試論宏觀調(diào)控行為的可訴性

[摘要]法的可訴性是法治的基本特征。宏觀調(diào)控行為的法治化是建立法治國家的題中之義。宏觀調(diào)控行為與行政行為、國家行為、決策行為等既有區(qū)別又有聯(lián)系。宏觀調(diào)控行為的可訴性具有堅實的理論基礎(chǔ)和強烈的現(xiàn)實需求，因此我們有必要強化宏觀調(diào)控行為的可訴性。

[關(guān)鍵詞]宏觀調(diào)控行為；可訴性；法治化

[中圖分類號]F20[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0014—02

我國經(jīng)濟法學(xué)界一度普遍認為，經(jīng)濟法的可訴性不強。“經(jīng)濟法作為現(xiàn)代法，與傳統(tǒng)法律部門一個重要的不同點，在于不可訴性的規(guī)范較多。”[1]但是隨著對近年來國家宏觀調(diào)控過程中出現(xiàn)的問題和弊端的深入研究。學(xué)界已經(jīng)意識到經(jīng)濟法的可訴性問題，其中涉及對宏觀調(diào)控行為可訴性問題的探討，但是還不夠深入。加大對宏觀調(diào)控行為可訴性的研討對于加深我們對經(jīng)濟法現(xiàn)象的認識，進一步深化和完善經(jīng)濟法學(xué)基礎(chǔ)理論以及指導(dǎo)相關(guān)的經(jīng)濟法實踐，具有重大意義。

一、宏觀調(diào)控行為及相關(guān)概念的辨析

要考察某一行為是否具有可訴性，從而被納入司法審查的范圍，首先應(yīng)在辨析相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，對宏觀調(diào)控行為及其性質(zhì)做出準確的界定。

1．宏觀調(diào)控行為與國家行為。學(xué)理上一般認為，國家行為是指涉及國家根本制度的維護和國家主權(quán)的運用，由國家承擔(dān)法律后果的政治行為，主要指那些因具有高度政治性、關(guān)系到國家生死存亡，而被排除在法院的合法性、合憲性審查之外的行為。[2]同時我國現(xiàn)行立法也對國家行為做出了界定。1999年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第2條規(guī)定：行政訴訟法第12條第(1)項規(guī)定的國家行為，是指國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機關(guān)宣布緊急狀態(tài)，實施戒嚴和總動員等行為。實際上，將國家行為排除在司法審查范圍之外的理由主要是：國家行為具有緊急性，訴諸法院可能造成時間耽擱，導(dǎo)致國家利益的重大損失；國家行為往往出于政治和策略的考慮，而非單純依據(jù)法律所為；國家行為影響的不是某一個或某幾個相對人的利益，而是一定地區(qū)、一定領(lǐng)域、一定行業(yè)多數(shù)相對或全體相對人的利益。但是上述國家行為的外延并不包括宏觀調(diào)控行為，宏觀調(diào)控行為與上述所言的國家行為相距甚遠。因此，宏觀調(diào)控行為不同于國家行為，不能將二者相混淆。

2．宏觀調(diào)控行為與行政行為。一般認為，行政行為是指行政主體在實施行政管理活動，行使行政職權(quán)過程中所做出的具有法律意義的行為。其中行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等的行為。具體行政行為是指在行政管理過程中，針對特定的人和事采取具體措施的行為。[3]在宏觀調(diào)控領(lǐng)域中，宏觀調(diào)控行為是宏觀調(diào)控主體依據(jù)法定的權(quán)限和程序，行使職權(quán)的體現(xiàn)。其中既有宏觀調(diào)控主體針對不特定的人和事制定具有普遍約束力的規(guī)則的行為，如最近國務(wù)院及相關(guān)部委連續(xù)出臺針對全國房地產(chǎn)市場過熱的政策和決定；也有宏觀調(diào)控主體針對具體的人和事采取具體措施的行為，如國務(wù)院查處鐵本事件。因此，從上述分析中可以看出，宏觀調(diào)控行為與行政行為存在密切聯(lián)系。宏觀調(diào)控行為中包含有抽象行政行為和具體行政行為。換句話說，宏觀調(diào)控行為是行政行為在國家宏觀調(diào)控領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是行政行為的下位概念。

