試論宏觀調控行為的可訴性

[摘要]法的可訴性是法治的基本特征。宏觀調控行為的法治化是建立法治國家的題中之義。宏觀調控行為與行政行為、國家行為、決策行為等既有區別又有聯系。宏觀調控行為的可訴性具有堅實的理論基礎和強烈的現實需求，因此我們有必要強化宏觀調控行為的可訴性。

[關鍵詞]宏觀調控行為；可訴性；法治化

[中圖分類號]F20[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0014—02

我國經濟法學界一度普遍認為，經濟法的可訴性不強。“經濟法作為現代法，與傳統法律部門一個重要的不同點，在于不可訴性的規范較多。”[1]但是隨著對近年來國家宏觀調控過程中出現的問題和弊端的深入研究。學界已經意識到經濟法的可訴性問題，其中涉及對宏觀調控行為可訴性問題的探討，但是還不夠深入。加大對宏觀調控行為可訴性的研討對于加深我們對經濟法現象的認識，進一步深化和完善經濟法學基礎理論以及指導相關的經濟法實踐，具有重大意義。

一、宏觀調控行為及相關概念的辨析

要考察某一行為是否具有可訴性，從而被納入司法審查的范圍，首先應在辨析相關概念的基礎上，對宏觀調控行為及其性質做出準確的界定。

1．宏觀調控行為與國家行為。學理上一般認為，國家行為是指涉及國家根本制度的維護和國家主權的運用，由國家承擔法律后果的政治行為，主要指那些因具有高度政治性、關系到國家生死存亡，而被排除在法院的合法性、合憲性審查之外的行為。[2]同時我國現行立法也對國家行為做出了界定。1999年《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第2條規定：行政訴訟法第12條第(1)項規定的國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態，實施戒嚴和總動員等行為。實際上，將國家行為排除在司法審查范圍之外的理由主要是：國家行為具有緊急性，訴諸法院可能造成時間耽擱，導致國家利益的重大損失；國家行為往往出于政治和策略的考慮，而非單純依據法律所為；國家行為影響的不是某一個或某幾個相對人的利益，而是一定地區、一定領域、一定行業多數相對或全體相對人的利益。但是上述國家行為的外延并不包括宏觀調控行為，宏觀調控行為與上述所言的國家行為相距甚遠。因此，宏觀調控行為不同于國家行為，不能將二者相混淆。

2．宏觀調控行為與行政行為。一般認為，行政行為是指行政主體在實施行政管理活動，行使行政職權過程中所做出的具有法律意義的行為。其中行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，抽象行政行為是指國家行政機關針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規則，包括行政法規、行政規章和其他具有普遍約束力的決定、命令等的行為。具體行政行為是指在行政管理過程中，針對特定的人和事采取具體措施的行為。[3]在宏觀調控領域中，宏觀調控行為是宏觀調控主體依據法定的權限和程序，行使職權的體現。其中既有宏觀調控主體針對不特定的人和事制定具有普遍約束力的規則的行為，如最近國務院及相關部委連續出臺針對全國房地產市場過熱的政策和決定；也有宏觀調控主體針對具體的人和事采取具體措施的行為，如國務院查處鐵本事件。因此，從上述分析中可以看出，宏觀調控行為與行政行為存在密切聯系。宏觀調控行為中包含有抽象行政行為和具體行政行為。換句話說，宏觀調控行為是行政行為在國家宏觀調控領域的具體表現，是行政行為的下位概念。

3．宏觀調控行為與決策行為。宏觀調控領域中的決策行為是指宏觀調控主體就特定事項依據法定的權限和程序做出具有全局性影響的決策的過程。宏觀調控行為不僅是單純的決策行為，而是決策行為與執行行為的綜合體。僅有決策沒有執行就無法實現宏觀調控的宗旨——通過宏觀調控對失靈的市場進行干預以實現國民經濟發展總量平衡和產業結構的協調。有學者將宏觀調控行為僅定位為一種抽象的決策權(行為)。而與其具體的執行權(行為)相分離。[4]這種結論值得商榷：將宏觀調控的決策行為與執行行為在所有情況下截然分開，執行行為可訴而決策行為不可訴，將會導致具體行政行為被法院判決違法被撤銷時，該行為據以做出的錯誤決定在法律上就會一直有效，從而對社會公共利益造成持續性的危害。因此，宏觀調控行為應包括決策行為和執行行為。

綜上所述，從法律角度講，宏觀調控行為是指宏觀調控主體就某一特定事務以行政法規、規章或決定、命令的形式進行的，集準立法行為與執行行為為一體的，在行使國家經濟管轄權的過程中做出的具有法律意義的行為。它具有以下幾個特點：第一，宏觀調控行為是以宏觀調控主體依職權制定和發布行政法規規章或規定命令的形式體現出來的。第二，宏觀調控行為包括準立法行為(決策行為)和執行行為。第三，宏觀調控行為實際上是國家經濟管轄權的行為，而國家經濟管轄權本質是一種公權力。

二、宏觀調控行為可訴性的應然分析

可訴性是指糾紛發生后，糾紛主體可以將其訴諸司法的屬性，或者說糾紛可以被訴諸司法而能夠通過司法最終解決的屬性。國家宏觀調控中發生的包括國家計劃、產業政策、經濟調節手段的制定、采用和推行中的法律糾紛屬于經濟法糾紛，因此應該能夠“接近司法”。

