的變遷。

(一)中西方國家在行政理念上具有不同的價(jià)值定位。西方國家對政治與行政的二分和官僚制的提出都彰顯了工具理性的色彩，追求政府效率和文宮中立；中國的傳統(tǒng)行政文化將官僚定位為“公仆”角色，在確立了新的公務(wù)員制度之后。我國的行政文化在一段時(shí)間內(nèi)仍然是“官本位”色彩濃厚，而且在公務(wù)員考核中以政治忠誠作為核心考察點(diǎn)。不過中西方在公務(wù)員角色的價(jià)值訴求上有著共通之處，即均強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的服務(wù)本職。

(二)基于不同的視角，功績制表征不同的價(jià)值。在政府看來．為了激勵公務(wù)員更好地執(zhí)行政策，保證政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和維持一個(gè)良性競爭的局面，功績主義是最好的手段；立法者力求為公務(wù)員制度的運(yùn)行提供一個(gè)公平、公正、機(jī)會均等的機(jī)會，為功績制原則確定基本的法律框架；從其本身來講，功績制原則為那些想進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)的人們和在這個(gè)系統(tǒng)中希望向更高級別發(fā)展的官僚提供了方便之門。蓋伊·彼得斯指出，公共機(jī)構(gòu)中“功績”的概念有時(shí)候比所設(shè)想的要更為復(fù)雜，種族、信條、膚色和性別可能對政府提供服務(wù)的真實(shí)水平發(fā)揮著重要的決定性影響。[3](89-90)

(三)功績制原則逐漸作為一種價(jià)值而存在。“日漸明確的公務(wù)員制度的功能失調(diào)來源于這些價(jià)值(功績制)的具體體現(xiàn)形式：即標(biāo)準(zhǔn)化的、集中化的規(guī)則。”[4]功績主義原則在現(xiàn)代公務(wù)員管理日益陷入形式化，功績制原則也遇到了越來越多的問題，特別是在公共行政面臨不斷變化的環(huán)境的情況下。功績主義原則的作用可能越來越作為一種合法化手段和象征意義而存在著，它只是意味著認(rèn)同一種“以成就為基礎(chǔ)”的平等的規(guī)范秩序。

從以上的分析中，可以得出一個(gè)結(jié)論：功績制概念在時(shí)間和空間的變化中發(fā)生著價(jià)值變異或變遷，而且不同的群體對功績制有不同的的價(jià)值理解，功績制的價(jià)值空間得到了釋放，甚至趨向于形而上的理想層次。

三、功績制在現(xiàn)代語境及后現(xiàn)代語境下的價(jià)值變遷

(一)現(xiàn)代公共行政理論對“功績制”的態(tài)度

如果說，傳統(tǒng)功績制在官僚制體系的庇護(hù)下茁壯成長，那么在現(xiàn)代公共行政語境的挑戰(zhàn)下，擯棄官僚制的努力使傳統(tǒng)功績主義原則顯得捉襟見肘。奧斯本認(rèn)為，公共部門改革需要打破五個(gè)神話，其一是人的神話(People Myth)：認(rèn)為政府只要雇傭更優(yōu)秀人士到政府來工作，就可以改進(jìn)績效。而實(shí)際上，問題并不在人，而在于這些人所深陷其中的那種制度。[5]奧斯本及其同事所從事的工作是消解官僚制在性質(zhì)體系中的絕對支配地位和排他性，尋求一種更加高效的再造策略。它對傳統(tǒng)功績制的沖擊至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1．打破“人的神話”。在公務(wù)員選拔上，人的因素已經(jīng)退居其次。重要的是政府的工作能夠帶給“顧客”怎樣的滿足感。在官僚任命上，政治中立原則也受到了責(zé)難，“責(zé)任官僚制要求政治任命的人選既有政治傾向也有行政能力，而不是僅僅強(qiáng)調(diào)他們的政治傾向。因此，為了保證良好地完成政府任務(wù)，‘靈敏的反應(yīng)’或許比‘中立’的特征更加重要。”[3](88)

