少數(shù)民族地區(qū)糾紛解決方式的現(xiàn)狀與重構

[摘要]利益主體日益多元化的民族地區(qū)，糾紛總量呈上升趨勢，糾紛類型呈多元趨勢，但是國家的正式解紛機制卻不能夠提供充足的“制度供給”，而民間機制未能得到重視和“重建”。所帶來的一系列問題不利于和諧社會的構建。解決上述問題應該有獨特的思路。重構解紛機制時要秉持國家力量和社會力量適當均衡以及演進與建構并行的理念，具體措施包括吸收各民族“民間法”的合理部分，提高司法／訴訟的糾紛解決能力，設立和完善多元的訴訟外解紛體系等等。

[關鍵詞]和諧社會；民族地區(qū)；糾紛解決

[中圖分類號]D633．1[文獻標識碼]A[文章編號]1009--2234(2007)05--0050一03

一、和諧社會與糾紛解決：問題的提出

所謂糾紛，是特定主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊或多邊的對抗行為。它又常被稱為沖突、爭議或爭執(zhí)，其本質(zhì)可歸結為利益沖突，即有限的利益在社會主體間分配時，因出現(xiàn)不該破獲不合理而產(chǎn)生的一種對立不和諧狀態(tài)，包括緊張、敵意、競爭、暴力沖突以及目標和價值上的分歧等表現(xiàn)形式。[1]

各種各樣的糾紛和矛盾是社會發(fā)展過程中的常態(tài)，特別在利益主體日益多元化的當代轉型時期的中國。而構建社會主義和諧社會必須要及時化解各種矛盾。正如黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：任何社會都不可能沒有矛盾，人類社會總是在矛盾運動中發(fā)展進步的。構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)過程。我們要始終保持清醒頭腦，居安思危，深刻認識我國發(fā)展的階段性特征，科學分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產(chǎn)生的原因，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進社會和諧。

對糾紛及其解決體系／機制的研究，近年來成果比較豐富。但是，結合民族地區(qū)糾紛的特點，從構建和諧社會的角度切入的研究成果不多。而筆者認為，構建有效的合理的民族地區(qū)的糾紛解決機制，必須認識到民族地區(qū)糾紛及其解紛機制的現(xiàn)狀和存在的不足。因此，筆者擬首先考察民族地區(qū)糾紛解決機制的現(xiàn)狀，然后結合民族地區(qū)糾紛的特點，指出現(xiàn)存糾紛機制所存在的一些深層次的理念上的不足以及具體制度設計／演變上的缺陷，并有針對性地提出相應的建言。

二、特點與問題：對民族地區(qū)民間糾紛解決機制現(xiàn)狀的描述

對民族地區(qū)民間糾紛解決機制的現(xiàn)狀，可以從特點和存在的問題兩個方面進行描述。

(一)非正式性：民族地區(qū)民間糾紛解決機制的特點

1．解紛依據(jù)的“民間法”性質(zhì)。民族地區(qū)民間糾紛發(fā)生后，各類解紛主體較多運用各種非法律的依據(jù)、手段和方式。如廣西金秀大瑤山的村民對石牌和村規(guī)民約的依賴。從調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)瑤族的石牌組織盡管在一些村屯中已經(jīng)名存實亡，但新石牌在瑤族社會中仍然有著重要的影響。如云南的普米族人在發(fā)生糾紛時，運用法律調(diào)節(jié)的比較少。通常依靠的是在長期社會生活中自然形成的習慣法則，以共同的心理認同和意識為導向，不依靠外部力量的干預和敦促。[3]

2．解紛程序的非正式性。在解紛過程中，民族地區(qū)民間糾紛的解決一般沒有正式的程序，現(xiàn)代的“程序正義”理念尚未形成。如云南普米族人在糾紛解決方面的習慣法不僅民法與刑法沒有明顯的區(qū)分，而且實體內(nèi)容與程序內(nèi)容混雜，沒有嚴格的正式程序手段提供給族人遵循。如廣西金秀瑤族自治縣金秀鎮(zhèn)六段村三片屯的石牌規(guī)定：偷盜財物者罰30斤米、30斤酒、30斤肉、30元錢，失物歸原主，全村共吃石牌飯。[4]

3．解紛手段中“調(diào)解”運用的廣泛性。在各種解紛手段中，調(diào)解手段受到青睞。還以普米族為例。普米族人普遍重視運用“調(diào)解”手段解決糾紛……根據(jù)我們調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，過半的普米族人遇到糾紛時，傾向于找村長或村中有威望的長者根據(jù)習慣調(diào)解處理的占63.16％，而訴諸法院的僅占13.9％，自己與對方協(xié)商解決的為18.83％。[5]

