協商民主的有效性研究

[摘要]協商民主是一種新型的民主形式，它作為對代議制民主的補充而顯示出其理論和實踐價值。這種新型的協商民主模式中國也有．但存在許多問題尚不能有效運作。而普遍信任的缺失是協商民主不能有效運作的主要原因。因此，為提升協商民主的有效性，一方面要提高協商所需要的普遍信任度，另一方面要為協商民主提供相關制度保障。

[關鍵詞]協商民主；信任；社會資本

[中圖分類號]D082[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2007)05—0022—02

一、協商民主與信任的內在聯系

協商民主理論針對競爭性民主的種種問題，主張公民參與公共決策、面對面的討論、協商。參與者遵循公開、透明的互惠規則，以達到“通過公開、公正、自由、平等地討論來修正自己的偏好和價值，將利益沖突轉化為利益共識”。[1]這種共識的達成，相對于將民眾的偏好看作是固定不變的而對之簡單加以聚合的競爭性民主來說，降低了公共利益被曲解的可能性，大大提升了民主的品質。只是實踐中，這種協商民主制度能否發揮這些優點，則取決于復雜的社會背景，如果缺少足夠的社會土壤，那么協商制度很可能淪為形式。

浙江溫嶺的民主懇談會一直被作為中國協商民主制度的正面典范被學者們大加贊揚。然而這種協商民主也不是十全十美的，尚存在一定問題：首先，在中國幾千年封建制度以及官本位的傳統文化的影響下，經常在開會的時候領導獨自坐在桌子的一頭，或者領導的桌子更高而普通人坐得低，這反映了協商成員政治地位的不平等。這種內在的不平等自然會影響公民們暢所欲言。更嚴重的是，“在有些情況下，政策是預先定好的，提問題的人也是事先安排好的。事先不發放材料，消化信息和參與討論的時間不充分，聽取意見也只是獲取合法性的一種手段”[2]這種情況下，協商已成為權威系統的操縱行為，完全淪為一種形式；其次，協商的公民在討論的時候，受儒家文化中庸之道的影響，在同意別人意見時態度明確，不同意別人意見時卻態度曖昧，這也大大降低了協商的質量。問題還有很多，比如公民參與協商往往責任心不夠，整個協商過程缺乏有效的監督。協商結果經常忽視弱勢群體的利益等，協商民主的質量因此大打折扣。

筆者認為，參與協商的公民之間的信任以及公民于制度的信任對協商民主的有效運作起著重要的作用。這種信任不僅僅是人與人交往所形成的人際信任，更重要的是基于對人們的行為可以理性預測基礎上形成的普遍信任，即陌生人之間的信任。這種信任可以“補充和支持對政治沖突的協商式解決；而政治沖突的協商方法能夠在個人之間以及在個人與制度之間引起信任。”[3]信任保證協商，協商孕育信任。“在社會內部和個人與政府之間存在高水平的有保證信任的地方，協商的民主更容易創立和組織”[4]。中國帶有協商民主性質的民主懇談會、民主聽證會、以及建立在技術發達、網絡普及基礎上的便民直通車、民主論壇等等。出現在經濟發展水平較高、公民參與能力和呼聲很高的地區。因為這些地方發達的經濟、普及的教育、便利的社會網絡醞釀出了公民合作、寬容的公共精神、參與的熱情以及樂觀主義心態。“繁榮使人樂觀，樂觀孕育信任。”[5]，寬容、合作、參與、樂觀這些品質塑造了地區公民的信任，這種信任不僅僅是人際交往中的信任而是在涉及到公共利益方面表現出的普遍信任。有了普遍信任，人們才能以一種寬容、平等的心態參與討論，然后經由公民的廣泛討論，達成有關公共利益的社會成員普遍認可的共識，協商民主得以有效運作。

二、中國的社會信任水平現狀及對有效協商的阻滯

有效協商需要社會的普遍信任，本文所說的信任來自“社會資本”這個概念。首先將社會資本引入政治學理論研究的是美國學者羅伯特·D·帕特南，他認為，“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過合作行為來提高社會的效率。”[6]由此可見，信任是社會資本的核心，離開了信任成員之間將無法協調和交流，因而也無法達成協調的行動。下文將具體論述中國的社會資本現狀及社會信任水平。

首先，中國社會的普遍信任度尚很低。日裔美籍學者福山，“在對一些國家的信任程度與經濟發展的關系進行了考察后，提出了‘低社會資本’國家，其中就包括中國(他將社會成員之間的信任程度定義為一種社會資本)。”[7]福山的看法不無道理，因為中國是一個有著兩千多年歷史的文明古國，家天下的君主專制制度在中國長達一千多年，家族本位思想根深蒂固，至少在現在的中國尚有廣泛的影響。傳統社會人與人之間的信任是一種建立在血緣關系基礎的特殊信任，陌生人之間是不存在信任的。到了現代社會，市場體制和民主制度建立，人與人之間的信任關系打破了這種狹隘的范圍，基于合作和共享的需要，普遍信任有所提升，但“關系”、“人情”在中國仍然發揮重要作用，成為中國社會資本的重要內容。比如官本位思想還十分普遍，權力尋租現象也隨處可見。普遍信任作為協商民主的一個重要心理條件，在中國還沒有超越“關系”、“人情”的范圍形成氣候。