2．對公平——競爭關(guān)系的漠視。功績制是提倡了公平，還是宣揚(yáng)了競爭?在政府再造戰(zhàn)略中，效率(競爭)和公平問題是同時(shí)被提上議程的。政府再造的部分目標(biāo)在于提高效率(efficiency)，但更為重要的是要提高政府管理的效能(effectiveness)。誠如奧斯本所說，公民渴望的不只是“廉價(jià)的政府”，而且還渴望“有效的政府”。所謂有效，不光是行政組織的有效，而且還是政府服務(wù)的有效。公平與效率之爭在傳統(tǒng)行政理論中一直沒有定論，“再造政府”理論的實(shí)質(zhì)是拋開功績制的價(jià)值爭辯，轉(zhuǎn)而追求工作細(xì)節(jié)。

(二)后現(xiàn)代語境下“功績制”的冷遇

后現(xiàn)代理論“厭煩”宏大敘事，也鄙棄傳統(tǒng)。功績主義原則在歷史敘事中獲得了“意義”，并且與一個(gè)重要的文化負(fù)載物結(jié)合在一起，“它是針對某一特殊的社會治理方式的規(guī)范的規(guī)則。”[6](264)在后現(xiàn)代的語境中，功績制是個(gè)被解構(gòu)的對象。

1．后現(xiàn)代理論對官僚制進(jìn)行了“核心解構(gòu)”。法默爾在其著作《公共行政的語言》中對官僚制進(jìn)行了解構(gòu)，并特別“關(guān)照”了“效率”這一核心概念。法默爾認(rèn)為，效率是一個(gè)模糊的概念，正如公共行政學(xué)家已經(jīng)認(rèn)識到的……它可以運(yùn)用于其運(yùn)作方式完全不同的實(shí)體．也可運(yùn)用于個(gè)體的行為……效率是一個(gè)社會構(gòu)成物，其模糊性就體現(xiàn)為含義的多樣性。[6](267)相對來說．現(xiàn)代性的崇高在于它為整個(gè)世界樹立起了一座精密的技術(shù)體系，在效率的指引下繪制著人們可以觸摸的幸福圖景。法默爾指出，現(xiàn)代主義的心靈模式包括把日益的理性化和人類的逐漸進(jìn)步和幸福等同為一。在這一情境中。它把價(jià)值理解為是投入一產(chǎn)出比的最優(yōu)化；就促進(jìn)人類幸福方面的作用而言，效率本身就是理性的。[6](263)毫無疑問，工具理性在帶來速度奇跡的同時(shí)也給人們帶來了幸福體驗(yàn)和追求幸福的動力。但是，“工具理性蔓延的最后結(jié)果就是各個(gè)領(lǐng)域的全盤官僚制化，好像整個(gè)社會都被組織進(jìn)了一個(gè)大工廠，一個(gè)沒有縫隙的機(jī)械鐵籠。”[7]

2．法默爾“所說的解構(gòu)策略的第二個(gè)方面，就是要指出效率概念這一社會構(gòu)成物是與文化聯(lián)系在一起的。”[6](262)文化在一定意義上說也是一種習(xí)規(guī)，當(dāng)整個(gè)社會將效率奉為人類精神，效率即成了語言權(quán)威。由于效率是一個(gè)如此強(qiáng)有力的文化信條，因而僅僅被看作是某一目標(biāo)框架內(nèi)的一種價(jià)值的“效率”，在實(shí)踐中常常會被認(rèn)為對絕大多數(shù)的框架也有充分的合理性，進(jìn)而，效率演變成了傳統(tǒng)甚至是道德(如職業(yè)道德)的必要條件之一。后現(xiàn)代主義精神力求打破傳統(tǒng)，法默爾終于忍不住提出，他“所論的解構(gòu)策略的第三個(gè)方面，就是證明效率作為一個(gè)道德概念是不幸的。”[6](265)如果將效率濫用為一種管理方法，它就是粗暴的——粗暴地攫取資源和產(chǎn)出不良品，如濫用決策權(quán)所造成的浪費(fèi)。