(二)民族地區(qū)民間糾紛解決機制存在的問題

1、糾紛解決機制的設計理念存在問題。現(xiàn)行糾紛解決機制整體而言對訴訟方式給予了更多的關注，而對非訟方式重視不夠。非訟方式的缺失導致的直接后果表現(xiàn)為：在社會轉型，經(jīng)濟快速增長的大背景下，法院的案件受理數(shù)不斷上升，與此相反，其他糾紛解決方式的作用被弱化，在糾紛解決體系中的地位趨于邊緣化。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990年全國一審民商事(含經(jīng)濟案件)案件調(diào)解結案率為43.67％，1994年更是高達58.85％，2000年則下降至37.71％，至2003年更下降到29.94％。這顯然與調(diào)解在現(xiàn)代社會糾紛解決體系中的應有地位嚴重不符。這種系統(tǒng)內(nèi)結構的嚴重失衡狀況極大地影響了糾紛解決體系整體功能的發(fā)揮。[6]

2．司法本身存在的問題。首先，司法的終局性特點不能涵蓋所有民間糾紛。作為現(xiàn)代社會中最正式的糾紛解決方式，司法／訴訟理應成為糾紛解決的最后一道屏障，為其他解紛方式提供強有力的保障和支撐，然而，現(xiàn)實狀況并非完全如此。許多立法規(guī)定及制度設計排斥了訴訟對糾紛解決的最終介入。部分民事案件不能被法院受理。蔡虹教授分析了法院主管的原則、標準與范圍等。[7]其次，司法的糾紛解決能力尚待進一步提高。司法／訴訟是解決糾紛的最重要的方式之一，也是在糾紛解決體系中發(fā)育最成熟的解紛方式，但即便如此，目前我國三大訴訟法的不完備之處比比皆是，都面臨著大規(guī)模修改的問題。

3．非訴訟解紛方式自身存在的問題。任何一種機制均不可能完美，非訟方式也不例外，其存在的問題主要有三個方面：其一，規(guī)范性缺失帶來的公平危機。非訟方式在追求低廉和迅速解決糾紛的同時，可能出現(xiàn)“廉價正義”的問題，由于在實體和程序兩方面都缺乏規(guī)范性和制度保障，嚴重的可能導致一些非正義的結果，比如強勢的一方逼迫弱勢一方。其二，法律效力不明。現(xiàn)行法僅規(guī)定以人民調(diào)解方式達成的協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，并不具有強制執(zhí)行力。而沒有規(guī)定糾紛雙方的和解以及第三人的調(diào)解的法律效力。其三，規(guī)避和侵蝕國家法，當事人的處分和合議結果可能會回避國家法的強制性規(guī)定，使國家法落空。比如，強奸屬于刑事犯罪，應承擔相應的刑事責任，但是在農(nóng)村中，礙于面子而私了的情況并不少見。[8]

三、理念更新與制度重構：民族地區(qū)民間糾紛解決機制的完善

針對糾紛日益增加和各種解紛方式均存在不同程度的瑕疵甚至缺陷的現(xiàn)狀，必須構建一個完善的糾紛的預防和解決機制，《決定》要求，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關系，妥善處理社會矛盾。適應我國社會結構和利益格局的發(fā)展變化，形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權益保障機制。”

對于性質(zhì)上屬于人民內(nèi)部矛盾的民間糾紛，則需要建立以調(diào)解方法為主、其他手段綜合運用的解紛機制。《決定》提出，要“健全社會輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結合，更多采用調(diào)解方法，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。”

本文從理念更新和制度重構／演進兩大方面，提出完善的建議。

(一)理念更新

1．國家力量介入的必然性。國家力量是推動農(nóng)村利用和發(fā)展非訟方式解決民事糾紛的基本保障。在社會轉型時期，農(nóng)村中各種社會力量正發(fā)生著劇烈復雜的變化，且尚未形成良好的秩序。主張實行國家主導型模式，其原因在于，首先，中國市民社會正處于形成之中，其內(nèi)部自生機制遠不夠完善和成熟，客觀上尚不能充分應對日益激增的糾紛解決的現(xiàn)實需要。這就需要一個行使較多公共職能的強大國家的存在，需要依托一個現(xiàn)代的、理性化的、法制化的政治架構來實現(xiàn)糾紛的解決。其次，長期歷史、文化傳統(tǒng)的沉淀形成了公眾對國家權威高度的信任度和依賴感，國家權力主導的糾紛解決結果更具有現(xiàn)實的正當性與合理性，也更易為公眾接受和認可，同時，這也與我國法制現(xiàn)代化建設的基本進路相一致。[9]

2．摒棄法律／司法中心主義。中國當前乃至今后相當長一段時期“非法化社會”的現(xiàn)實國情出發(fā)，我們應當擯棄司法中心化的立場，更多強調(diào)非司法性糾紛解決機制的建設。隨著國家法治化進程的深入，法律以及與之相對應的司法在社會生活中的地位日益凸顯，這是時代發(fā)展的必然。然而，由此引發(fā)了一種絕對化理念的盛行，那就是強調(diào)法律萬能、司法萬能，迷信國家司法權力在糾紛解決體系中的絕對作用，進而倡導司法壟斷糾紛的一元化格局。事實上，從邏輯和經(jīng)驗上判斷，無論國家權力如何強大，也不管法治發(fā)育程度有多高，國家都不可能壟斷所有糾紛解決的權力。至于在利益多元化日益彰顯的現(xiàn)代社會，更是如此。法治社會中，作為糾紛解決的最終和最高機構，司法機關所掌握的應當是糾紛的最后裁斷權而不是最先裁斷權，這已經(jīng)成為國際社會的共識。因此，在糾紛解決體系的改造中，我們應當擯棄司法萬能的舊有理念，強調(diào)國家權力、社會權力與個人權利的優(yōu)勢互補、良性互動與和諧共存。[10]