其次，社團組織在中國還不發達，普遍信任所需要的廣泛的社會網絡沒有形成。基于“關系”形成的社會網絡無處不在，“這種非理性的社會關系網絡，往往導致特殊主義凌駕于普遍主義原則之上。如果不通過社會關系網絡，個人很難做成任何事情，甚至一些法律明文規定的事情。也要借助社會關系網絡才有可能得到更好的施行。”[8]這樣的社會關系網，所形成的信任只是局限于網絡內部，而且這種信任不具有傳遞性，使得關系網外的公民因為這種特殊團體的存在而對參與失去信心；這種對一般公民封閉、排外的關系網絡，極不符合協商民主模式所需要的平等對話精神。

最后，傳統社會制度不存在了，但公民傳統的臣民意識卻很難消散。現代民主制度要求具有自主參與意識的公民，而不是臣民。由于地區發展的不平衡，很多地區經濟、文化、教育的落后，造成了人們的思想解放不夠，傳統文化影響較大。相應地，協商民主大多出現在少數經濟發達、思想開放的地區，與那里的公民具有現代參與意識和參與能力是分不開的。公民對于關系切身利益的公共事務，發表意見參與政府治理，不僅需要參與精神，更需要對公共事務的關注和了解。協商民主的有效運作，需要現代意義的公民社會為背景，理性的、具有公共情懷的公民又是公民社會的基石。因此，中國建立在傳統文化基礎上的社會資本尚不能提供協商民主所需要的公民素質。

三、提高普遍信任度、提升協商的有效性

協商離不開信任，信任離不開社會資本。由此，提高社會資本的存量是促進協商民主有效運轉的一個重要途徑。

首先，發揮大眾媒介在協商機制和塑造公民品德方面的積極作用。大眾媒介是指以電視、廣播、報刊、電子網絡等諸多媒體為代表的信息傳播通道。在技術、通訊發達的現代社會，大眾媒體不僅僅起到一種傳遞信息的作用，更在監督權力運行、引導公民的價值觀方面發揮重要的作用。大眾媒介對于協商民主的運作同樣有著重要的作用。協商民主是一種公共協商機制，相關議題的公開、政策法規的公開、公民意愿的公開、協商程序的公開是協商民主的前提，整個協商機制遵循這樣一個邏輯“公開——理解——妥協——共識——社會信任”。因此，公開是協商的前提，沒有公開就不能夠保證協商所需要的公共理性、理解、寬容和共識。而公開性的保證，依賴大眾媒介。眾所周知，媒體最重要的特點是其公開性、透明化，通過它將協商的議題公開并解釋，相關的公民能充分了解議題，為協商做準備；通過它將整個協商過程公布于眾，使公民認識到共識是如何達成的，這種公開更“深化了公共協商的普遍教育功能。通過參與者協商與合作的過程，公民成員就能夠在公共利益超越狹隘自我利益的程序中受到教育。”[9]由此可見，大眾媒介可以幫助提升公民的公共精神，塑造協商民主所需要的公民精神。

其次，鼓勵社會團體的發展，壯大。社會資本是一種建立在廣泛社會網絡基礎上的信任、規范。這種社會資本不會憑空發生，是一個長期積累的過程。而對于社會資本的投資和積累，離不開社會網絡這個物質載體。我國正處于傳統向現代轉型的過程，這意味著社團將與公民、政府一起成為現代社會的重要載體，自愿社團的發達基于公民對公共事務的關注、對公共責任的承擔。因此自愿社團能夠醞釀社會信任，構建協商民主所需要的社會資本。而在轉型期的中國，社會資本表現為傳統和現代并存的局面，在傳統社會資本下，基于特殊信任形成的封閉社會網絡，是無法參與到協商中來的。現代社會資本所需要的是一種建立彼此信任、互利互惠基礎上的自愿社會組織。我國現存的各種民間組織和公民社團還不夠成熟，大部分自主性不夠，依賴于政府，甚至成為政府的附屬機構。因此，無論是要打破傳統的社會關系網絡，還是鼓勵發展一種具有更大吸納能力的新興社會網絡，都依賴政府作為。一方面。通過政策措施，限制原有的關系網絡，遏制特殊主義，對于政府主導的社團，要放松控制；另一方面，要降低公民組建社團的門檻，保障公民的結社自由，進一步為公民的結社創造條件、提供資源，讓現代意義上的社會團體成為公民參與公共事務的一個重要場所。

最后，政府應增加有關協商的制度供給。提到“協商民主”，對中國人來說，并不陌生。因為“協商”兩個字自從新中國誕生以來就一直出現在中國的政治體系中．它就是中共領導的多黨合作和政治協商制度。但本文認為它并非真正的協商民主模式。協商民主“強調公民是民主政治的主體，認為公民的政治參與不應該局限于定期的投票和不定期的游行示威等方式，而應該在信息公開透明的條件下，依據一定的程序，自由而平等地對所影響到自己的公共政策進行公開的討論，通過公共協商賦予決策的合法性，從而提升民主的品質。”[10]它是公民直接參與公共政策、國家治理的一種模式。而中國的政治協商只是各黨派之間的一種協商，而非普通公民，說到底是政黨政治的一種模式，本質上是精英政治。文章所提到的“民主懇談會”之類的公共協商模式，是有協商民主品格的。因為它是公民直接參與協商，面對面的交流達成共識，而非投票來產生公共政策，僅從這一點來看，它貼近協商民主的精神。但中國目前的協商民主形式還過于單一，既有的形式也存在很多問題(上文已有分析)。這些問題的解決主要依靠政府治理理念和方式的轉變。因此，現代社會的公共行政主體需要逐步改變管制的心態，以合作的心態與公民、社團一起參與到社會治理中，與公民一道探索協商民主的有效運行模式，并為協商民主的有效運行創造良好的制度環境。

[參考文獻]

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[責任編輯：王興運]