3．宏觀調(diào)控行為與決策行為。宏觀調(diào)控領(lǐng)域中的決策行為是指宏觀調(diào)控主體就特定事項依據(jù)法定的權(quán)限和程序做出具有全局性影響的決策的過程。宏觀調(diào)控行為不僅是單純的決策行為，而是決策行為與執(zhí)行行為的綜合體。僅有決策沒有執(zhí)行就無法實現(xiàn)宏觀調(diào)控的宗旨——通過宏觀調(diào)控對失靈的市場進行干預(yù)以實現(xiàn)國民經(jīng)濟發(fā)展總量平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。有學(xué)者將宏觀調(diào)控行為僅定位為一種抽象的決策權(quán)(行為)。而與其具體的執(zhí)行權(quán)(行為)相分離。[4]這種結(jié)論值得商榷：將宏觀調(diào)控的決策行為與執(zhí)行行為在所有情況下截然分開，執(zhí)行行為可訴而決策行為不可訴，將會導(dǎo)致具體行政行為被法院判決違法被撤銷時，該行為據(jù)以做出的錯誤決定在法律上就會一直有效，從而對社會公共利益造成持續(xù)性的危害。因此，宏觀調(diào)控行為應(yīng)包括決策行為和執(zhí)行行為。

綜上所述，從法律角度講，宏觀調(diào)控行為是指宏觀調(diào)控主體就某一特定事務(wù)以行政法規(guī)、規(guī)章或決定、命令的形式進行的，集準立法行為與執(zhí)行行為為一體的，在行使國家經(jīng)濟管轄權(quán)的過程中做出的具有法律意義的行為。它具有以下幾個特點：第一，宏觀調(diào)控行為是以宏觀調(diào)控主體依職權(quán)制定和發(fā)布行政法規(guī)規(guī)章或規(guī)定命令的形式體現(xiàn)出來的。第二，宏觀調(diào)控行為包括準立法行為(決策行為)和執(zhí)行行為。第三，宏觀調(diào)控行為實際上是國家經(jīng)濟管轄權(quán)的行為，而國家經(jīng)濟管轄權(quán)本質(zhì)是一種公權(quán)力。

二、宏觀調(diào)控行為可訴性的應(yīng)然分析

可訴性是指糾紛發(fā)生后，糾紛主體可以將其訴諸司法的屬性，或者說糾紛可以被訴諸司法而能夠通過司法最終解決的屬性。國家宏觀調(diào)控中發(fā)生的包括國家計劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段的制定、采用和推行中的法律糾紛屬于經(jīng)濟法糾紛，因此應(yīng)該能夠“接近司法”。

一個國家的法治水平可以在一定程度上通過裁判請求權(quán)的范圍得到反映。法治化程度比較高的國家，能夠進入法院通過司法解決糾紛范圍比較廣。英美法系國家的理論較少研究可訴范圍的問題。法律上也不作詳細的規(guī)定，實踐中允許通過判例形成新的權(quán)利，允許潛在的權(quán)利人作為當(dāng)事人提起訴訟。只要原告提出請求，聲明被告侵犯他的權(quán)利，就足以引起一場官司。這種以案件事實為出發(fā)點的“事實出發(fā)型”訴訟，給可訴范圍留下了廣闊的空間。在大陸法系的國家——日本，合憲性審查使司法權(quán)的范圍逐步擴大到立法、行政領(lǐng)域的趨勢無法阻擋．導(dǎo)致一定程度上的“審判政治化”。在法治傳統(tǒng)和法治意識比較差的國家和地區(qū)，如果宏觀調(diào)控不是依法進行，如何追究它的法律責(zé)任普遍是一個薄弱環(huán)節(jié)。其中，對于宏觀調(diào)控客體的責(zé)任都比較重視和嚴格要求，而對于宏觀調(diào)控主體的責(zé)任往往沒有規(guī)定或者只有很少的規(guī)定，而且僅有的規(guī)定都是原則性，難以操作。實際上，一個宏觀調(diào)控措施的決策和實施的失誤，給社會公共利益造成的損害要遠遠大于普通的刑事犯罪。

另外從權(quán)力控制的角度講，宏觀調(diào)控行為實際上是國家經(jīng)濟管轄權(quán)的行使。國家經(jīng)濟管轄權(quán)本質(zhì)上是一種公權(quán)力，對這種公權(quán)力的行使必須加強監(jiān)控，而且對宏觀調(diào)控行為的監(jiān)控不能僅限于行政體制內(nèi)部的監(jiān)控，必須引入外部的監(jiān)控，尤其是司法監(jiān)控。即要加強宏觀調(diào)控行為的可訴性。法的可訴性是法律的雙向運行模式和民治理念對現(xiàn)代法治提出的基本要求。法律的雙向運行模式要求法律的運作不能采取傳統(tǒng)的單向運行模式。即實行從上而下對民眾的單純管理、執(zhí)法和適用法律的模式；而必須采用從一般大眾到政府以及從政府到一般大眾的不斷的立法、規(guī)范、監(jiān)督、反饋和修正的“良性雙向運行”模式。“法治不復(fù)僅僅是公民的準則，而且成了統(tǒng)治者所需要遵循的準則。”民治理念則要求確認民眾在法治社會中的主體地位。宏觀調(diào)控法是規(guī)范政府對宏觀經(jīng)濟進行干預(yù)的法律。由于其涉及國民經(jīng)濟的整體，與每個人的利益息息相關(guān)，客觀上要求宏觀調(diào)控行為必須得到民眾的認同。故而在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域?qū)Ψ傻碾p向運行模式提出了更高的要求。法律的雙向運行模式和民治理念決定了宏觀調(diào)控法應(yīng)具有可訴性。離開可訴性談宏觀調(diào)控法治化只能是霧里看花、水中望月。