3．建構與演進并行不悖。中國社會未來糾紛解決體系應是一種建構理性與演進理性共同作用的產(chǎn)物。就解紛機制的變革而言，建構理性與演進理性同樣重要，都不可或缺。一方面，我們應當在深刻把握解紛機制現(xiàn)狀的基礎上，科學地、理性地建構，通過立法完善推進制度建設；另一方面，應當在充分尊重傳統(tǒng)、習俗和經(jīng)驗的基礎上，注意通過改革在實踐中逐步建立合理的糾紛解決體系，“應當允許與鼓勵在不妨害最為根本的基本法律原則的前提下，允許各主體進行改革之試點，以便發(fā)現(xiàn)改進方案，如何為有效、如何為成功以及如何為改革之最佳途徑。”[11]

(二)制度重構

在實現(xiàn)理念更新及明確目標定位的基礎上，我們還應當著眼于對制度層面進行多方面的改革。

1．“吸收”民間法／習慣法的合理部分。將具有進步意義的部分整合進入有關法律法規(guī)之中，使之成為制定法的一部分，而對于其中落后的，甚至是于法律相沖突的部分不合理的內(nèi)容進一步推向邊緣，如對于多次偷竊，可實行砍手的處罰、對于斗毆者處以罰款等。這樣可以有效避免完全順應民族風俗習慣將導致的國家制定法在少數(shù)民族地區(qū)實施的極大阻力。由學者調(diào)查后指出，(黔桂)侗族歷史上的合款制度與現(xiàn)行的基層民主自治是相容的，繼承和利用合款制度的優(yōu)秀成分，使之成為侗族人民自我管理、自我約束、自我教育的積極因素，對促進侗族地區(qū)的穩(wěn)定、減輕國家司法開支壓力大有裨益。[12]

2．提高司法／訴訟的糾紛解決能力。改革訴訟制度，凸顯司法在化解糾紛方面的作用。近年來，司法系統(tǒng)加強司法能力建設即包含強化司法系統(tǒng)調(diào)處矛盾和沖突的能力。[13]除了完善各種正式訴訟程序外，還要大力發(fā)展各種與法院有密切關系的替代性糾紛解決機制。除了通過正式的審判程序裁斷糾紛外，替代性糾紛解決方式的廣泛采用成為近年來西方法治發(fā)達國家應對日益增長的案件壓力的有效嘗試。典型的如美國的法院附設仲裁、早期中立評價、中立專家事實發(fā)現(xiàn)小型審判等。[14]反觀我國司法實踐，唯一與法院內(nèi)部相類似的法院調(diào)解卻在近些年來呈下降趨勢。因此，改革完善我國司法制度時應當在法院內(nèi)設方式的選擇和構建上多下工夫，以期大幅度緩解法院的案件壓力，提高司法的糾紛解決能力。

3．完善非訴訟糾紛解決機制。首先，訴訟外糾紛解決方式的種類和形態(tài)應進一步多元化。盡管從表現(xiàn)形式看，我國訴訟外糾紛解決機制已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，但仍有待進一步深化，許多尚未出現(xiàn)在糾紛解決領域或僅僅在其中扮演邊緣化角色的主體應當逐步登上舞臺并發(fā)揮更大作用，如婦聯(lián)對涉及婦女權益糾紛解決的參與、工會對涉及工會會員權益糾紛解決的參與等等。其次，訴訟外糾紛解決方式的規(guī)范化程度應進一步提高。由于多方面因素的影響，各種訴訟外糾紛解決方式的發(fā)育程度還存在較大差別，這種差別主要表現(xiàn)為規(guī)范化程度的不同。在完善這一體系的過程中，特別應當重視對發(fā)育不夠的糾紛解決方式的培養(yǎng)，通過周密的制度設計實現(xiàn)規(guī)范化運作。例如調(diào)解，“公眾對調(diào)解不斷增長的支持表明有利于調(diào)解的論斷頗具說服力。同時，對于調(diào)解的擔憂激發(fā)了控制調(diào)解質(zhì)量的努力。”進而，對調(diào)解進行規(guī)制成為必要。[15]最后，強化非訴訟糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)和互補。訴訟外糾紛解決方式種類繁多，每一種方式都有其大致適用的范圍以及解決糾紛的制度設計。在某種意義上說，各種糾紛解決方式之間也必然存在著基于市場規(guī)律的競爭關系。為避免資源的不必要耗費，應當考慮各種非訴訟糾紛解決機制之間的協(xié)調(diào)與配合，如人民調(diào)解與行政裁決之間、人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁之間等等。

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