一個國家的法治水平可以在一定程度上通過裁判請求權的范圍得到反映。法治化程度比較高的國家，能夠進入法院通過司法解決糾紛范圍比較廣。英美法系國家的理論較少研究可訴范圍的問題。法律上也不作詳細的規定，實踐中允許通過判例形成新的權利，允許潛在的權利人作為當事人提起訴訟。只要原告提出請求，聲明被告侵犯他的權利，就足以引起一場官司。這種以案件事實為出發點的“事實出發型”訴訟，給可訴范圍留下了廣闊的空間。在大陸法系的國家——日本，合憲性審查使司法權的范圍逐步擴大到立法、行政領域的趨勢無法阻擋．導致一定程度上的“審判政治化”。在法治傳統和法治意識比較差的國家和地區，如果宏觀調控不是依法進行，如何追究它的法律責任普遍是一個薄弱環節。其中，對于宏觀調控客體的責任都比較重視和嚴格要求，而對于宏觀調控主體的責任往往沒有規定或者只有很少的規定，而且僅有的規定都是原則性，難以操作。實際上，一個宏觀調控措施的決策和實施的失誤，給社會公共利益造成的損害要遠遠大于普通的刑事犯罪。

另外從權力控制的角度講，宏觀調控行為實際上是國家經濟管轄權的行使。國家經濟管轄權本質上是一種公權力，對這種公權力的行使必須加強監控，而且對宏觀調控行為的監控不能僅限于行政體制內部的監控，必須引入外部的監控，尤其是司法監控。即要加強宏觀調控行為的可訴性。法的可訴性是法律的雙向運行模式和民治理念對現代法治提出的基本要求。法律的雙向運行模式要求法律的運作不能采取傳統的單向運行模式。即實行從上而下對民眾的單純管理、執法和適用法律的模式；而必須采用從一般大眾到政府以及從政府到一般大眾的不斷的立法、規范、監督、反饋和修正的“良性雙向運行”模式。“法治不復僅僅是公民的準則，而且成了統治者所需要遵循的準則。”民治理念則要求確認民眾在法治社會中的主體地位。宏觀調控法是規范政府對宏觀經濟進行干預的法律。由于其涉及國民經濟的整體，與每個人的利益息息相關，客觀上要求宏觀調控行為必須得到民眾的認同。故而在宏觀調控法領域對法律的雙向運行模式提出了更高的要求。法律的雙向運行模式和民治理念決定了宏觀調控法應具有可訴性。離開可訴性談宏觀調控法治化只能是霧里看花、水中望月。

三、宏觀調控行為可訴性的實證分析

宏觀調控行為包括執行行為和決策行為。其中學界對于宏觀調控執行行為的可訴性是不存在爭議的，因為宏觀調控執行行為是具體行政行為，依據《行政訴訟法》的規定，當事人是可以起訴的。但是學者們對宏觀調控決策行為的可訴性則存在較大爭議。下面我們從計劃、金融、財政三大具體宏觀調控手段人手來剖析宏觀調控行為的可訴性。

作為宏觀調控手段的計劃，即國民經濟和社會發展計劃。它的制定分為確定計劃的初步方案、協調制定計劃草案和審議通過三個階段。計劃的初步方案由國家發展與改革委員會提出，報國務院批準。各級政府及其計劃管理部門。根據國家確定的計劃方針、目標和政策，起草本地區的計劃并報國家發展與改革委員會，由后者綜合平衡后報國務院，形成國家的正式計劃草案。國務院將其提交全國人大審議通過。可見，計劃的制定，是宏觀調控權的具體運用，是一種決策行為，是行政機關行使行政權的體現。

作為宏觀調控手段的金融主要是制定貨幣政策。根據《中國人民銀行法》和《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》的規定，貨幣政策制定的具體程序是：貨幣政策委員會委員在綜合分析宏觀經濟形勢的基礎上。依據國家的宏觀經濟調控目標，就貨幣政策的制定、調整，一定時期內的貨幣政策控制目標，貨幣政策工具的運用．有關貨幣政策的重要措施，貨幣政策與其他宏觀經濟政策的協調等事項，提出貨幣政策議案，經出席會議的2／3以上委員表決通過，形成貨幣政策委員會建議書。在此基礎上，中國人民銀行形成貨幣政策。但是，中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項做出的決定，須報國務院批準。上述貨幣政策的制定過程，是金融宏觀調控權的具體運用，顯然是一種決策行為，即行政機關行使行政職權的體現。

作為宏觀調控手段的財政主要是制定財政政策，具體包括稅收政策、國債政策、轉移支付政策和政府采購政策。依據嚴格的“稅收法定主義”，對稅收政策的決策，即對稅率、稅基等的調整，要通過稅收立法。這一決策，是宏觀調控權的運用。稅收立法后，在實踐中的具體執行，往往表現為行政行為，即稅務機關對納稅人進行征稅。

上述計劃、財政、金融政策的制定是國家宏觀調控權的具體運用，其實質是中央一級的國家機關如國家發展與改革委員會、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局等依據法定的權限與程序制定行政規章或其他規范性文件的過程，是一種準立法行為或者抽象行政行為。雖然囿于我國《行政訴訟法》規定的受案范圍的狹窄，使得絕大多數以部門規章形式出現的抽象行政行為的國家宏觀調控決策行為法院不能直接受理。但依據法律規定，法院可以對抽象行政行為進行間接的有限的司法審查。而且在理論上和司法實踐中也強烈呼吁對抽象行政行為進行直接的司法審查，我們可以預見抽象行政行為將被納入司法審查的范圍。從這個角度講，宏觀調控決策行為應具有可訴性。

[參考文獻]

[1]王全興，管斌．經濟法學研究框架初探[J]．中國法學，2001(6)．

[2]姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999：162．

[3]羅豪才．行政法學[M]．北京：北京大學出版社，2001：135．

[4]邢會強．宏觀調控行為的不可訴性探析[J]．法商研究，2002(5)．

[責任編輯：王興運]