三、宏觀調(diào)控行為可訴性的實證分析

宏觀調(diào)控行為包括執(zhí)行行為和決策行為。其中學(xué)界對于宏觀調(diào)控執(zhí)行行為的可訴性是不存在爭議的，因為宏觀調(diào)控執(zhí)行行為是具體行政行為，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人是可以起訴的。但是學(xué)者們對宏觀調(diào)控決策行為的可訴性則存在較大爭議。下面我們從計劃、金融、財政三大具體宏觀調(diào)控手段人手來剖析宏觀調(diào)控行為的可訴性。

作為宏觀調(diào)控手段的計劃，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。它的制定分為確定計劃的初步方案、協(xié)調(diào)制定計劃草案和審議通過三個階段。計劃的初步方案由國家發(fā)展與改革委員會提出，報國務(wù)院批準。各級政府及其計劃管理部門。根據(jù)國家確定的計劃方針、目標(biāo)和政策，起草本地區(qū)的計劃并報國家發(fā)展與改革委員會，由后者綜合平衡后報國務(wù)院，形成國家的正式計劃草案。國務(wù)院將其提交全國人大審議通過。可見，計劃的制定，是宏觀調(diào)控權(quán)的具體運用，是一種決策行為，是行政機關(guān)行使行政權(quán)的體現(xiàn)。

作為宏觀調(diào)控手段的金融主要是制定貨幣政策。根據(jù)《中國人民銀行法》和《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》的規(guī)定，貨幣政策制定的具體程序是：貨幣政策委員會委員在綜合分析宏觀經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上。依據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標(biāo)，就貨幣政策的制定、調(diào)整，一定時期內(nèi)的貨幣政策控制目標(biāo)，貨幣政策工具的運用．有關(guān)貨幣政策的重要措施，貨幣政策與其他宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)等事項，提出貨幣政策議案，經(jīng)出席會議的2／3以上委員表決通過，形成貨幣政策委員會建議書。在此基礎(chǔ)上，中國人民銀行形成貨幣政策。但是，中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項做出的決定，須報國務(wù)院批準。上述貨幣政策的制定過程，是金融宏觀調(diào)控權(quán)的具體運用，顯然是一種決策行為，即行政機關(guān)行使行政職權(quán)的體現(xiàn)。

作為宏觀調(diào)控手段的財政主要是制定財政政策，具體包括稅收政策、國債政策、轉(zhuǎn)移支付政策和政府采購政策。依據(jù)嚴格的“稅收法定主義”，對稅收政策的決策，即對稅率、稅基等的調(diào)整，要通過稅收立法。這一決策，是宏觀調(diào)控權(quán)的運用。稅收立法后，在實踐中的具體執(zhí)行，往往表現(xiàn)為行政行為，即稅務(wù)機關(guān)對納稅人進行征稅。

上述計劃、財政、金融政策的制定是國家宏觀調(diào)控權(quán)的具體運用，其實質(zhì)是中央一級的國家機關(guān)如國家發(fā)展與改革委員會、財政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局等依據(jù)法定的權(quán)限與程序制定行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件的過程，是一種準立法行為或者抽象行政行為。雖然囿于我國《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍的狹窄，使得絕大多數(shù)以部門規(guī)章形式出現(xiàn)的抽象行政行為的國家宏觀調(diào)控決策行為法院不能直接受理。但依據(jù)法律規(guī)定，法院可以對抽象行政行為進行間接的有限的司法審查。而且在理論上和司法實踐中也強烈呼吁對抽象行政行為進行直接的司法審查，我們可以預(yù)見抽象行政行為將被納入司法審查的范圍。從這個角度講，宏觀調(diào)控決策行為應(yīng)具有可訴性。

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[責(zé)任編輯：王興運]