四、功績制價(jià)值依歸——現(xiàn)代性中的茍活

在現(xiàn)代及后現(xiàn)代理論的論域中，我們可以說，功績制遭受的挑戰(zhàn)是顛覆性的，這也指涉著功績制在挑戰(zhàn)中價(jià)值依歸的方向。

一是適用于科層制的公平(錄用)——競爭(晉升)模式不再具有統(tǒng)一適用性。首先，對于個(gè)體(公務(wù)員)而言，這個(gè)規(guī)則并不是期望中的那樣規(guī)范化，在操作中攙雜了很多人性色彩，也即因?yàn)檫@樣，功績制才更有價(jià)值意味；其次，在人員安排上，“才能”、“才干”等含義發(fā)生了位移，能夠做到提高行政質(zhì)量的人員是有才干的，以“投人——產(chǎn)出”為衡量標(biāo)準(zhǔn)的考核思維得到了細(xì)致解析，對“投人”要求更“廉價(jià)”，對產(chǎn)出要求“優(yōu)質(zhì)”。

二是政治中立原則逐漸歸位于“政治——行政”的融合。盡管在人們的觀念中都提倡建立政治中立的公務(wù)員制度，但有一點(diǎn)越來越清楚，即在當(dāng)代的大多數(shù)政府中，公務(wù)員確實(shí)參與了政策的制定。這是由行政系統(tǒng)的特殊權(quán)利——制定行政法規(guī)、公共政策等權(quán)利——所決定的。對于政府制度的設(shè)計(jì)者來講，他們很難在下列兩者之間取得平衡：傳統(tǒng)觀念所強(qiáng)調(diào)的公務(wù)員中立和現(xiàn)實(shí)社會中公眾對加強(qiáng)責(zé)任的要求。對于政府內(nèi)部的成員和公民而言，目前在制定公共政策過程中專業(yè)能力與政治權(quán)威之間的沖突比以前更為明顯。隨著公務(wù)員職能的政治化，若非公務(wù)員的自我約束，決策過程中的專業(yè)精神將更難以維持。[8]

三是效率中心主義不再是發(fā)展中的社會的主要語言。“效率”概念在現(xiàn)代社會的主導(dǎo)性在后現(xiàn)代理論中被虛置。后現(xiàn)代主義是差異的復(fù)歸或復(fù)仇，它肯定了隨機(jī)的無序和不可同化的異常，[9](44)而在精密的現(xiàn)代社會中，所謂的效率來自于那些規(guī)則式的排序和定位。這意味著，后現(xiàn)代理論秉持的觀點(diǎn)是。差異和無序并不是無效率的代名詞。

當(dāng)然．無論是現(xiàn)代理論還是后現(xiàn)代理論，對功績制的消解并沒有觸及操作層面，僅僅是對其進(jìn)行了價(jià)值層面的重構(gòu)或是“想像”。后現(xiàn)代嘲笑現(xiàn)代性所宣稱的種種普世主義原則，但當(dāng)它認(rèn)為任何形式的知識都不具備權(quán)威時(shí)，它自己也成為一種普世主義。不過，只有當(dāng)后現(xiàn)代試圖提出一種實(shí)際可行的政治以應(yīng)對現(xiàn)代性提出的問題時(shí)，它掃清道路的工作才可能有些價(jià)值。現(xiàn)代性的著名鐵籠——科學(xué)、科層制與全球市場——并沒有簡單地因?yàn)榻鈽?gòu)本質(zhì)論者的敘事而消失。技術(shù)國家繼續(xù)控制著人類事務(wù)，繼續(xù)產(chǎn)生著需要解決的難題。[10]

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：張振華]